Файл: Совершенствование государственного и муниципального управления.pdf

14 органов местного самоуправления на начало 2002 года составила 1053,1 тыс. человек, в том числе установленная численность государственных служащих и иных работников федеральных органов исполнительной власти - 315,1 тыс. че- ловек. За период с 1992 года по 2002 год численность государственных служа- щих и иных работников в этих органах увеличилась в 1,8 раза. Этот рост обу- словлен формированием в соответствии с Конституцией Российской Федерации государственных органов, обеспечивающих развитие рыночной экономики, в том числе налоговых, финансовых, по вопросам занятости населения, миграции и других, а также органов местного самоуправления.
Установленная численность федеральных государственных служащих цен- тральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти составляла
24,9 тыс. человек, а их территориальных органов - 290,2 тыс. человек.
В государственных органах субъектов Российской Федерации замещали госу- дарственные должности 153,3 тыс. человек, муниципальные должности в орга- нах местного самоуправления – 283,7 тыс. человек.
В 2001 году численность государственных служащих федеральных органов исполнительной власти уменьшилась по сравнению с 1995 годом на 4,9 процен- та.
В 1999 году на 1000 человек населения России приходилось 2,8 государ- ственных служащих федеральных органов исполнительной власти, в Велико- британии - 5,2, США - 3,9 государственных служащих, а на 1000 человек заня- того населения соответственно - 6,4, 11,3 и 7,9 государственных служащих.
В процессе реформирования государственной службы предполагалось опти- мизировать численность государственных служащих путем внедрения на госу- дарственной службе новых методов управления.
Срок реализации Федеральной программы «Реформирование государствен- ной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)» был продлен на 2006 -
2007 годы Указом Президента РФ от 12.12.2005 № 1437.
Несомненным достоинством программы стало наличие перечня мероприятий с указанием объема финансирования, этапов реализации ответственного испол- нителя.
В 2003 году принят Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»
15
, в котором определены виды государственной службы Российской Федерации: военная, правоохранительная и гражданская (в свою очередь, делится на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ) службы.
В законе даны определения понятий «государственная служба» и «государ- ственный служащий». По отношению к статусу государственного служащего статус должности государственной службы первичен. Значит, называться госу- дарственным служащим может только гражданин, замещающий должность гос- ударственной службы, учрежденную федеральным законом или иным норма-
15
Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».

15 тивным правовым актом Российской Федерации, законом или иным норматив- ным правовым актом субъекта Российской Федерации.
Государственная гражданская служба как один из видов государственной службы РФ обеспечивается собственным «видовым» законом – Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
16
Этим законом установлен правовой статус гражданских служащих, особенности поступления на службу и прохождения гражданской службы.
Действие закона не распространяется на лиц, замещающих государственные должности. Государственные должности Российской Федерации и государ- ственные должности субъектов Российской Федерации (далее также - государ- ственные должности) - должности, устанавливаемые Конституцией Российской
Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения пол- номочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливае- мые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъек- тов Российской Федерации (п. 1, ст. 1).
Лица, замещающие государственные должности не являются государствен- ными служащими. Указом Президента РФ от 11.01.1995 № 32 17
утвержден
Сводный перечень наименований государственных должностей Российской Фе- дерации, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральны- ми законами, законами Российской Федерации и РСФСР.
Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы утвержден У
казом
Президента Российской Федерации от 31.12.2005 № 1574 18
На уровне субъектов РФ утверждаются собственные реестры должностей госу- дарственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.
Фактически в период реализации программы были приняты основные право- вые акты, обеспечивающие деятельность государственной гражданской службы.
Среди сфер, которые не были обеспечены правовыми и организационными ме- ханизмами, можно назвать:
1. Создание системы государственной службы. Из обозначенных трех видов государственной службы только гражданская получила свой «видовой» закон; взаимосвязи военной и правоохранительной служб с гражданской службой в настоящее время не созданы. Таким образом, констатируется отсутствие систе- мы государственной службы.
2. Управление государственной службой. Единый орган по управлению госу- дарственной службой не создан. Если на уровне субъектов Российской Федера- ции созданы и действуют органы по управлению государственной гражданской службой субъекта (как со статусом самостоятельного органа, так и в структуре иного государственного органа), то на федеральном уровне пока не создан такой орган, который отвечал бы за идеологию и тактику реформы.
16
Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
17
Указ Президента РФ от 11.01.1995 № 32 «О государственных должностях Российской Федерации».
18
Указ Президента РФ от 31.12.2005 № 1574 «О Реестре должностей Федеральной государственной гражданской службы».

16 3. Внедрение управления по результатам и оплаты труда служащих по резуль- татам. Сложности с реализацией данного направления связаны с множеством факторов: не сформированы цели и задачи органов власти, не определены пока- затели оценки и их значения; нет системы проверки правильности выбора при- оритетов и целей, а также эффективности деятельности как органа власти в це- лом, так и конкретного служащего.
4. Полноценное внедрение современных кадровых технологий. Например, программы профессионального развития и планирования кадров также должны быть связаны с целями и задачами органов власти. В рамках реализации адми- нистративной реформы появились примеры разработки Докладов о результатах и основных направлениях деятельности органов (ДРОНД) исполнительной власти, но работу нельзя было назвать системной.
Вторая федеральная программа «Реформирование и развитие системы госу- дарственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)» была принята в марте 2009 года
19
Основными направлениями реформирования и развития системы государ- ственной службы Российской Федерации являлись:
- формирование системы государственной службы Российской Федерации как целостного государственно-правового института, создание системы управ- ления государственной службой;
- внедрение на государственной службе Российской Федерации эффектив- ных технологий и современных методов кадровой работы;
- повышение эффективности государственной службы Российской Федера- ции и результативности профессиональной служебной деятельности государ- ственных служащих. Название программы и ожидаемые результаты, в отличие от предыдущего документа, свидетельствует об изменении акцентов: предпола- гается, что основные задачи реформирования решены и необходимо сосредото- чится на инструментальных аспектах и технологиях развития государственной службы.
Анализ проблематики, который содержится в Программе, акцентирует вни- мание на следующих нерешенных вопросах:
- качество оказываемых государственных услуг гражданам и организациям не влияет на оценку профессиональной служебной деятельности государствен- ных служащих;
- кадровые технологии недостаточно современны;
- не ведется целенаправленная работа по привлечению молодых перспектив- ных кадров;
- не получили распространения в практике методы планирования и регла- ментации труда государственных служащих;
- механизмы стимулирования государственных служащих не реализуются в полной мере;
- качество профессионального обучения государственных служащих не от-
19
Указ Президента РФ от 10.03.2009 № 261 (ред. от 10.08.2012) «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)».

17 вечает потребностям развития государственной службы.
В программе, помимо ожидаемых результатов, содержатся 11 интегральных показателей, которые систематизированы в таблице 1.
Таблица 1
Интегральные показатели программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)»
Взаимодей- ствие с граждан- ским обще- ством
Регламента- ция деятель- ности
Профессиональная под- готовка и дополнитель- ное профессиональное образование
Кадровая работа
Индекс до- верия граж- дан к госу- дарствен- ным служа- щим
Количество должностей государствен- ной службы, для которых утверждены должностные регламенты, соответству- ющие уста- новленным требованиям.
Доля государ- ственных служащих, должностные регламенты которых со- держат пока- затели резуль- тативности
Число реализованных инновационных обра- зовательных программ в области государ- ственной службы.
Число государственных служащих, принявших участие в инновацион- ных программах про- фессиональной подго- товки и переподготовки государственных слу- жащих.
Число государственных служащих, прошедших обучение в соответ- ствии с государствен- ным заказом на про- фессиональную пере- подготовку, повышение квалификации и стажи- ровку, в том числе за пределами территории
РФ.
Доля вакантных должностей государственной службы заме- щаемых на основе назначения из кадрового резерва.
Доля вакантных должностей гос- ударственной службы, замещае- мых на основе конкурса.
Доля специалистов в возрасте до
30 лет, имеющих стаж государ- ственной службы более 3 лет.
Доля граждан, поступивших на государственную службу на ос- нове договора на обучение с обя- зательством последующего про- хождения государственной служ- бы, в общем числе граждан, по- ступивших на государственную службу.
Число государственных служа- щих, уволившихся с государ- ственной службы до достижения ими предельного возраста пре- бывания на государственной службе.
Прошедший с момента завершения программы период позволяет подвести определенные итоги, соотнеся результаты с целевыми ориентирами.
В рамках направления «Формирование системы государственной службы как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой» Законом «О системе государственной службы Рос- сийской Федерации»
20
были определены принципы взаимосвязи видов государ- ственной службы, но отсутствие комплекса правовых актов, создающих право- вые и организационные основы системного подхода, предопределило неудачу в данном направлении. Организационная структура управления системой госу- дарственной службы не создана, а некоторые функции по координации деятель-
20
Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».

18 ности органов по управлению государственной службой на уровне субъектов
Российской Федерации взяли на себя аппараты Полномочных представителей
Президента РФ в федеральных округах.
Так, например, целью Координационного совета Приволжского федерального округа по государственной кадровой политике является создание условий по обеспечению реализации единой государственной кадровой политики на терри- тории Приволжского федерального округа. В качестве положительного резуль- тата деятельности Координационного совета можно привести пример обмена между субъектами РФ, входящими в федеральный округ, результатами реализа- ции пилотного проекта по внедрению инновационных кадровых технологий. В сфере разработки рекомендаций по развитию законодательства Российской Фе- дерации, регулирующего государственную гражданскую службу в субъектах
Российской Федерации, существенную роль играет Министерство труда и соци- альной защиты Российской Федерации. Министерство труда и социальной за- щиты Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственной гражданской службы (кроме вопросов оплаты труда)
21
. Министерством разра- ботаны методические материалы по вопросам организации конкурсов, проведе- нию ротации, антикоррупционные стандарты и другое. В частности, среди по- следних материалов можно отметить обновленный Методический инструмен- тарий по планированию найма и организации отбора кадров для замещения должностей государственной гражданской службы.
За проведение мониторинга практики применения законодательства Россий- ской Федерации в сфере государственной службы отвечает Прокуратура РФ, в полномочия которой входит надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина
22
Большое значение в программе придается антикоррупционной политике, ко- торая должна реализовываться посредством комплекса мероприятий:
- участия независимых экспертов в работе конкурсных и аттестационных комиссий, а также комиссий по соблюдению требований к служебному поведе- нию и урегулированию конфликта интересов;
- реализации механизмов проверки соблюдения требований к служебному поведению государственных служащих и урегулирования конфликта интересов на государственной службе;
- доработки механизма представления государственными служащими сведе- ний об их доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного ха- рактера, а также о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имуществен- ного характера членов их семьи (супруга (супруги) и несовершеннолетних де- тей);
21
Постановление Правительства РФ от 31.05.2012 №535 «Вопросы Министерства труда и социальной защиты
Российской Федерации».
22
Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за январь-июль 2015 г. Официальный сайт Генеральной Прокуратуры Российской Федерации http://www.genproc.gov.ru