Файл: «Теория и практика разделения властей».pdf

ВВЕДЕНИЕ

Тема государственной власти не теряет своей актуальности последние несколько веков. Однако с течением времени представление о государственной власти, её функциях менялось, хочется надеяться, что изменилась и сама власть. В демократических странах народ не должен являться инструментом государственной власти, используемым ею для достижения своих целей, а напротив власть должна функционировать для народа, действуя в его интересах, т.к. он является единственным источником этой власти. Тем не менее «референдумы и выборы в мире все чаще преподносят сюрпризы для власти»^[1], поскольку она зачастую действует в интересах узкой группы людей и не учитывает чаяний большинства населения.

Таким образом, для того чтобы власть функционировала для народа, необходимо её разделение на ветви, которые бы взаимно сдерживали друг друга, эффективно взаимодействовали, тем самым, обеспечивая реализацию

воли народа. При этом разделение властей должно быть не формальным (закреплённым лишь «на бумаге»), а реальным - с действующей системой сдержек и противовесов и с учётом особенностей (исторических, ментальных) той или иной страны.

При этом в процессе взаимодействия между субъектами механизма государственного управления могут возникать противоречия. В России их возникновение связано с закреплённым Конституцией РФ особым положением Президента РФ в системе разделения властей. Вместе с тем в работе исследованы и предложены способы преодоления данных противоречий.

Объектом исследования являются общественные отношения, которые складываются в процессе организации и функционирования государственной власти на основе принципа разделения властей, и общественные отношения, связанные с взаимодействием органов государственной власти в процессе государственного управления.

Предметом исследования выступают нормы законодательства, регламентирующие организацию и функционирование государственной власти, конституционно-правовой механизм разрешения противоречий в системе органов государственной власти, научная литература, повседневная политическая действительность.

Научно-теоретической и методологической основой исследования выступают работы таких учёных, как: С.А. Авакьян, А.М. Барнашов, А.В. Безруков, В.Т. Кабышев, Е.В. Комбарова, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, В.О. Лучин, М.Н. Марченко, А.А. Мишин, Ю.А. Нисневич Ю.А. Тихомиров, Г.Н. Чеботарёв, В.Е. Чиркин, И.Г. Шаблинский, Б.С. Эбзеев, Л.М. Энтин и др.

Целью исследования является изучение применения принципа разделения властей к организации публичной власти.

Поставленная цель конкретизируется в ряде исследовательских задач:

• охарактеризовать принцип разделения властей в конституционной системе государства;
• исследовать роль парламентского контроля в организации и функционировании государственной власти
• выявить «нетрадиционные» ветви власти, формируемые на современном временном этапе;
• рассмотреть модели реализации принципа разделения властей, применяемые в странах с разной формой правления;
• установить особенности организации и функционирования государственной власти в Российской Федерации.

ГЛАВА 1. ПРИНЦИП РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ В МЕХАНИЗМЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

1.1 Принцип разделения властей в конституционной системе государства

Фундаментом правового демократического государства служит принцип разделения властей, без него невозможно осуществление контроля над органами государственной власти, нельзя говорить и о полноценном обеспечении конституционных прав и свобод, о народовластии^[2].

Концепция разделения властей окончательно сформировалась в период буржуазных революций XVII-XVIIIвв. Основные положения этой теории были разработаны Д. Локком, а затем Ш. Монтескьё.

Структура государственной власти, по концепции Локка, состоит из трёх элементов: законодательной, исполнительной и федеративной властей.

Законодательная власть является «верховной». Она появляется ранее

всех прочих и призвана обеспечивать согласие и доверие общества. Именно

тем, какому органу вручена законодательная власть - одному, нескольким или многим, - и предопределяется форма правления. Вместе с тем законодательное верховенство государства не абсолютно, а законодательная власть далеко не всевластна над людьми^[3].

Развивая это положение, Локк формулирует ряд конкретных ограничений, налагаемых на законодательную власть государства: она должна реализовываться посредством постоянных и опубликованных законов (не меняющихся в зависимости от политических обстоятельств), равных для всех; она должна следовать целям образования государства, поэтому единичные законы должны оцениваться с точки зрения общего блага; она не может покушаться на главное - собственность народа, в связи с чем, без согласия народа собственность отчуждаться не может, не могут вводиться налоги; она не может быть передана другому субъекту тем, кому изначально была доверена народом^[4].

Исполнительная власть занимает подчинённое место в государстве. Её существование в условиях верховенства закона, обусловлено необходимостью постоянно исполнять и следить за исполнением законов, принимаемых одномоментно или в короткий срок. Непременным условием существования исполнительной власти является ее отделение от власти законодательной. Сравнительно развитая система местного самоуправления, существовавшая в Англии, нашла отражение в положении о разделении исполнительной власти вообще на власть исполнительную, занимающуюся вопросами внутренними, и власть «федеративную», в компетенцию которой входит право войны и мира, заключение международных соглашений, ведение дел с отдельными лицами, сообществами за пределами данного государства. Устанавливая подобное подразделение, Локк как бы уравновешивает между собой отдельные части исполнительной власти, делая ее одновременно эффективной и безопасной, эффективной во внешнеполитических делах и одновременно не способной использовать свою внешнюю мощь для решения внутренних задач, для подчинения других ветвей власти^[5].

Идеи Д. Локка были восприняты и углублены в трудах Ш.Л. Монтескьё, который внёс основополагающий вклад в процесс оформления концепции разделения властей. Он считал, что во избежание злоупотребления властью необходимо создать такую систему, при которой законодательная, исполнительная и судебная власти были бы разделены и взаимно сдерживали друг друга.

«Особое значение Монтескьё придавал своей идее равновесия властей и системе «сдержек и противовесов». Он считал необходимым установить такие взаимоотношения между выделенными им властями, чтобы они, самостоятельно решая государственные задачи, каждый своими правовымисредствами, могли в то же время уравновешивать друг друга, предотвращая возможность узурпации полномочий верховной власти каким-либо одним учреждением»^[6]. Если Локк видел разделение властей в их сотрудничестве и тесном взаимодействии при преобладании законодательной власти над исполнительной, то Монтескьё подчёркивал необходимость полного равновесия, независимости и даже жёсткого обособления властей^[7].

Концепция «классической» модели разделения властей, разработанная Локком и Монтескьё явилась одним из средств утверждения и политического оформления гражданского общества, его освобождения от полной зависимости от государства, обеспечения прав и свобод граждан; оказала влияние на развитие теории и практики правовой государственности; выступила в качестве основы конституционализма. Вместе с тем сегодня законодательная, исполнительная и судебная ветви власти не рассматриваются как параллельно существующие и абсолютно независимые, напротив, господствующей является идея их сотрудничества и даже единства, в рамках которого сохраняется и конституционно обеспечивается различие и самостоятельность органов, осуществляющих государственную власть^[8].

Дальнейшее развитие концепции разделения властей связано с войной за независимость английских колоний в Северной Америке и образованием США. Впервые разделение властей как конституционный принцип было воплощено в жизнь конституциями тринадцати североамериканских штатов и Конституцией США 1787 года.

«Следуя принципу разделения властей, учредители американской Конституции стремились строго разграничить компетенцию центральных органов государственной власти. Необходимо писал Т. Джефферсон, чтобы «полномочия государственной власти были бы так разделены и сбалансированы между несколькими правительственными органами, чтобы

С. 208.

ни один из них не смог выйти за пределы своих законных прерогатив,

находясь под эффективным контролем и сдерживаемый другими».

Таким образом, создателям американской конституционной системы удалось на практике реализовать принцип разделения властей, вписав его в основной закон государства, при этом была окончательно сформирована система сдержек и противовесов, которая по сей день составляет основу государственного устройства всех демократических стран.

«В современных конституционных исследованиях модели разделения властей чаще привязываются к определенной форме правления, в рамках которой та или иная модель существует. Например, Л.М. Энтин в своей книге рассматривает разделение властей в президентской республике (американский вариант), разделение властей в парламентарных монархиях и республиках, разделение властей в странах со смешанной формой правления (опыт Французской Республики). Такой подход нацелен на то, чтобы показать взаимосвязь между конституционно установленным распределением полномочий между органами государственной власти и существующей в государстве формой правления»^[9].

В современных конституционных государствах сложилось несколько моделей реализации принципа разделения властей, а именно: «жёсткая», «гибкая» и «смешанная». Данная терминология используется с целью выявления характерных особенностей каждой модели разделения властей и вместе с тем для определения общих черт, свойственных целой группе государств, функционирующих в условиях одной из названных моделей^[10].

«Жёсткая» модель восходит к доктрине Ш.Л. Монтескьё и опирается на идеи Д. Мэдисона, А. Гамильтона, Т. Джефферсона о равновесии, независимости и взаимном контроле властей. Данная модель была впервые реализована на практике в Конституции США 1787 г., она свойственна президентской республике. Для «жёсткой» модели разделения властей характерны следующие черты:

1. Органы законодательной и исполнительной властей формируются самостоятельно, независимо друг от друга посредством электоральных процедур, при этом сроки их полномочий различны;
2. Одно и то же должностное лицо одновременно может принадлежать только к одной ветви власти, поэтому устанавливается конституционный запрет на совмещение депутатского мандата, министерского портфеля и должности судьи;
3. Ни органы законодательной, ни органы исполнительной власти не могут досрочно прекратить полномочия друг друга. Так, президент не обладает правом досрочного роспуска нижней палаты парламента, а парламент не может выразить вотум недоверия правительству;
4. Вместе с тем глава государства обладает правом отлагательного вето, а парламент имеет право осуществить процедуру импичмента в отношении президента;
5. Возможность существования разделённого политического правления, которое наступает всякий раз, когда президент относится к одной политической партии, а большинство в одной или обеих палатах парламента принадлежит другой политической партии^[11].

«Гибкая» модель берёт своё начало в учении Д. Локка о тесном сотрудничестве и взаимодействии властей при верховенстве одной из них. Такая модель присуще странам с парламентарной формой правления. И парламентарным монархиям (например, Великобритания), и парламентарным республикам (например, Германия). «Гибкая» модель разделения властей тесным образом связана с теорией и практикой парламентаризма. Для неё характерны следующие черты:

1. Конституционное право провозглашает доктрину верховенства права;
2. Правительство формируется парламентом и несёт политическую ответственность перед ним;
3. Должность премьер-министра занимает лидер партии парламентского большинства или коалиционного большинства в парламенте;
4. Правительство и парламент обладают средствами обоюдного воздействия: правительство наделено правом роспуска парламента, а последний, в свою очередь, вправе выразить правительству вотум недоверия.¹³

«Смешанная» модель складывается на основе сочетания элементов «жёсткой» и «гибкой» моделей разделения властей. В качестве примера данной модели можно назвать VРеспублику во Франции. Наиболее важными чертами этой модели являются:

1. Президент формально не входит ни в одну из ветвей власти, являясь своеобразным арбитром, возвышающимся над ними;
2. Исполнительная власть носит двойственный (бицефальный) характер. Она поделена между президентом и правительством. Причем в случае, когда президент и премьер-министр принадлежат к разным политическим лагерям, могут возникать ситуации «раздельного правления»;
3. Президент обладает правом роспуска нижней палаты парламента;
4. Президент назначает премьер-министра и участвует в формировании правительства.