Файл: Органы местного самоуправления (История и проблемы развития местного самоуправления в современной России).pdf
Добавлен: 28.03.2023
Просмотров: 74
Скачиваний: 2
ВВЕДЕНИЕ
В одни периоды истории местное самоуправление в России развивалось как часть государственного управления, в другие – как негосударственная форма. Этим во многом объясняется проблемность функционирования – реальная, а не формально закреплённая – органов местного самоуправления как самостоятельных в пределах своих полномочий, не входящих в систему органов государственной власти[1]. Это то, что закреплено в ст. 12 Конституции Российской Федерации. В основном документе государства и в Европейской хартии местного самоуправления (ратифицирована Россией в октябре 1998 года) провозглашены гарантии местных органов власти в части политической, административной и финансовой независимости.
Российская муниципальная политика характеризуется частотой нормативных и институциональных трансформаций, связанных с постоянным регулированием федерального и регионального законодательства, внесением изменений в нормативные акты, затрагивающие не только детали, но и сами основы функционирования муниципальных органов власти, в том числе модели становления местного самоуправления, перечень собственных и делегированных полномочий, финансовые основания и многое другое. Реформа, которая началась с принятия нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, является второй крупной муниципальной реформой постсоветского периода.
Объектом исследования являются органы местного самоуправления в Российской Федерации.
Предмет исследования – особенности функционирования органов местного самоуправления в условиях постоянных институциональных трансформаций.
Целью исследования является описание механизмов функционирования органов местного самоуправления, выявление проблемных областей в данной деятельности.
Для достижения этой цели необходимо решить следующий перечень задач:
- определить теоретические основания местного самоуправления;
- изучить историю и проблемы развития местного самоуправления в современной России;
- описать сущность участия населения в осуществлении местного самоуправления в России;
- проанализировать особенности правового закрепления и применения форм участия населения в осуществлении местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством;
- установить основные проблемы, стоящие на пути эффективного взаимодействия органов местного самоуправления и иных органов, которое способствовало бы качественному исполнению местными администрациями возложенных на них полномочий.
Для решения поставленных задач в работе используются следующие методы исследования: изучение литературы по теме, метод анализа правовых источников, наблюдение.
Логика изложения и структура работы определяются целью и задачами дипломной работы. Курсовая работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников.
Глава 1. История и проблемы развития местного самоуправления в современной России
В данной работе ключевыми и часто применяемыми понятиями являются термины местная власть, местное самоуправление и муниципальные органы. В научной литературе нет единого подхода к их толкованию, поэтому я приведу наиболее нейтральное, отвечающее цели и задачам исследования. Под местной властью следует понимать «власть на субрегиональном уровне, который можно назвать местным уровнем власти. В российском случае – это власть на уровне населенных пунктов любого размера и масштаба (за исключением трёх городов федерального значения) и районов, на которые делятся субъекты федерации»1. Однако оговоримся сразу, что в случае более неформального подхода[2] к исследованию природы местного самоуправления будет полезным разделить понятие на две идейно разные категории: местное самоуправление и муниципальное управление[3].
В современной российской практике после принятия Конституции 1993 года в статье 12 было закреплено, что органы местного самоуправления в пределах своих полномочий самостоятельны и не входят в систему органов государственной власти. Однако так было не всегда, поэтому я предлагаю сделать небольшой обзор, который показал бы, как шел процесс становления института МСУ, на что прямое влияние оказывало общероссийское политическое развитие[4].
В советский период местного самоуправления как такового не существовало, взамен него действовала единая советская система власти: советы народных депутатов (они, в зависимости от статуса территории, были районными, городскими, поселковыми или сельскими), в компетенции которых уже было формирование исполнительных комитетов. Что важно для нас в рамках нашего исследования – в период до 1991 года на первом субрегиональном уровне - к которому относятся административные центры регионов - действовали структуры КПСС. Иными словами, на локальном уровне были представлены низовые звенья государственного аппарата.
Переходный период 1991-1993 гг. примечателен постепенным утверждением взглядов, согласно которым местное самоуправление – это самостоятельный уровень осуществления власти населением данной территориальной единицы, что, в свою очередь, является одним из условий построения демократического государства.
Наряду с радикальными процессами демократизации и децентрализации, был начат цикл реформ, посвященный непосредственно построению местной власти – это, как уже было отмечено выше, одна из черт российской политической жизни, когда решения, касающиеся властных органов как на региональном, так и на муниципальном уровне, принимаются исходя из одних принципов и задач. Если в последнее десятилетие XX века все были отуманены идеями суверенитета, демократизации, возможностями построения правового государства и жизни без «руководящей и направляющей» роли партии – политической демонополизации – то, соответственно, преобразования института местной власти так же не заставили себя ждать.
Законодательным актом, положившем начало российскому специальному законодательству о местном самоуправлении, стал закон от 6 июля 1991 года №1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Новшеством стало разграничение функций представительных и исполнительных органов на местах. Исполнение функций последних было переложено на районные (городские) администрации, главы которых назначались главами администраций регионов. Это правило не действовало для региональных административных центров, «подбором кадров» для которых занимался лично президент России, в его распоряжении также было назначение губернаторов.
Отметим, что для республик был определен другой порядок: все назначения проводились президентом республики. Таким образом, как минимум два поколения избирателей из-за исторически сложившейся практики в республиках Российской Федерации не знают, что значит участвовать в выборах главы их города, что, в свою очередь, не позволяет говорить о наличии местной власти, которую также можно было бы назвать местным самоуправлением.
Несмотря на шаг вперед в процессе автономизации института МСУ от государственной власти, в начале 1990-х гг. всё-таки об отделении как о свершившемся факте говорить не приходилось. Не стоит забывать, что местные советы продолжали действовать вплоть до осени 1993 года.
Событием, изменившим к лучшему курс Российского государства, стало принятие Конституции Российской Федерации в декабре 1993 года. Был сделан значительный шаг на пути к местной демократии, так как автономия местного самоуправления, наконец, была задокументирована в наиболее последовательной форме: в ст. 12 декларируется, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В октябре того же года отдельным указом было утверждено Положение об основах организации МСУ в России на период поэтапной конституционной реформы, которое действовало до принятия Федерального закона от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Начинается новый этап формирования местного самоуправления в Российской Федерации. Период 1996-2003 гг. связан с реализацией положений Федерального закона №154-ФЗ, который ввел целый ряд важных понятий, нуждающихся, наравне с понятием «местной власти» (определение было дано ранее), в дефиниции. Законом вводился термин «муниципальное образование» как «территориальный субъект местного самоуправления»[5], оно включает в себя все города, районы, села и другие населенные пункты, в пределах которых действовали органы местного самоуправления. Поэтому с момента принятия ФЗ «Об общих принципах организации местной власти» от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ использование понятий «местный» и «муниципальный» применительно к самоуправлению на локальном уровне стало одинаково возможным.
В большинстве российских регионов за редким исключением (пример Владивостока) формирование выборных органов местного самоуправления, как представительных, так и исполнительных, затягивалось, лишь в 1996-1997 гг. повсеместно прошли муниципальные выборы, в результате которых в муниципальных образованиях подавляющего количества субъектов Российской Федерации назначенные главы местных администраций сложили свои полномочия, взамен чего в муниципальную власть были допущены избранные населением депутаты и мэры.
Выборность глав зависела от принятой в данном муниципальном образовании модели местного самоуправления, разнообразие которых заложил №154-ФЗ. Это важно с точки зрения дальнейшего развития МСУ, так как о наличии и функционировании общефедеральных стандартов говорить не приходится. С одной стороны, это плюс – тем или иным образом учитывались национальные, экономические различия между регионами, разный уровень политической мобилизации населения или же его аполитичности, а также расстановка сил в регионе. Однако с другой стороны, это ещё больше усиливало асимметричность на уровне федерации: там, где изначально были заложены необходимые для становления местной автономии и местной демократии условия, они развивались; в рамках других субъектов, где органы МСУ были лишены реальной автономии (как это происходило в республиках Татарстан и Башкортостан), общий характер закона не поспособствовал кардинальному изменению ситуации к лучшему. Выбор модели местного самоуправления отдавался на откуп региональных властей, хотя это не обязывало к соблюдению данной нормы как общей для всех муниципальных образований субъекта. Например, в Самарской и Смоленской областях часть глав администраций избиралась на выборах, часть – местными собраниями депутатов, то есть представительной властью.
Исходя из вышеперечисленного, а также результатов некоторых других исследований[6], не вызывает сомнений утверждение, что успешное развитие местной автономии в 1990-е гг. было обеспечено лишь в тех городах и районах страны, где была благоприятная обстановка, в первую очередь, исходящая из экономической самостоятельности муниципального образования, это касалось в том числе региональных столиц, так как они обладают и по сей день высоким экономическим потенциалом и, благодаря наличию на их территории больших производств, дают немалую часть налоговых поступлений. Это объясняется тем, что основные налоговые источники муниципальных образований приходятся на налог на доход физических лиц, земельный налог и, частично, налог на прибыль (до 2002 года – предприятий, после – организаций). Также отмечается, например, большая заслуга регионального центра в формировании дорожных фондов субъектов Российской федерации и некоторых государственных внебюджетных фондов[7].
В рамках этого тезиса важно напомнить, что финансовая база и источники доходов МО были прописаны в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 10 сентября 1997 г. №126-ФЗ, что позднее нашло продолжение в относящихся к уровню местной власти статьях Бюджетного кодекса (Федеральный закон от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ «Бюджетный кодекс Российской Федерации») и Налогового кодекса (Федеральный закон от 31 июля 1998 г. №146-ФЗ «Налоговый кодекс Российской Федерации).
Наряду с этим важной и особенно актуальной проблемой является наличие так называемых «нефинансируемых мандатов»: на муниципальный уровень делегируются полномочия (в том числе государственные), выполнение которых не всегда должным образом подкрепляется дополнительными статьями доходов. Следствием такого положения дел также может быть конфликтность отношений местных администраций и региональных государственных органов власти по вопросу распределения ресурсов и ответственности. Во многом интерес к этой стороне (зачастую скрытой от общественности) предопределил выбор темы данного исследования.
Ещё один важный шаг в процессе формирований местного самоуправления в современной России был сделан с ратификацией Европейской хартии местного самоуправления[8] в 1998 г. В документе приводится следующая трактовка местного самоуправления: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действую в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления»[9]. Особо подчеркивалась важность свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования по выбору членов местных советов или собраний, подотчетными по отношению к которым признаются исполнительные органы.