Файл: Органы государственного управления (Понятие государственной власти и органов государственного управления).pdf

Первый способ. Предоставление субъектам федеративных отношений дополнительной информации. Этот способ используется в случае, когда причиной неудовлетворенности является нехватка информации, а ее получение приводит к решению проблемы. На преодоление этой проблемной ситуации направлены: открытость, транспарентность власти, различные формы обучения и повышения квалификации, переход на электронные формы работы^[59]. Данный метод бывает действительно эффективен в целом ряде случаев, но его положительный эффект не следует переоценивать. Приведем в качестве примера отечественную практику мониторинга правоприменения.

Совет Федерации с 2004 г. готовит ежегодный Доклад о состоянии законодательства. В докладах обобщаются результаты совместной деятельности Совета Федерации и других органов публичной власти федерального и регионального уровней по мониторингу правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики государства. В докладах накоплен огромный массив данных о качестве правоприменения. Однако «обратная связь» так и осталась неналаженной — новые законодательные акты появляются независимо от результатов правоприменения действующих актов, выявленных в докладах. Таким образом, ознакомление субъектов законодательного процесса с дополнительной информацией об эффективности реализации законодательных актов никакой роли в процессе управления Федерацией не играет^[60].

Еще один пример. Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»^[61] пытается придать информации о состоянии правоприменения определенный статус в процессе управления развитием. Указ предусматривает, что мониторингом правоприменительной практики будет заниматься Министерство юстиции. Правительству РФ вменена обязанность учитывать предложения, содержащиеся в докладах о мониторинге правоприменения, в планах законопроектной деятельности^[62]. Иные органы исполнительной власти Федерации и ее субъектов обязаны принимать в пределах своих полномочий меры по устранению недостатков в нормотворческой и правоприменительной деятельности, выявленные в ходе мониторинга. Правительству в трехмесячный срок дается поручение утвердить методику осуществления мониторинга. При этом о критериях эффективности учета предложений доклада и устранения указанных недостатков речь в указе не идет^[63].

---

Далее. Широко разрекламированные в последнее время методики
бюджетирования, ориентированного на результат (далее — БОР), направлены на повышение информированности субъектов федеративных отношений (и вообще — властеотношений). Методики БОР подразумевают: формирование бюджета по целям и планируемым результатам; определение общей суммы ассигнований на определенные функции и программы, без детальной росписи; установление долгосрочных переходящих лимитов ассигнований; приоритет за внутренним контролем; мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов работы; оценку деятельности по достигнутым результатам^[64].

Результаты внедрения методик БОР в отечественном государственном строительстве, мягко говоря, спорны. Причина столь скромных результатов очевидна. Методики БОР могут как улучшить финансирование бюджетных учреждений, так и ухудшить его вплоть до ликвидации последних. Их не применяют, когда хотят «подстегнуть» развитие территорий, они как таковые нацелены на воздействие на субъекты властеотношений, а не на их объект. И уж совсем контрпродуктивно закладывать методики БОР в фундамент крупномасштабных социально-экономических преобразований^[65].

Бюджетирование, ориентированное на результат, может предоставить органам власти разных уровней дополнительную информацию об их финансовом положении, оно может даже сократить расходы федерального бюджета. Но оно не стимулирует социально-экономическое развитие территорий и само по себе не повысит качество предоставления государственных услуг населению. Поэтому некритичное отношение к методикам БОР — опасный миф^[66].

Второй способ. Изменение восприятия субъектами федеративных
отношений реальности. Данный способ применяется в процессе управления государственно-территориальным устройством современной России едва ли не активнее других. Из официальных источников и СМИ мы ежедневно узнаем, что все проблемы федеративного устройства решены; полномочия — разграничены и обеспечены финансированием; стратегии развития регионов — приняты и реализуются; уровень жизни населения и качество оказания государственных услуг неуклонно повышается. Может сложиться впечатление, что проблем в области федеративного устройства нет. В действительности же это далеко не так.

Любая чрезвычайная ситуация — лучшее тому подтверждение. К примеру – лесные пожары. Полномочия между Центром, регионами и муниципалитетами в области охраны лесов и тушения лесных пожаров не были должным образом разграничены, отсутствовало их адекватное финансовое обеспечение, что и привело, в конечном счете, к столь негативным для экономики и социальной сферы последствиям. И это только один из множества аналогичных примеров.

---

Третий способ. Прерывание взаимодействия субъектов федеративных отношений с ситуацией, если проблема возникла в результате такого взаимодействия. Такой способ зачастую используется для преодоления проблемных ситуаций, связанных с какими-либо конкретными субъектами (например, при решении кадровых вопросов). Однако для общесистемных проблем, затрагивающих значительное число субъектов федеративных отношений, а порой — все население регионов, такие способы не подходят, если их использовать в отрыве от других методик^[67].

Обратимся теперь к решению проблем федеративной системы путем вмешательства в ситуацию. При использовании данного способа необходимо учитывать значительное число субъектов, имеющих к ним отношение, а также оценку ими сложившейся ситуации с совершенно разных позиций. Множественность интересов субъектов федеративных отношений — это аксиома. Любое изменение ситуации может вызвать как их поддержку, так и неодобрение^[68].

Так, например, требование о переносе уплаты налогов организациями по месту их основной деятельности, а не по месту регистрации, дает дополнительные бюджетные средства одним регионам, лишая этих средств другие. Наукой и практикой выработано три основных принципа урегулирования интересов разных субъектов, вовлеченных в проблемную ситуацию.

Первый принцип — принцип «приоритета меньшинства» приводит к осуществлению вмешательства, выгодного какому-либо одному субъекту, интересы других не принимаются во внимание. В качестве примеров реализации данного принципа можно привести различные формы диктатуры, автократии, иерархической организации. В некоторых ситуациях такая идеология оптимальна. Однако осуществление такого подхода к решению проблем «меньшинства» обязательно вызовет недовольство остальных участников ситуации. Поэтому у принявших эту идеологемму должна быть сила, достаточная для подавления недовольных^[69].

Второй — принцип «приоритета группы», когда среди участников ситуации имеется некоторое количество субъектов, одинаково важных. Поэтому вмешательство должно проводиться с учетом их интересов. Это, с одной стороны, осложняет его проектирование, но с другой — открывает возможность использования ресурсов всех субъектов. Известно множество примеров данной идеологеммы (национализм, коммунизм, любая групповая деятельность, в том числе партийная, религиозная). В качестве негативной стороны данной идеологеммы можно отметить, что зачастую она агрессивна, ведет к наращиванию силовых структур. Также она заключает в себе противоречие между провозглашаемым равенством внутри группы и необходимостью организации групповой деятельности, то есть создания иерархических структур^[70].

---

Наконец, третий, наиболее продуктивный — принцип «приоритета каждого». В его основе лежит постулат: «Несмотря на различия, все субъекты равноценны и равноправны». Отсюда следует, что неправильно решать проблемы одних за счет других. Правильным признается только улучшающее вмешательство, то есть изменение проблемной ситуации, которое положительно оценивается хотя бы одним из ее участников и неотрицательно — всеми остальными^[71]. Улучшающее вмешательство — это не когда всем хорошо, а когда никому не хуже. Наиболее серьезным основанием для сомнений в реализуемости улучшающих вмешательств является противоречивость интересов участников проблемной ситуации, порой доходящая до конфликтности^[72].

Отечественный опыт урегулирования интересов разных субъектов, вовлеченных в проблемные ситуации из области государственного строительства, разнообразен. Страна знала и принцип «приоритета меньшинства» (дореволюционный период), и принцип «приоритета группы» (советский период). Начиная с 90-хгг. прошлого века в государственном строительстве сложилась довольно интересная ситуация:

• формально, на уровне конституционно-правового регулирования и разного рода политических деклараций провозглашается принцип «приоритета каждого» (он проявляется в конституционных нормах о правах и свободах человека и гражданина, провозглашении социального характера государства);
• реальная система власти «заточена» под принцип «приоритета группы» (это проявляется в действующей избирательной и партийно-политической системах, в способе формирования органов власти разных уровней);
• по результатам развития можно сказать, что реализуется принцип «приоритета меньшинства»^[73].

Это говорит о влиянии на процессы решения проблем федеративной системы следующих факторов: довольно сильное расхождение норм Конституции и законов, политических деклараций с реальной жизнью и неспособность действующей системы власти реализовать поставленные перед ней цели и задачи. Данные проблемы необходимо учитывать в процессе государственного строительства при выборе той или иной стратегии управления развитием федеративной системы^[74].

Таким образом, можно выделить три способа решения проблем федеративных отношений в России:

1. Предоставление субъектам федеративных отношений дополнительной информации. Этот способ может быть использован в случае, когда причиной неудовлетворенности является нехватка информации, а ее получение приводит к решению проблемы.

---

2. Изменение восприятия субъектами федеративных отношений реальности. Данный способ целесообразно применять в процессе управления государственно-территориальным устройством.

3. Прерывание взаимодействия субъектов федеративных отношений с ситуацией, если проблема возникла в результате такого взаимодействия. Такой способ используется для преодоления проблемных ситуаций, связанных с какими-либо конкретными субъектами.

Выводы

Формами правового разграничения компетенций между органами государственной власти РФ и субъектов РФ могут быть: по предметам ведения Российской Федерации – Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, законы субъектов РФ; по предметам ведения субъектов – законы субъектов РФ.

Проблемы договорного разграничения предметов ведения и полномочий сводятся к следующему:

1) договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ усиливают асимметрию субъектов РФ, носят политический характер, нарушают нормы Конституции РФ и федеральных законов;

2) при заключении договоров равноправие сторон является формальным, вытекающим из положений ч.4. ст.5 (во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации равноправны между собой), в конечном счете, Федерация самостоятельно определяет объем уровень формализации и другие параметры передачи полномочий;

3) отсутствует единообразие конституционной регламентации роли договоров;

4) несовершенна процедура заключения договоров о разграничении полномочий.

В настоящее время действует более 30 федеральных законов, которыми полномочия органов государственной власти Российской Федерации передаются органам власти субъектов РФ. Характер передаваемых полномочий свидетельствует о передаче полномочий именно в системе исполнительной власти. Но при этом своевременного заключения соглашений не происходит (ст.78 Конституции РФ). Кроме того, определенную тревогу вызывает бессистемность законодательства, в частности, принятие федеральных законов о внесении изменений и дополнений в законодательные акты в связи с совершенствованием разграничения полномочий.

Заключение

Государственная власть – это социально необходимая власть, осуществляемая в государственно-организованном обществе специально предназначенными для этого органами, функционирующими, как правило, в рамках системы разделения властей и реализующими государственную волю методами авторитета, убеждения, добровольного подчинения граждан, а в необходимых случаях также и принуждения, и обладающая для этого необходимыми правовыми, материальными, кадровыми, организационными, информационными и иными ресурсами.

---