Файл: Совершенствование государственного и муниципального управления.pdf

Министерство образования и науки Российской Федерации
Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова
Саратовский социально-экономический институт (филиал)
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ
ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
В РОССИИ:
ПРОБЛЕМЫ, ПОИСКИ, РЕШЕНИЯ
Под общей редакцией кандидата экономических наук
М.И. Абрамовой, кандидата экономических наук
А.М. Петрова
Саратов
2016

УДК 352, 353, 354, 35.08, 338. 24, 338.26, 338.27
ББК 65.23, 65.050, 65.422.5
Коллектив авторов:
Масленникова Е.В., к.с.н., доцент, заведующая кафедрой национальной экономики и государственного и муниципального управления;
Абрамова М.И., к.э.н., доцент;
Данилова С.Н., к.э.н., доцент;
Козельская И.Н., д.э.н., профессор;
Козельский А.В., к.э.н., доцент;
Козлова Е.В., д.э.н., профессор;
Козлова О.Ю. , к.э.н., доцент;
Петров А.М., к.э.н., доцент, ведущий специалист отдела научной рабо- ты и инноваций;
Тэйслина О.Г. , к.э.н., доцент;
Умерова С.А.
Совершенствование государственного и муниципального управления в
Российской Федерации: проблемы, поиски, решения / Под общ.ред. М.И. Аб- рамовой, А.М. Петрова. – Саратов: Саратовский социально-экономический институт (филиал) Российского экономического университета им. Г.В. Плеха- нова, 2016.
Рецензенты:
Гугелев А.В., д.э.н., профессор, заведующий кафедрой менеджмента Саратовского социально-экономического института (филиала) РЭУ им. Г.В. Плеханова,
Санинский С.А., д.э.н., профессор, заведующий кафедрой маркетинга, экономики предприятий и организаций Саратовского социально-экономического института (филиала)
РЭУ им. Г.В. Плеханова.
В монографии рассматриваются актуальные вопросы совершенствования государ- ственного и муниципального управления в России в настоящее время и в перспективе.
Се- рьезное внимание уделено проблемам реализации реформы государственной службы в РФ.
Предложены направления совершенствования государственного и муниципального страте- гирования, прогнозирования, планирования и программирования. Исследованы отдельные методы государственного и муниципального управления: реализации стандартов деятель- ности органов власти по обеспечению благоприятного инвестиционного климата террито- рий, организации и проведения государственных и муниципальных закупок, балансовых расчетов.
Для научных работников, аспирантов, государственных и муниципальных служа- щих.
© Авторы, 2016.
© Саратовский социально-экономический институт (филиал)
Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова

Содержание
Введение (Абрамова М.И.)
4
Реализация реформы государственной службы в Российской Федера- ции (Масленникова Е.В.)
6
Развитие механизма государственного регулирования экономики в
Российской Федерации (Козельская И.Н., Козельский А.В.)
36
Совершенствование государственного и муниципального прогнозиро- вания (Петров А.М.)
45
Совершенствование государственного планирования национальной и региональной экономики и повышение его эффективности (Козлова
Е.В.)
63
Совершенствование стратегического территориального планирования в государственном и муниципальном управлении (
Козлова О.Ю.
)
78
Совершенствование программно-целевого подхода в муниципальном управлении (Умерова С.А., Абрамова М.И.)
93
Совершенствование организации и проведения государственных и му- ниципальных закупок и повышение их эффективности (Данилова С.Н.)
104
Балансовый метод в системе государственного и муниципального управления и направления его совершенствования (Тэйслина О.Г.)
121
Реализация стандартов деятельности органов власти по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионах и муниципаль- ных образованиях России и направления их совершенствования (Аб-
рамова М.И.)
138
Литература
154

4
ВВЕДЕНИЕ
В Послании Президента России Федеральному Собранию Российской Феде- рации 2013 года В.В. Путин уделил первостепенное внимание тематике госу- дарственного и муниципального управления: отметил такие насущные пробле- мы, как разбалансированность объема ответственности и ресурсов территорий, неразбериху с полномочиями и коррупцию в органах власти и поставил целый ряд задач, в том числе развитие сильной, независимой, финансово состоятель- ной власти на местах; устройство власти таким образом, чтобы «любой гражда- нин, образно говоря, мог дотянуться до неё рукой»; поддержка гражданской ак- тивности на местах, «чтобы у людей была реальная возможность принимать участие в управлении своим посёлком или городом, в решении повседневных вопросов, которые на самом деле определяют качество жизни»
1
. Тематика госу- дарственного и муниципального управления была затронута и в Послании Пре- зидента России Федеральному Собранию Российской Федерации 2014 года, в котором В.В. Путин отметил, что оказывать государственные и муниципальные услуги нужно «профессионально, с душой, с полной отдачей», «в атмосфере со- трудничества и доверия», что является гарантией достижения успеха
2
Таким образом, совершенствование государственного и муниципального управления входит в число ключевых задач развития Российской Федерации в настоящее время.
Вместе с тем, необходимость совершенствования государственного и муни- ципального управления в Российской Федерации обусловлена серьезными внутренними и внешними вызовами. В качестве внутренних вызовов России можно отметить территориальную и отраслевую несбалансированность разви- тия национальной экономики, финансово-экономическую нестабильность, со- храняющийся высокий уровень коррупции, критическое падение уровня жизни населения, беспрецедентное расслоение общества по доходам, а также сниже- ние численности населения в трудоспособном возрасте на фоне увеличения числа граждан пенсионного возраста.
В качестве внешних вызовов России можно обозначить геополитическое обострение, которое привело к повышению экономической и политической неопределенности, фактическому закрытию для большинства российских компаний доступа к заемному финансированию на за- рубежных рынках, ограничениям на привлечение современных технологий из- за рубежа, а также попытки западных стран втянуть Россию в длительную во- енно-политическую конфронтацию и противостояние с некоторыми из бли- жайших российских стран-соседей, терроризм и угрозы национальной безопас- ности.
Изложенное актуализирует весь комплекс вопросов, связанных с совершен- ствованием государственного и муниципального управления в Российской Фе- дерации.
1
Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2013 «Послание Президента РФ Владимира
Путина Федеральному Собранию».
2
Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 04.12.2014 «Послание Президента РФ Владимира
Путина Федеральному Собранию».

5
Настоящая монография, как плод работы профессорско-преподавательского состава кафедры национальной экономики и государственного и муниципаль- ного управления Саратовского социально-экономического института им. Г.В.
Плеханова, является попыткой авторского коллектива внести свой посильный вклад в выявление «белых пятен» и «узких мест» в системе государственного и муниципального управления Российской Федерации, а также предложить свое видение решения существующих проблем и выявления направлений перспек- тивного развития государственного и муниципального управления России.

6
РЕАЛИЗАЦИЯ РЕФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В современном мире происходят динамичные изменения, касающиеся мно- гих сторон социальной, экономической, политической, культурной жизни. Пре- образования стали определенного рода неотъемлемым «элементом жизни».
Масштабные изменения затронули и систему государственного управления
России, как впрочем, и подавляющего большинства стран.
Как правило, основные предпосылки изменений и реформирования в госу- дарственном управлении не принципиально отличаются в различных государ- ствах и связаны, в том числе, с процессами глобализации:
- конкуренция на мировых рынках и необходимость привлечения инвести- ций посредством создания привлекательного инвестиционного климата;
- повышение требовательности потребителей государственных услуг (в ши- роком смысле) к качеству государственного управления, к соответствию систе- мы управления международным стандартам;
- необходимость общественного признания и аргументации эффективности деятельности для политической и управленческой элиты.
Необходимо отметить, что в рамках разных научных дисциплин и направле- ний подходы к термину «реформа» имеют общую трактовку: изменения, преоб- разования, не радикальные и революционные, но меняющие объект реформиро- вания.
Например, в современном энциклопедическом словаре «реформа» – это пре- образование, глубокая трансформация социально-экономических отношений, форм собственности, способов ведения хозяйства, системы управления
3
. Похо- жее определение содержится в Большой советской энциклопедии: реформа – преобразование, изменение, переустройство какой-либо стороны общественной жизни, не уничтожающее основ существующей социальной структуры
4
В ряде определений обозначены ожидаемые позитивные результаты рефор- мирования: укрепление и обновление государственных основ, улучшение, про- грессивные преобразования.
Этимология слова «реформа» предполагает изменение «формы», открытым остается вопрос об изменении содержания.
Исходя из глобальной цели государственного управления – повышения каче- ства жизни населения, с учетом приоритетов социально-экономического разви- тия, ресурсов, рисков возможно определение стратегии и тактики реформиро- вания в системе государственного управления.
Многогранность целей и задач государственного управления и широта спек- тра государственного регулирования предопределяют сложности в формирова- нии четкой стратегии реформ и координации различных ее направлений.
3
Райзенберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный энциклопедический словарь. – 6-е изд., перераб. и доп. – М.: ИНФРА-М, 2011.
4
Большая советская энциклопедия. – М.: Советская энциклопедия, 1969.

7
С начала 90-х годов прошлого века радикальные преобразования в государ- ственном управлении страны породили множество частных задач (реформа су- дебной системы, реформа образования, реформа ЖКХ и т.д.), не достаточно четко увязанных со стратегией развития страны. В условиях постоянной кор- ректировки и изменения приоритетов, распыления ограниченных ресурсов и непоследовательных действий реформы не могли обеспечить устойчивое разви- тие страны.
В российском контексте под административной реформой, как правило, по- нимают преобразования, связанные с системой, структурой, полномочиями, функциями и механизмами деятельности органов исполнительной власти, в том числе изменения в организации предоставления государственных услуг и во взаимодействии с обществом.
Инициация и проведение административной реформы не является особенно- стью нашей страны. Как идея и как процесс она характерна для любой совре- менной государственности. Предпосылки, цели, стратегия и тактика реформ, тем не менее, всегда связаны с национальными особенностями. Инициирование административной реформы может быть обусловлено
5
:
- потребностью в сокращении бюджетных расходов и реорганизацией струк- туры органов власти;
- необходимостью в достижении большей эффективности государственных расходов и пересмотре приоритетов государственной политики и программ;
- переосмыслением роли и масштабов государственного регулирования и государственного сектора;
- необходимостью повышения доверия общества к государственным инсти- тутам.
Успешность реформ связана с наличием определенных условий:
- последовательные действия руководства страны и политическая воля;
- понимание масштабности преобразований и разработка плана действий, учитывающего реальное состояние объектов и потенциал субъектов реформ;
- наличие стратегии и тактики проведения реформ;
- определение цели, задач, ресурсов, необходимых для достижения заплани- рованных результатов, а также создание эффективной системы контроля за хо- дом преобразований.
Мощнейшим препятствием для достижения целей административной рефор- мы становится низкое качество бюрократического аппарата и имитация рефор- маторской деятельности. Как результат – недостаточные темпы институцио- нальных преобразований в государственном и муниципальном управлении, снижение темпов экономического роста и неудовлетворительное состояние ин- вестиционного и бизнес-климата в стране.
Определенные результаты административной реформы, тем не менее, можно оценить положительно, в частности, успехи отмечаются в таких сферах как:
5
Повышение эффективности деятельности органов государственной власти: подходы к проведению административной реформы в Российской Федерации. М.: Издательство «Алекс», 2005.

8
- качество и доступность государственных услуг (в том числе при предо- ставлении в многофункциональных центрах (МФЦ), в электронном виде);
- внедрение управления по результатам в деятельность государственных ор- ганов и органов местного самоуправления;
- государственный контроль и надзор;
- открытость деятельности государственных органов и общественное уча- стие в их деятельности.
Возможно, без инициации и проведения административной реформы соци- ально-экономическое положение в стране было бы существенно хуже. Но коли- чественный анализ результатов реформ затруднен в силу отсутствия комплекс- ного мониторинга и отчетности, коррекции целевых показателей по различным направлениям в ходе институциональных преобразований.
Начало реформ: предпосылки и направления. В России начало реформ общественного сектора связано с распадом СССР и поиском новой модели гос- ударственного управления. Существовавшие механизмы управления и государ- ственного регулирования не отвечали вызовам времени, создавали дополни- тельные административные барьеры. Перестройка государственного механизма выразилась в создании новой системы законодательной власти, в осуществле- нии судебной реформы, в изменении системы и структуры органов исполни- тельной власти, в преобразованиях в федеративных отношениях.
В Конституции Российской Федерации говорится о единстве системы госу- дарственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъ- ектов РФ
6
(ст. 4), о разделении государственной власти на законодательную, ис- полнительную и судебную ветви (ст. 10). Вопросы системы и структуры орга- нов исполнительной власти, функционала органов власти не были затронуты ни в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федера- ции», ни в каком либо ином законе
7
Первоначально административная реформа была сконцентрирована на опти- мизации системы, структуры, функций органов исполнительной власти; на со- здании государственного управления, способного ориентироваться на результат, необходимый обществу
8
Обращение к имеющимся успешным зарубежным практикам актуализирова- ло интерес к теории публичного управления. Модель New Public Management
(NPM) «нового государственного управления» («нового публичного менедж- мента») активно разрабатывалась и внедрялась в США, Канаде, Новой Зелан- дии, Японии. В государственном управлении европейских стран также приме- няются элементы NPM с начала 80-х годов 20-го столетия. Несмотря на много-
6
Конституция Российской Федерации, 1993 г.
7
Актуальным остается разработка и принятие закона, регулирующего государственное управление как процесс, с определением основных терминов и принципов государственного управления, с установлением базовых требований к управленческому циклу государственного управления, к составу и организации исполнения государственных функций, к основным инструментам и механизмам государственного управления.
8
Клименко А.В. Десятилетие административной реформы: результаты и новые вызовы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. №1. С. 10.