Файл: Органы государственного управления (Понятие государственной власти и органов государственного управления).pdf

Т. Н. Радько полагает, что орган государства - это «наделенная властными полномочиями для реализации функций государства определенная государственная структура»^[20].

Своеобразное определение органа государственной власти мы находим у H. M. Коркунова: «те лица, за которыми признается право распоряжения в определенном отношении властью, называются органами государственной власти»^[21].

В современной правовой литературе рассматриваются следующие признаки государственного органа:

а) наличие государственно-властных полномочий:

б) экономическая и организационная обособленность и самостоятельность;

в) выполнение свойственных государственному органу функций;

г) наличие необходимых материальных средств, которыми располагают государственные органы;

д) физическим воплощением государственного органа являются чиновники, государственные служащие^[22].

Отметим также, что принцип разделения властей считается одним из основных критериев классификации органов государственной власти, в зависимости от которого они делятся на органы законодательной власти, органы исполнительной власти и органы судебной власти.

Необходимо подчеркнуть, что понятия «государственный орган» и «орган государственной власти», по нашему мнению, не следует рассматривать как синонимичные (как это делает ряд авторов), поскольку первое понятие шире и включает второе, то есть не всякий государственный орган является органом государственной власти. Орган государственной власти - это только тот орган, который функционирует в рамках системы разделения властей и в качестве такового поименован в Конституции Российской Федерации^[23].

Существует целый ряд органов, которые, являясь государственными органами, не относятся в то же время к органам государственной власти, - например Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации^[24].

В подтверждение данного тезиса можно привести употребление в Конституции Российской Федерации обоих терминов («орган государственной власти» и «государственный орган»), каждый в собственном значении, не
сводимом к значению другого термина. Например, согласно ст. 10 Конституции Российской Федерации: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

---

Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны»^[25]. Как видим, в данной статье, прямо закрепляющей принцип разделения государственной власти, речь идет об «органах государственной власти» ^[26].

Ряд других статей употребляет термин «государственный орган», например, в соответствии со ст. 33 Конституции Российской Федерации: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления».

В соответствии с ч. 2 ст. 120 Конституции Российской Федерации «суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или
иного органа закону», принимает решение в соответствии с законом».

Как видим, в приведенных статьях используется термин – «государственный орган». Связано это, на наш взгляд, с тем, что использование данного, более широкого термина, позволяет именно в этих статьях более полно гарантировать права и свободы граждан, поскольку позволяет гражданам обращаться не только в органы государственной власти, но и в иные государственные органы и, соответственно, оспаривать не только акты органов государственной власти, но и акты иных государственных органов^[27].

На наш взгляд, могут быть предложены следующие определения, отражающие разницу между понятиями «государственный орган» и «орган государственной власти».

Государственный орган - это орган, наличие и статус которого предусмотрены законодательством и могут прямо не вытекать из положений Конституции Российской Федерации^[28], выполняющий отдельные функции государства (иногда - не широкие, а довольно специальные) в рамках законодательно установленной компетенции и не обязательно входящий в систему разделения государственной власти^[29].

Орган государственной власти - это государственный орган, наличие и
статус которого прямо предусмотрены Конституцией Российской Федерации в качестве органа государственной власти, выполняющий особенно важные для государства и общества функции, наделенный для их реализации широким объемом полномочий в рамках законодательно установленной компетенции и входящий в систему разделения государственной власти.

---

1.3. Реализация взаимодействия органов государственной власти

С точки зрения современной науки конституционного права разделение властей является характерной чертой правового, демократического государства. Теория разделения властей явилась своеобразным результатом поиска оптимальной формы организации государства, в котором принцип народного правления был бы надежно защищен от узурпации власти кем бы то ни было вообще, а значит от единоличного правления и деспотизма^[30].

Теория разделения властей была разработана видными мыслителями своего времени. В своем классическом виде теория разделения властей была сформулирована Джоном Локком (1632-1704 гг.), Шарлем Луи Монтескье (1689-1755 гг.). Основные положения теории разделения властей сводятся к следующему: разделение властей должно быть закреплено конституцией страны; согласно нормам конституции законодательная, исполнительная и судебная власти предоставляются различным людям и органам; все власти должны быть равны и независимы друг от друга, ни одна из них не должна иметь возможности устранить другую власть, но в то же время иметь способность влиять друг на друга (система сдержек и противовесов); каждая из ветвей власти может осуществлять только те полномочия, которые ей предоставлены конституцией; судебная власть должна быть аполитичной, но в то же время выступать в роли своеобразного политического арбитра в случае противостояния исполнительной и законодательной ветвей власти^[31].

Впоследствии теория разделения властей была воспринята конституциями многих стран, однако впервые она была воплощена в тексте Конституции США 1787 г. Создатели конституции положили в основу структуры высших органов государственной власти – конгресса, президента и Верховного суда – принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной властей^[32].

Сам принцип они заимствовали у Англии, но адаптировали его к условиям американской действительности. Почему «отцы американской конституции» отдали предпочтение именно этому принципу государственного строительства? Среди американских колонистов было широко распространено недоверие к власти английского монарха, к монархическому правлению вообще, которое в их сознании прочно отождествлялось с произволом и насилием, которое чинило королевское административное чиновничество в колониях. Исходя из этого, американцы стремились к созданию такой модели государственного правления, которая исключила бы возможность бесконтрольного осуществления властных полномочий. Поэтому они установили у себя республиканский строй, а также создали такой механизм государственной власти, который бы мог служить надежной преградой на пути любых попыток одной ветви власти доминировать над другой или, того хуже, узурпировать власть других ветвей и навязать стране власть диктата^[33].

---

Созданный в США американский вариант разделения властей стали именовать системой «сдержек и противовесов». Она должна была не только предупредить узурпаторские тенденции одной из трех ветвей власти, но и обеспечить стабильность государственно-правовых институтов и непрерывность функционирования самой государственной власти. Американская модель системы разделения властей покоится на определенных принципах, важнейшими из которых являются следующие.

Во-первых, каждый орган государственной власти формируется особым отличным от других органов образом. Так, президент избирается при помощи косвенных выборов, особой коллегией специально на то уполномоченных выборщиков. Конгресс, состоящий из двух палат – Палаты представителей и Сената, избирается в результате прямых выборов по избирательным округам. Члены Верховного суда назначаются на должность президентом с согласия Сената – верхней палаты парламента.

Во-вторых, у каждого органа государственной власти свой срок полномочий. Президент избирается на четыре года. Срок полномочий депутатов нижней палаты – два года, сенаторов – шесть лет, однако с целью обеспечения преемственности проводимой Конгрессом политики при формировании Сената применяется система ротаций, то есть система частичного обновления палаты (раз в два года одна треть сенаторов переизбирается). Члены Верховного суда назначаются пожизненно.

В-третьих, с целью организации наиболее оптимальной системы взаимоотношений различных ветвей власти эти ветви не являются полностью независимыми друг от друга. Они не пользуются монопольными полномочиями в своей сфере деятельности, что могло бы при определенных условиях (скажем, разной партийной принадлежности парламентского большинства и президента) привести к параличу, стопору государственной машины. Каждая ветвь власти имеет достаточный инструментарий для оказания необходимого воздействия на другую ветвь. Так, Конгресс может отвергнуть любые законопроекты, исходящие от президента, или не ратифицировать подписанный президентом внешнеполитической договор. Президент, в свою очередь, обладает правом вето в отношении решений парламента^[34].

В-четвертых, одна из них не может иметь возможность устранить другую власть. Президент не вправе распустить Конгресс или хотя бы одну из его палат. Конгресс не может отправить в отставку президента по политическим мотивам (имеющийся в США институт импичмента, то есть отстранения президента от должности, представляет собою форму юридической ответственности и осуществляется в случаях совершения президентом США государственной измены или иного тяжкого преступления, предусмотренного нормами уголовного права)^[35].

---

В отношении судей действуют принципы независимости и несменяемости.

Впоследствии принцип разделения властей получил своё законодательное закрепление сначала в конституциях молодых европейских республик XVIII-XIX вв., а затем в XX в. получил своё распространение во вновь образованных государствах Латинской Америки, Азии и Африки.

Принцип разделения властей превратился сначала в своеобразный символ идеи предотвращения злоупотреблений государственной власти, а позже с легкой руки североамериканских политологов в стандартный критерий наличия или отсутствия демократии в стране. Так, наличие принципа разделения властей вело к признанию того, что в стране существует демократия. Такими характеристиками в эпоху так называемой «холодной войны» наделялись страны, союзные Соединенным Штатам, а страны, идущие по пути «социалистического развития» с их «принципом полновластия советов», отрицавшим принцип разделения властей, объявлялись авторитарными или тоталитарными^[36].

Вместе с тем ещё в XIX в. автор «Английской конституции» У. Бэджгот отмечал, что главной особенностью и достоинством английской конституции является не разделение, а, наоборот, слияние, объединение, единство всех трех ветвей власти^[37].

Современная конституционно-правовая теория часто предпочитает трактовать принцип разделения властей как средство, повышающее эффективность государственного механизма, нивелируя при этом идею о воспрепятствовании узурпации государственной власти^[38]. Современная конституционно-правовая теория часто предпочитает акцентировать своё внимание на принципе разделения властей как на средстве, повышающем эффективность государственного механизма, оставляя при этом в стороне вопрос о принципе разделения властей как о действенном средстве к воспрепятствованию узурпации государственной власти одним госорганом или должностным лицом^[39].

Вместе с тем построение эффективного механизма взаимодействия главы государства с другими государственными органами в рамках конституционной концепции разделения властей и задачи эффективного функционирования государственного механизма пока не находят должного конституционно-правового регулирования. Мировой опыт государственного строительства демонстрирует проявление весьма тревожных тенденций в сфере организации публичной власти в стране^[40].

---