Файл: Политика дерегулирования рынков в разных странах.pdf

2. ПРАКТИКА ДЕРЕГУЛИРОВАНИЯ ОТРАСЛЕВЫХ РЫНКОВ И ЕЁ СОВРЕМЕННАЯ ОЦЕНКА

2.1 Российская и зарубежная практика дерегулирования отраслевых рынков

Дерегулирование любой отрасли предполагает снижение государственного протекционизма и увеличение конкурентного давления.

Рассмотрим российскую и зарубежную практику дерегулирования некоторых видов рынков на примере нефтегазового рынка и рынка грузоперевозок. Для мирового рынка нефти и газа традиционно характерна высокая степень монополизации, наличие вертикально интегрированных корпораций, объединяющих предприятия технологической цепочки нефтегазового сектора [16]. На его развитие и функционирование также оказывает существенное влияние политическая конъюнктура и регулирующее вмешательство государства. Начало активного процесса дерегулирования нефтегазовой отрасли относится к 90-м годам ХХ века. В России данные глобальные тренды в мировой нефтяной отрасли соврали с периодом экономических и политических реформ. Начало приватизации в нефтегазовой отрасли было положено в 1992 году, когда был издан президентский указ «Об особенностях приватизации и преобразования в акционерные общества государственных предприятий, производственных и научно-производственных объединений нефтяной, нефтеперерабатывающей промышленности и нефтепродуктообеспечения» № 1403 от 17 ноября 1992 года. Этот указ положил начало приватизации российской нефтяной отрасли. За период реформ отрасль пережила приватизацию, либерализацию внешней торговли, перераспределение активов, приход иностранного капитала. Приватизированные российские компании активно заимствовали у иностранных компаний передовые технологии и управленческий опыт. Они провели корпоративную реорганизацию, начали нанимать иностранных менеджеров, приглашать международных консультантов, проводить аудит финансовой отчетности и запасов, обучать сотрудников в лучших школах бизнеса. Российские нефтяные компании принялись выходить на мировые фондовые рынки, приобретать зарубежные активы и вливаться в международное деловое сообщество [16]. Вместе с тем, современный «Российский топливно-энергетический комплекс (ТЭК) обладает рядом специфических особенностей, создающих отдельные проблемы в аспекте реализации любых планов по его дерегулированию. Среди них приоритетными являются следующие:

- наличие нескольких уровней государственного регулирования цен, существование хозяйствующих субъектов, которые приобретают сырье по нерыночным ценам и реализуют произведенную продукцию также по регулируемым, нерыночным тарифам;

- критическая роль регулирования цен в энергетике с точки зрения финансового благополучия и даже самого существования некоторых экономических субъектов;

- наличие тесной взаимосвязи между государственным регулированием ТЭК и российской внешнеторговой политикой [16].

Важнейшие тренды в структурных изменениях мировой энергетики обусловлены целым рядом взаимообусловленных процессов. В частности, можно выделить следующие:

- Изменяется география потребления энергоносителей. Стремительно увеличивается потребление энергоресурсов, в первую очередь развивающимися странами.

- Изменяется география добычи энергоносителей. Истощаются запасы дешевой нефти. Производителям приходится разрабатывать месторождения тяжелой и трудноизвлекаемой нефти: битумные пески, шельфовые месторождения.

- На рынок выходят новые игроки. Потребители устанавливают правила игры.

- Интенсивно развивается рынок сервисных услуг.

- Происходит смена приоритетов, связанная с переходом к энергоэффективной и экологически чистой модели развития

Рынок энергоресурсов становится более рискованным. Появляются новые центры силы и сменяются лидеры мировой экономики. Геополитические интересы и национальная энергетическая безопасность, межнациональная и религиозная напряженность увеличивают политические риски. В рамках любых форм международного сотрудничества в сфере энергетики, каждая страна решает свои национальные интересы [7].

В целом перечисленные тренды развития энергетической отрасли проявляются и на российском рынке энергоресурсов, но существующий в России механизм изъятия и распределения ресурсной ренты не содержит системы стимулов к модернизации, энергоэффективности, защите окружающей среды в силу того, что: ресурсная рента с внешнего рынка изымается экспортными пошлинами; ресурсная рента на внутреннем рынке через низкие цены на энергоносители напрямую, без поступления в бюджет распределяется между производителями и потребителями нефти и нефтепродуктов; более высокие экспортные пошлины на светлые нефтепродукты по сравнению с темными нефтепродуктами до недавнего времени создавали отрицательные стимулы к модернизации нефтепереработки.

Участники рынка, включая ПАО «Газпром», и государственные регуляторы (ФАС России, Минэнерго России, Минэкономразвития России и др.) согласны с тем, что существующая модель рынка, сложившаяся в основных чертах еще в 1990-е гг., разбалансирована и требует реформирования. Однако понимание целей и механизмов реформирования принципиально различается, что, в частности, нашло отражение в двух вариантах проекта Концепции внутреннего рынка газа, подготовленных в 2015 г. независимо друг от друга ООО «Газпром ВНИИГАЗ» и ОАО «Роснефть» [20]. В 2014-2016 гг., подписав Договор о ЕАЭС (19.05.2014) и Концепцию формирования общего рынка газа ЕАЭС (31.05.2016), Россия взяла на себя международные обязательства по частичной либерализации в период 2019-2024 гг. регулирования газовой отрасли в рамках формирования общего рынка газа Евразийского экономического союза.

ПАО «Газпром», будучи одним из основных игроков в отрасли, категорически не приемлет любые концепции ее организационной демонополизации и дерегулирования. Стоит отметить, что инициаторами реформирования железнодорожного транспорта и электроэнергетики в начале 2000-х гг. было руководство самих Министерства путей сообщения и РАО «ЕЭС России», соответственно. Такое необычное поведение монополистов было связано с крайним дефицитом собственных инвестиционных ресурсов при высоком износе основных фондов. В любом случае импульс к дерегулированияю исходил не извне, а изнутри монополии. Ничего подобного в газовой отрасли нет и пока не предвидится. В связи с этим для того, чтобы на политическом уровне было принято решение о реформировании внутреннего рынка газа на основе его либерализации (иные подходы по существу не рассматриваются), нужен отраслевой консенсус относительно ее модели. По меньшей мере консенсус между ПАО «Газпром», ПАО «НК «Роснефть», ПАО «НОВАТЭК» и ключевыми потребителями, то есть инициатива должна идти «снизу».

Либерализация и дерегулирование нефтегазовых рынков впервые была проведена в США и Канаде в 1980- 1990-е годы. А затем на основе североамериканского опыта – в Великобритании в 1990-е годы. Следом, на основе британского опыта – в ЕС в 2000-2010-е гг. (процесс этот незавершен), в Австралии и ряде других стран. Сейчас под влиянием как европейского, так и в большей степени американского опыта идет либерализация внутренних рынков в Японии и отчасти в Китае [7]. Положительным моментом государственного регулирования отрасли являлось обеспечение её стабильности и инвестиционной привлекательности, что способствовало развитию инфраструктуры. Однако, сами монополисты не были заинтересованы в повышении эффективности развития отрасли, так как за счет государственного регулирования тарифов получали высокую прибыль. К 80-м годам ХХ века в странах Европы и США сложилась ситуация, когда цены на газ перестали соответствовать требованиям рынка. В одних странах они были занижены, что приводило к сокращению инвестиций в отрасль и дефициту газа, а в других странах завышены, что приводило к недовольству потребителей [4]. Переход к либеральной модели должен был обеспечить конкуренцию, призванную обеспечить эффективность использования созданных ранее основных фондов отрасли. Отказавшись от регулирования оптовых цен на газ, государство в США и странах ЕС продолжает регулировать розничные цены у бытовых потребителей и цены на транспортные услуги [7]. Крупные потребители получили право выбора поставщика. Одной из мер дерегулирования стало разрешение недискриминационного стороннего доступа к газотранспортным системам для потребителей, производителей, трейдеров и поставщиков, что позволяло перейти к системе, при которой у участников газового рынка есть возможность покупать газ непосредственно у производителей [16].

Следует отметить, и это признает большинство экспертов, что дерегулирование является лишь одним из факторов, содействующих развитию конкуренции, но без избытка как самого товара, так и транспортных мощностей системы, конкуренцию обеспечить сложно. Основным условием конкуренции является превышение предложения над спросом. США, Канада и Великобритания имели в этом смысле наиболее благоприятные условия. Следует особо отметить, что либерализация газового рынка во всех рассматриваемых странах проводилась в момент растущей добычи и относительного избытка, вернее, неполной загрузки газодобывающих и газотранспортных мощностей, унаследованных от периода государственного регулирования. Конкуренции благоприятствовала производственная база этих стран.

Сначала результаты введения конкуренции казались весьма успешными: произошло существенное снижение цен на газ (в США в период с 1988 по 1995 гг. оптовые цены снизились на 26%, в Великобритании в 1990-1999 гг. средние цены на газ для промышленности упали на 45%, для бытовых потребителей – на 20%), возросли объемы газопотребления, реформы обеспечили для потребителей возможность выбора, более широкий спектр и лучшее качество услуг. Либерализация привлекла на рынки газа большое количество продавцов и покупателей, привела к развитию новых услуг [19].

Однако в последние годы начало сказываться важное долгосрочное последствие либерализации – резкое сокращение инвестиций в газовую отрасль. Причин тому несколько – во-первых, сокращение маржи производителей в результате усиления конкуренции между ними уже само по себе не стимулирует инвестиционную деятельность. Производители отреагировали на длительный период низких прибылей существенным уменьшением инвестиций в развитие отрасли. Таким образом, зарубежный опыт показывает, что политика дерегулирования в нефтегазовой отрасли должна проводиться с учетом как потребителей, так и производителей. Так как снижение маржи производителей в результате существенного повышения конкуренции на рыке может приводить к снижению инвестиционной привлекательности отрасли, что особенно важно для России где геолого-географические условия добычи нефти и газа требуют существенных капитальных вложений.

Важным для нашей страны является опыт зарубежных стран в дерегулировании железнодорожных перевозок, грузовых тарифов. Прежде всего опыт таких стран как Канада и США, так как они сопоставимы с Россией по роли железных дорог в организации грузоперевозок и некоторым другим показателям. Экономическое дерегулирование транспорта в США относится к началу 80-х годов ХХ века [23]. Принятые Конгрессом документы предоставляли перевозчикам значительную свободу в установлении тарифов. В соответствии с так называемым актом Стаггерса перевозчики получили право самостоятельно снижать или повышать цены, определять минимальные тарифы. Грузоотправители и грузоперевозчики получили возможность самостоятельно договариваться о цене контракта. Это касалось и авто- и железнодорожных перевозок. Несмотря на то, что отказ от централизованных тарифов и рост конкуренции привел к банкротству ряда компаний-перевозчиков, в целом дерегулирование положительно сказалось на развитии отрасли.

Начиная с 1980-х гг. в большинстве случаев грузовые железнодорожные тарифы централизованно не регулируются, а устанавливаются на основе договоров между железными дорогами и грузоотправителями. В крупных городах, где имеются многочисленные грузоотправители, отдельные железные дороги могут договориться и создать «маневровую зону», где каждая железная дорога может эксплуатировать свои составы, используя железнодорожные пути другой железнодорожной компании. Главное в американской системе то, что в большинстве таких схем «права перевозки» грузов одной железной дорогой по путям другой являются добровольными и взаимосогласованными [23].

Опыт США демонстрирует, что управление железнодорожной системой может базироваться не только на «вертикальном» подчинении всех подразделений одному центру, но и на «горизонтальном» взаимодействии независимых друг от друга вертикально интегрированных компаний – перевозчиков и собственников инфраструктуры. При этом в антимонопольном законодательстве США существуют механизмы защиты грузоотправителя от «диктата» монополиста, если в регионе нахождения предприятия есть только одна железная дорога.

Российский опыт дерегулирования в сфере транспортных услуг, грузоперевозок и погрузо-разгрузочных работ показывает, что принятие тарифных решений должно учитывать инвестиционную политику предприятия, степень экономической обоснованности тарифов, спроса пользователей.

Идеи дерегулирования остаются широко востребованными как в экономически развитых, так и в развивающихся странах. Страны, в которых оно влияние государства минимально (США, Канада, Великобритания, отчасти континентальная Европа), и в отношении которых уже можно анализировать результаты дерегулирования, заметно отличаются от России и по исходному состоянию рынка, и по возможному целеполаганию. Либерализация и дерегулирование всегда ориентированы на интересы потребителей (качество, надежность, техническая доступность поставок). Объективных условий для полномасштабной либерализации нефтегазового рынка в России пока нет. Тем не менее, учитывая довольно большое число независимых газодобывающих и нефтяных компаний, доля которых в общей добычи нефти и природного газа постоянно растет, можно рассчитывать на организацию относительно небольшого свободного рынка природного газа. Следует заметить, что и в настоящее в России существуют региональные площадки, где осуществляется свободная торговля природным газом, правда, в небольших объемах.