Файл: Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах.pdf

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
521/543
содержания; оказание поддержки общественным объединениям инвалидов, а также созданным общероссийскими общественными объединениями инвалидов организациям.
Как говорилось ранее, концепция местного самоуправления строится на том, что органы местного самоуправления наделяются полномочиями как по вопросам местного значения, так и отдельными государственными полномочиями. Это важный фактор для местного самоуправления, он был изначально зафиксирован в Конституции 1993 г., остается и в редакции 2020 г. (ч. 2 ст. 132), где отмечено, что такое наделение производится федеральным законом, законом субъекта РФ, сопровождается условием передачи им необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств; кроме того, реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Конечно, возникает вопрос: что такое "отдельные государственные полномочия" и в каком порядке можно наделять ими органы местного самоуправления? Закон 2003 г. (ст. 19) применил такой подход: если полномочия органов местного самоуправления установлены федеральными законами и законами субъектов РФ и касаются вопросов, не отнесенных данным Федеральным законом к вопросам местного значения, тогда они являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Также видим: для соответствующего регулирования возможно использование только формы закона
(федерального или субъекта РФ), наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.
Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.
Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.
Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Органы государственной власти осуществляют контроль за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и их должностными лицами. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.
Дополнением от 28 декабря 2016 г. в п. 1.2 ст. 17 Закона 2003 г. было включено очень важное правило: "Законами субъекта Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться
перераспределение полномочий
(выделено мной.
- С.А.) между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта
Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
522/543
полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта
Российской Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансового года".
Многие специалисты оценили это нововведение не как перераспределение, а как возможность изъятия полномочий у органов местного самоуправления и их передачу органам государственной власти субъектов РФ. Надо напомнить, что ранее, 25 мая 2014 г., было установлено такое правило: не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий в части принятия устава муниципального образования, его официальных символов, учреждения печатного СМИ, установления внешних связей муниципального образования, исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.
Однако вынуждены добавить от себя: приведенное ограничение не мешает уменьшить объем возможностей органов местного самоуправления путем нормативного регулирования.
Например, в ч. 1 ст. 132 Конституции, где сказано, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, в редакции 2020 г. исключены далее идущие слова "осуществляют охрану общественного порядка" - значит, эта сфера изъята из муниципального ведения, им остается традиционное "оказывают содействие". И тем более нельзя оставить без внимания то, что в ст. 131 Конституции при реформе 2020 г. включена новая ч. 3:
"Особенности осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и
на других территориях
могут устанавливаться федеральным законом
(выделено мной. - С.А.)". Речь, как видим, идет в целом о всей публичной власти, значит, возможны реформирование структур управления, передача каких-то сфер в ведение государственных органов на соответствующих территориях. Не исключен и довод о том, останутся ли они муниципальными территориями.
§ 3. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и
участия в его осуществлении
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" устанавливает набор институтов непосредственной демократии, используемых в местном самоуправлении и позволяющих населению участвовать в решении вопросов местного значения. Поскольку характеристику институтов непосредственной демократии мы дали в разд. III настоящего учебного курса, ограничимся их кратким обзором применительно к местному самоуправлению.
Местный референдум.
Он проводится в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения и должен охватить всю территорию муниципального образования.
Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования по инициативе, выдвинутой: 1) гражданами РФ, имеющими право на участие в местном референдуме (надо собрать подписи не более 5% граждан, которые могут быть участниками референдума на данной территории); 2) избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом; 3) совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации.
Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления документов о выдвижении инициативы проведения местного референдума. В местном референдуме имеют право участвовать граждане РФ,

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
523/543
место жительства которых расположено в границах муниципального образования.
Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.
Решение о проведении местного референдума, а также принятое на референдуме решение может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти.
Муниципальные выборы.
Эти выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Они назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом образования. В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом.
Гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов
РФ.
Характеризуя избирательные системы в соответствующем разделе данного курса, мы отмечали, что до уровня местного самоуправления "дошли" новшества, связанные с возможностями избрания депутатов по спискам политических партий и иных избирательных объединений.
Соответственно, Закон 2003 г. дополнен положениями, согласно которым законом субъекта РФ устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. На основании закона субъекта РФ далее уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании.
Причем, как мы указывали ранее, по новеллам от 2 ноября 2013 г., если при выборах представительного органа муниципального образования часть депутатских мандатов распределяется между партийными списками кандидатов, распределению между такими списками подлежат не менее 10 депутатских мандатов. Выборы депутатов представительных органов поселений с численностью населения менее 3 тыс. человек, а также представительных органов поселений с численностью менее 15 депутатов проводятся по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам.
Итоги муниципальных выборов подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Голосование по отзыву депутата и члена выборного органа местного самоуправления.
Законодательство о местном самоуправлении предусматривает, что полномочия депутатов и должностных лиц местного самоуправления, избранных населением, могут быть досрочно прекращены в результате их отзыва.
Закон 2003 г. определяет, что голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных данным Федеральным законом. Основаниями для отзыва соответствующего лица могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Процедура отзыва должна обеспечивать данному лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.
Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).
20 марта 2011 г. в названный Закон включена норма: "В случае если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
524/543
замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется".
Голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального
образования.
В соответствии с Законом 2003 г. в целях получения согласия населения при изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образования проводится голосование по этим вопросам. Такого рода голосование проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории.
Голосование назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных данным Федеральным законом. При такого рода голосованиях, во-первых, разрешается проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами; во-вторых, голосование в данном случае выявляет волю населения, но решение об изменении границ или преобразовании муниципального образования оформляется законом субъекта РФ.
Голосование по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, на его преобразование считается полученным, если за них проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.
Сход граждан.
В редакции от 30 ноября 2011 г. вместо единой ст. 25 Закона 2003 г., посвященной сходам, появились две статьи, они обозначают разное предназначение сходов:
- ст. 25 - сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования;
- ст. 25.1 - сход граждан.
Согласно ст. 25 "Сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования" в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан.
По новелле от 23 июня 2014 г. в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, более 100 и не более 300 человек для решения вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования может проводиться сход граждан (т.е., как видим, при численности до 100 человек сход обязателен, более 100 и до 300 - если это записано в уставе).
Такой сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Он осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации. Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным. На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан. Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию
(обнародованию).
Предусмотренный ст. 25.1 "Сход граждан" подобный сход может проводиться в случаях, названных Законом 2003 г.:
1) в населенном пункте по вопросу изменения границ поселения (муниципального района), в

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
525/543
состав которого входит указанный населенный пункт, влекущего отнесение территории указанного населенного пункта к территории другого поселения (муниципального района);
2) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, по вопросам изменения границ, преобразования указанного поселения;
3) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляет сход граждан, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составит более 100 человек, по вопросу об образовании представительного органа поселения, о его численности и сроке полномочий;
4) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, по вопросу о введении и об использовании средств самообложения граждан;
5) в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, в целях выдвижения инициативы населения по вопросам, связанным с организацией и осуществлением местного самоуправления;
6) в поселении, расположенном на территории с низкой плотностью сельского населения или в труднодоступной местности, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек, по вопросу об упразднении поселения.
Сход граждан, предусмотренный ст. 25.1, правомочен при участии в нем более половины обладающих избирательным правом жителей населенного пункта или поселения. Решение такого схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан.
Правотворческая инициатива граждан.
Суть правотворческой инициативы заключается в том, что граждане вносят проект муниципального правового акта, который подлежит рассмотрению компетентным органом или должностным лицом местного самоуправления. С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования (при отсутствии такого акта - на основе
Закона 2003 г.). Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается указанным актом и не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.
Внесенный проект муниципального правового акта подлежит обязательному рассмотрению органом или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня внесения. Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта.
Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.
Территориальное общественное самоуправление.
Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом муниципального образования по предложению населения, проживающего на данной территории.
Территориальное общественное самоуправление осуществляется непосредственно населением путем проведения собраний и конференций граждан, а также путем создания органов этого самоуправления. Территориями, где осуществляется территориальное общественное самоуправление, могут являться: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.