Файл: Исследование источников права социального обеспечения.doc

2 ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О СОЦИАЛЬНОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ

Конституцией Российской Федерации определено, что наше государство является социальным. Задача социального государства, гарантируя каждому социальное обеспечение, создать все необходимые условия для достойного уровня жизни человека. Президент Российской Федерации в своем Послании Федеральному Собранию первостепенными задачами государства выделил именно те, которые касаются социального обеспечения граждан, материального содействия российским семьям, имеющим детей, – как неотложные меры для сбережения народа²².

Проведение в жизнь социальной политики России путем различного рода предоставлений для благополучного материального и социального состояния граждан и снижения числа нуждающихся в таких предоставлениях регулируется весьма объемным нормативно-правовым материалом. Однако в юридической литературе высказывается мнение, что социально обеспечительные правоотношения урегулированы не просто достаточным, а критично большим количеством законодательных и подзаконных актов, как федерального уровня, так и уровня субъектов Федерации²³.

Ряд российских ученых-правоведов усматривают в факте существования регионального законодательства проявление тенденции отказа государства от принципа всеобщности социального обеспечения, желание переложить бремя социальных расходов на уровень регионов, обладающих разным экономическим потенциалом, указывают на случаи дублирования нормативных положений федеральных актов в региональном законодательстве²⁴.

Существует также другая позиция, согласно которой конституционное право на социальное обеспечение независимо от исторических этапов развития страны, централизации либо децентрализации властных полномочий, должно являться предметом ведения, как федерального центра, так и субъектов Федерации²⁵.

Поддерживая позицию о целесообразности повышении роли субъектов РФ при реализации конституционного права граждан на социальное обеспечение, считаем целесообразным обратить внимание на то, что нормы Бюджетного кодекса РФ предусматривают финансирование социального обеспечения за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов федерации и средств местных бюджетов. Основная причина такого решения, по нашему мнению, заключается в том, что многообразие социально значимых обстоятельств, порождающих право на социальное обеспечение с одной стороны, и нормативное закрепление принципа адресности социального обеспечения с другой делают невозможным сосредоточение финансовых средств в одном источнике.

---

Безусловно, различия между субъектами Федерации в социально экономическом развитии объективно влияют и будут влиять на объем и уровень социального обеспечения в регионе. В связи с вышеизложенным представляется справедливой высказанная в научной литературе позиция, согласно которой, наделяя субъект Российской Федерации полномочиями по осуществлению законодательного регулирования на своей территории, следует признавать, что принятие решения о распределении финансовых средств в адрес субъектов-получателей социально-обеспечительных предоставлений, установленных на региональном уровне, субъект вправе принимать самостоятельно и обязан их выполнять за счет средств собственного бюджета²⁶.

Таким образом, представляется возможным, вслед за автором, считать нормой, что региональная социальная политики, базирующаяся на экономике, в условиях дефицита финансовых ресурсов корректирует свои подходы к определению условий получения социально-обеспечительных предоставлений. В их основе, без сомнения, должны лежать принципы всеобщности и адресности социального обеспечения.

Для понятийного аппарата, используемого законодателем применительно к социальным выплатам, характерна бессистемность, которая вызывает сложность разграничения видов и форм социально обеспечительных предоставлений и формировании единого научного подхода к определению самостоятельных видов социального обеспечения, является причиной правовых коллизий.

С.Ю. Головина справедливо отмечает, что главное свойство понятийного аппарата – системность. Понятийный аппарат не просто набор терминов и их определений, а совокупность взаимосвязанных, согласованных и соподчиненных понятий, каждое из которых имеет свои место и назначение. Понятийный аппарат представляет собой структурно упорядоченное целостное единство отдельных элементов – понятий, категорий и терминов²⁷.

Многообразие основополагающих понятий в праве социального обеспечения требует их четкого разграничения и легального определения в законодательстве. К сожалению, в настоящее время в законодательстве о социальном обеспечении эта работа не проведена, понятия размыты, не установлено их соотношение друг с другом.

Так, например, анализ общих положений Федерального закона «О государственной социальной помощи» от 17.07.1999 № 178-ФЗ (далее – закон № 178-ФЗ)

---

²⁸ позволяет сделать заключение, что государственная социальная помощь может оказываться в форме либо в виде социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров.

В то же время согласно ст. 12 закона № 178-ФЗ, оказание государственной социальной помощи осуществляется различными видами денежных выплат (социальными пособиями, субсидиями и пр.) и натуральной помощи (топливо, продукты питания, одежда, обувь, медицинские препараты и пр.).

Неопределенность в данном вопросе на федеральном уровне может оказать негативное влияние на законодательство субъектов России и вызвать затруднения в правоприменительной практике.

Таким образом, вопрос о четком выделении видов и форм государственной социальной помощи является весьма актуальным, носит как теоретический, так и практический характер.

С учетом вышеизложенного, представляется целесообразным и своевременным виды государственной социальной помощи, закрепленные в ст. 12 Закона № 178-ФЗ, определить как ее формы, а социальные пособия, социальные доплаты к пенсии, субсидии, социальные услуги и жизненно необходимые товары, указанные в ст. 1 Закона № 178-ФЗ, определить как виды государственной социальной помощи.

На сегодняшний день в праве социального обеспечения, как в одной из наиболее значимых отраслей права, наблюдаются тенденции к предметно отраслевому расширению, появлению всё новых видов социального обеспечения, их динамичному развитию. В связи с этим возникает необходимость постоянного контроля за системностью и непротиворечивостью соответствующего нормативно-правового материала. При несоблюдении данного условия проблемы правовых коллизий, негативно отражаясь на правотворчестве в целом, повлекут также и серьезные затруднения в правоприменительной практике.

Понятия «страховой случай», «страховой взнос», «страховой стаж» в Федеральном законе от 16.07.1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования», Федеральном законе от 24.07.1998 № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», Федеральном законе от 28.12.2013 № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» трактуются по-разному. Между тем, кодификация позволила бы избежать таких понятийных «пересечений» и правовых коллизий.

---

Думается, что создание в соответствии с международными стандартами единой, научно-обоснованной, направленной на разрешение особенно спорных, ключевых проблем права социального обеспечения концепции позволит предотвратить указанные выше проблемы и будет благоприятствовать реализации первенствующей цели социально обеспечительного права – гарантированию достойного уровня жизни человека.

Считаем необходимым подчеркнуть, что в системе источников права социального обеспечения нет целостного, законодательно закрепленного свода принципиальных положений, что, по мнению П.Н. Байматова, не способствует последовательному развитию этой отрасли, а, напротив, создает благодатную почву для частых изменений в силу финансовых и иных конъюнктурных обстоятельств²⁹.

Несомненно, выполнение задач социально-обеспечительного характера является важнейшим направлением внутренней политики в стране, а потому систематизация законодательства в данной области представляется необходимой. Кодификация, как представляется, является наиболее эффективным и целесообразным способом систематизации социально обеспечительного законодательства, однако вопрос относительно кодификации права социального обеспечения остается нерешенным и представляет актуальную проблему современного российского законодательства.

Все чаще аргументируются инициативы, связанные с принятием единого законодательного акта – Социального кодекса РФ, который всесторонне и полно упорядочил бы правоотношения субъектов социальной политики на всей территории нашего государства. Наиболее значимые сферы общественных отношений, – например, гражданское, уголовное, административное и иные отрасли права – урегулированы именно кодифицированными нормативно-правовыми актами, что обусловлено возможностью кодекса объединить в себе и упорядочить различные по уровню и юридической силе источники соответствующей самостоятельной отрасли права.

Кодификация, предполагая разработку качественно новой социальной концепции, позволит:

– сформулировать общие принципы права социального обеспечения;

– определить стандартизированные критерии нуждаемости с учетом сложившейся в мировой науке и практике комбинированной методике исследования бедности

---

³⁰;

– унифицировать понятийный аппарат права социального обеспечения.

Представляется, что предметом регулирования Социального кодекса должны стать только правоотношения в сфере государственного пенсионного обеспечения, государственных социальных пособий, государственной социальной помощи и социального обслуживания граждан. Страховые механизмы – социальное, пенсионное и медицинское страхование представляется необходимым оставить в области регулирования соответствующих федеральных законов.

Кроме вышесказанного, принимая во внимание полномочия субъектов Российской Федерации осуществлять опережающее законодательное регулирование, исходя из финансовых возможностей региона, думается, что кодификация права социального обеспечения на региональном уровне может послужить начальным этапом в многоступенчатой лестнице создания Социального кодекса России.

На сегодняшний действуют социальные кодексы Санкт-Петербурга (принят 09.11.2011г.), Волгоградской области (принят 24.12.2015г.), Ленинградской области (принят 25.10.2017 г.), Калининградской области (принят 03.10.2019 г., вступил в силу с 01.01.2020 г.) и иные. Как отмечает В.В. Локосов, устранение противоречий, изъятие не оправдавших себя норм при создании Социального Кодекса Ленинградской области привело к признанию утратившими силу 78 законов региона³¹.

Принимая во внимание вышеизложенное, представляется возможным сделать следующие выводы.

Поддерживая позицию о необходимости кодификации права социального обеспечения, считаем, что предметом регулирования Социального кодекса должны стать только правоотношения в сфере государственного пенсионного обеспечения, государственных социальных пособий, государственной социальной помощи и социального обслуживания граждан. Страховые механизмы – социальное, пенсионное и медицинское страхование представляется необходимым оставить в сфере регулирования соответствующих федеральных законов.

Наблюдая тенденцию кодификации права социального обеспечения в регионах России, а не на федеральном уровне, представляется возможным сделать вывод, что этот процесс осуществляется «снизу». Принимая во внимание полномочия субъектов Российской Федерации осуществлять опережающее законодательное регулирование, исходя из финансовых возможностей региона, думается, что кодификация права социального обеспечения на региональном уровне может послужить начальным этапом в многоступенчатой лестнице создания Социального кодекса России.

---