Файл: Совершенствование государственного и муниципального управления.pdf

9 численные определения NPM и расширяющиеся со временем трактовки теории, можно выявить основные ее идеи:
- повышение самостоятельности в принятии решений и ответственности за результаты исполнителей (средний и нижний уровни в управленческой иерар- хии);
- акцент внимания в большей степени сосредоточен на эффективности дея- тельности и достигнутом результате, нежели на процессе достижения результа- та;
- возможность конкуренции в системе государственного управления и де- централизация, выражающаяся в сокращении масштабов государственного при- сутствия и уменьшении ресурсов, расходуемых на государственное админи- стрирование.
В рамках теории NPM предполагается транзит наилучших управленческих практик бизнес-организаций в деятельность государственных органов, напри- мер, таких как организационное проектирование, основанное на анализе адми- нистративных процессов; управление по результатам и оценка эффективности деятельности организации в целом и сотрудников; ориентация на потребителя услуг; вовлечение гражданских институтов в процесс определения приоритетов и контроль достижения целей. Хотя такой подход содержит свои противоречия
(излишний экономизм, минимизация значения публичной сферы). Несмотря на то, что на смену теории NPM пришли иные взгляды и концепты (например,
Good Governanc), именно идеи NPM лежали в основе административных ре- форм многих стран и привели к решению многих проблем, которые характерны для бюрократической модели управления.
Основные идеи NPM также лежали в основе административной реформы в
России.
Например, А.Г. Барабашев считает, что теоретические основы преобразова- ний и направления реформирования во многом определялись довольно стихий- но, посредством использования идей и практик, пришедших из внешних источ- ников (стран)
9
Так, одним из первых документов, определяющих новую типологию и пол- номочия государственных органов стал Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 1992 г. № 511 «Об упорядочении системы государственного управле- ния». Документом была предусмотрена ликвидация ряда федеральных ве- домств, обладавших функциями директивного планирования. Самые значимые проблемы в государственном управлении начала 90-х годов определили и ос- новные направления институциональных реформ: структурные изменения в си- стеме государственных органов (впоследствии, оформленные в качестве адми- нистративной реформы) и изменения аппарата государственного управления
(реформа государственной службы).

10 ли несколько задач, сформулированных по аналогии с зарубежными органами управления публичной службой:
- формирование системы управления гражданской службой страны;
- обучение и повышение квалификации служащих;
- аттестация служащих в целях определения соответствия новым целям и за- дачам государственного управления.
Одним из итогов работы просуществовавших до 1994 г. Роскадров России стало принятие первого федерального закона, регулирующего деятельность служащих: Федерального закона №119-ФЗ от 31.07.1995 г. «Об основах госу- дарственной службы Российской Федерации»
10
Но необходимо упоминание о правовом акте, принятом раньше федерального закона. Развитие законодательства о государственной службе России начато в
1993 году с принятия Указа Президента Российской Федерации от 22.12.1993 г.
«Об утверждении положения о федеральной государственной службе»
11
. В Ука- зе понятие «государственная служба» определено значительно ужѐ, чем в боль- шинстве европейских стран, законодательство которых стало базовым при под- готовке российских правовых актов, регулирующих правоотношения в государ- ственной службе. Предложенный подход к определению государственной служ- бы четко определил границы службы деятельностью в государственных орга- нах, не включив сотрудников бюджетных организаций и учреждений в число государственных служащих.
В связи с принятием Федерального закона от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об ос- новах государственной службы Российской Федерации» произошло изменение содержания термина «государственная служба». По отношению к подходу, за- крепленному в Указе Президента РФ от 22.12.1993 г., изменилась трактовка со- отношений «политических» и «административных» должностей в структуре должностей. Предпосылки такого разделения должностей в связи с отличиями в выполняемых функциях можно найти в трудах Макса Вебера в теории рацио- нальной бюрократии
12
. Закон «Об основах государственной службы Российской
Федерации» не основывался на четко обозначенных целях реформирования гос- ударственной службы, в силу их отсутствия и, как следствие, содержал множе- ство противоречащих друг другу норм. Кроме того, существовала неопределен- ность целей и механизмов функционирования исполнительной власти в новых конституционных условиях, были пробелы в разграничении полномочий орга- нов исполнительной власти, задач и полномочий государственных служащих.
В первой редакции закона «Об основах государственной службы Российской
Федерации» содержалась норма, предполагающая деление государственной службы на федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Рос-
10
Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ.
11
Указ Президента РФ от 22.12.1993 № 2267 (ред. от 09.08.1995, с изм. от 26.02.1997) «Об утверждении
Положения о федеральной государственной службе». Утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от
19.01.2000 г. № 72.
12
Вебер М. Политика как призвание и профессия. Избранные произведения: Пер. с нем./Сост., общ. ред. и послесл. Ю. Н. Давыдова; Предисл. П. П. Гайденко. — М.: Прогресс, 1990. С.643-706; Давыдов Ю.Н. Макс
Вебер и современная теоретическая социология. М., 2010;
Вебер М.
Избранное. Образ общества. Перевод:
М.
Левина
,
А. Михайлов
,
С. Карпушина
. Издательство:
Центр гуманитарных инициатив
, Серия:
Книга света
. 2012.

11 сийской Федерации, и государственную службу субъектов Российской Федера- ции, находящуюся в их ведении (ст. 2).
Такое разделение предметов ведения привело на практике к несистемному развитию регионального законодательства в сфере государственной службы и размыванию принципа единства системы государственной власти. Необходи- мость реформ и, как следствие, корректировка правовой базы государственной службы отмечались уже через несколько лет после первых институциональных преобразований в России. Уже в 1997 году была предпринята попытка разра- ботки программы реформирования государственной службы.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 6 марта 1997 г. «По- рядок во власти – порядок в стране (О положении в стране и основных направ- лениях политики Российской Федерации)» была обозначена необходимость ре- формирования исполнительной власти. В частности, в Послании речь шла: о необходимости определения оптимальной структуры органов исполнительной власти, основанной на потребностях общества; о разделении функций и полно- мочий органов; об определении форм и методов взаимодействия исполнитель- ной власти с иными ветвями государственной власти, а также об установлении обратной связи с институтами гражданского общества и создании благоприят- ных условий для общественного контроля за деятельностью государственного аппарата. В отношении государственной службы также были обозначены прио- ритеты развития: создание современного института государственной службы и ограничение численности государственного аппарата, введение действенных мер противодействия коррупции.
Программа государственного строительства, разработанная в контексте обо- значенных приоритетов, предполагала:
- усиление регулирующих и контрольных функций органов исполнительной власти;
- создание открытой системы государственной службы, основанной на принципе заслуг (merit system), ориентированной на граждан (с четкими этиче- скими принципами), сформированной из высокопрофессиональных специали- стов.
В 1998 г. в послании Президента Российской Федерации Федеральному Со- бранию была также обозначена необходимость административной реформы.
Именно в этом документе говорится об административной реформе «в узком смысле», а не как о синониме реформы государственного управления в целом.
После дефолта в августе 1998 г. реализация административной реформы и ре- формы государственной службы была приостановлена.
В 2000 г. при подготовке предвыборной президентской программы большое внимание уделялось новой концепции реформирования государственного управления.
В 2000 году в послании Президента Российской Федерации Федеральному
Собранию Российской Федерации
13
сказано: «…Сегодня мы, прежде всего, ста- вим задачу наведения порядка в органах власти. Но это – не конечная цель, а
13
Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 08.07.2000 «Какую Россию мы строим».

12 лишь самый первый этап государственной модернизации. Соединение ресурсов федеральной, региональных и местных властей потребуется для решения дру- гих сложных задач»; «…На государственной службе нужны профессионалы, для которых единственным критерием деятельности является закон. Иначе гос- ударство открывает дорогу коррупции».
В развитии этих идей, Распоряжением Президента РФ от 15 августа 2001 года
№ ПР-1496 утверждается Концепция реформирования системы государствен- ной службы Российской Федерации.
В тексте концепции проводится анализ сложившейся ситуации и определяют- ся контуры модели государственной службы Российской Федерации.
Основными проблемами государственной службы названы:
- отсутствие целостной системы государственной службы;
- противоречия в законодательстве о государственной службе;
- недостаточная эффективность деятельности органов государственной вла- сти и их аппаратов;
- низкий престиж государственной службы;
- недостаточное использование современных технологий государственного управления, в том числе информационных;
- непоследовательность кадровой политики в сфере государственной служ- бы;
- низкая эффективность механизма профилактики коррупции и борьбы с ней;
- несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности и уровню законода- тельных ограничений;
- отсутствие регламентации деятельности органов государственной власти, их аппаратов и государственных служащих;
- информационная закрытость деятельности органов государственной вла- сти;
- неразработанность механизмов взаимосвязи государственной службы с муниципальной службой.
Основные задачи, которые были определены Концепцией, можно условно разделить на несколько направлений:
1. Формирование системы государственной службы, развитие законодатель- ства о службе. В рамках этого направления предполагалось: приведение систе- мы государственной службы и технологий профессиональной деятельности государственных служащих в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями; определение видов госу- дарственной службы и их законодательное урегулирование; создание комплекс- ной нормативной правовой основы регулирования государственной службы на базе федерального закона о системе государственной службы, федеральных за- конов прямого действия и иных нормативных правовых актов Российской Фе- дерации; формирование системы управления государственной службой и ее ко- ординации.

13 2. Кадровая политика. В данном направлении планировались: разработка эф- фективных механизмов проведения кадровой политики в сфере государствен- ной службы; комплексное совершенствование финансово-экономического и ма- териально-технического обеспечения государственной службы, в том числе внедрение оплаты труда по результатам.
3. Современные технологии. Достижение целей в данном направлении связы- валось: с обеспечением открытости и с регламентацией деятельности органов государственной власти и государственных служащих; с повышением доверия граждан Российской Федерации к органам государственной власти за счет улучшения качества оказываемых указанными органами государственных услуг и рационального использования государственных ресурсов; с активным исполь- зованием современных информационных технологий.
Концепция и сейчас является действующим документом, ее идеология не устарела, в ней есть элементы программно-целевого управления (предложены цели, план первоочередных мероприятий, механизмы реализации). Но, как сви- детельствует практика, обозначенные в Концепции временные периоды давно истекли, а многие цели по-прежнему актуальны.
Одной из задач названо развитие законодательства о государственной службе.
Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 года № 1336 была утверждена федеральная программа реформирования государственной службы
Российской Федерации
14
. Основными направлениями реформирования государ- ственной службы Российской Федерации являются:
- создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования госу- дарственной службы Российской Федерации;
- разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере государственной службы Российской Федерации в целях оптимизации состава государственных служащих;
- выработка мер по совершенствованию оплаты труда государственных слу- жащих, финансово-экономическому и материально-техническому обеспечению государственной службы Российской Федерации, по рациональному использо- ванию в системе государственной службы современных информационных тех- нологий;
- внедрение программ подготовки кадров для государственной службы Рос- сийской Федерации и профессионального развития государственных служащих;
- формирование системы управления государственной службой Российской
Федерации.
В обосновании мероприятий программ указано, что общая численность госу- дарственных служащих и иных работников федеральных органов государствен- ной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией
Российской Федерации, а также муниципальных служащих и иных работников
14
Указ Президента РФ от 19.11.2002 № 1336 (ред. от 15.11.2004, с изм. от 12.12.2005) «О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)». Программа продлена на 2006-2007 годы в соответствии с Указом Президента РФ от 12.12.2005 № 1437.