Файл: «Теория и практика разделения властей».pdf

В Российской Федерации Президент РФ является главой государства и не входит ни в одну из ветвей власти. Президент РФ имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ. Президент РФ формирует Правительство РФ, однако председатель Правительства РФ назначается с согласия Государственной думы. Тем не менее, согласие носит скорее формальный характер. Связано это с тем, что в случае трехкратного отклонения предложенной кандидатуры премьер-министра Президент РФ распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Кроме того, Президент РФ может распустить Государственную думу в случае несогласия с выраженным ею вотумом доверия/недоверия Правительству РФ. Правительство РФ представляет отчеты о результатах своей деятельности и Президенту РФ, и Государственной Думе (председатель Правительства РФ Д.А. Медведев накануне отчёта о деятельности перед Государственной думой рассказал Президенту РФ об основных тезисах своего выступления), а также несёт политическую ответственность перед последними (Президент РФ может отправить Правительство РФ в отставку; Государственная дума может выразить вотум недоверия Правительству)^[12]. Следовательно, для Российской Федерации, более характерна «смешанная» модель разделения властей, хотя и с определёнными особенностями, которые будут подробно исследованы в следующей главе.

Таким образом, принцип разделения властей оказывает большое влияние на организацию государственной власти: определяет модель взаимодействия государственных органов, принадлежащих к различным ветвям государственной власти; позволяет посредством реализации системы сдержек и противовесов предотвратить узурпацию власти одной из ветвей, тем самым создавая действенный механизм её функционирования.

1.2 Роль контроля в организации и функционировании государственной власти

«Контроль - совокупность юридических и политических инструментов, позволяющих поддерживать равновесие институтов, так чтобы предотвращать нарушение ими своих конституционных полномочий, но без ущерба для их эффективной работы»^[13]. Он представляет собой неотъемлемый элемент осуществления государственной власти, который обеспечивает стабильное функционирование государственного механизма на основе принципа разделения властей.

Деятельность парламента (как органа законодательной власти) носит комплексный характер - помимо законотворчества им осуществляется контроль, в первую очередь над органами исполнительной власти.

Таким образом, парламентский контроль является разновидностью государственного контроля, который можно определить следующим образом: это «одна из функций государства, осуществляемая в целях организации выполнения законов и иных нормативных актов, соблюдения государственной дисциплины, должного использования финансовых средств и имущества, относящегося к государственной или муниципальной собственности, организации работы с предложениями, заявлениями и жалобами граждан»^[14].

В настоящее время не существует легального определения парламентского контроля. Вместе с тем данное понятие в конституционном процессе Российской Федерации можно определить как осуществляемый законодательным органом комплекс мер по мониторингу и проверке деятельности органов исполнительной власти, по оценке соответствия деятельности объектов парламентского контроля закону и реализации законодательных положений на практике в целях устранения выявленных нарушений и предупреждения возможных несоответствий в системе действующего законодательства^[15].

При этом необходимо отметить, что институт парламентского контроля в России имеет свою историю. Можно выделить три этапа становления данного института.

Первый этап (1906-1917) - связан с созданием Государственной Думы. Манифестом от 17 октября 1905 г. был учрежден обширный перечень предметов ведения Государственной Думы, который предусматривал и контрольные функции. Вместе с тем, необходимо отметить, что контрольная деятельность Государственной Думы в этот период была ограничена властью монарха и не отвечала принципам независимости и эффективности.

Вторым этапом развития парламентского контроля в России можно назвать период с 1918 по 1991 гг. В это время была создана мощная система органов партийно-государственного контроля, занимавшая важное место в функционировании советского государства на всех этапах его развития. Она скрывалась под названием «народный контроль», имея фактически атрибутику государственного контроля. Следовательно, отечественный парламентский контроль до середины 80-х гг. во многом носил номинальный характер. А отправной точкой становления современного парламентского контроля в Российской Федерации стала «перестройка»^[16].

Таким образом, исторический период становления института парламентского контроля в Российской Федерации заложил основы существования данного института на современном этапе (с 1991- по н.в.).

Сегодня парламентский контроль основан на следующих принципах: законности; соблюдения прав и свобод человека и гражданина; разделения властей; самостоятельности и независимости субъектов парламентского контроля; системности и гласности^[17].

Принципы законности и соблюдения прав и свобод человека и гражданина представляют собой общеправовые универсальные принципы, которые требуют осуществления парламентского контроля в строгом соответствии с нормами Конституции РФ и федеральных законов. При этом необходимо учитывать, что соблюдение прав и свобод не должно рассматриваться как декларативное явление. Здесь важную роль играет осуществление данной деятельности на практике, которое предполагает такие действия органов государственной власти, которые призваны гарантировать реализацию прав и свобод человека и гражданина. С этой точки зрения субъекты парламентского контроля не только вправе, но и обязаны своевременно и систематически осуществлять контрольные мероприятия (организовывать парламентские слушания, направлять парламентские и депутатские запросы, проводить парламентские расследования и др.).

Принцип разделения властей определяет парламентский контроль как необходимый элемент в системе «сдержек и противовесов», он устанавливает пределы контрольных полномочий парламента в демократическом государстве и обеспечивает взаимодействие всех трёх ветвей власти.

Принцип системности служит основой для упорядочения всех многообразных форм парламентского контроля, а также предполагает дальнейшее развитие правового регулирования парламентского контроля.

Принцип гласности - это необходимое начало всех полномочий парламента как представительного органа, наиболее открытого и приближенного к гражданам, общественным объединениям, к иным элементам гражданского общества. Информация о парламентском контроле открыта для общества и средств массовой информации, в том числе может распространяться посредством информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

К субъектам парламентского контроля относятся:

1) палаты Федерального Собрания РФ - Совет Федерации и Государственная Дума; 2) комитеты и комиссии палат Федерального Собрания РФ; 3) парламентская комиссия по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования; 4) члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы; 5) Счетная палата РФ^[18].

Наиболее значительный объём полномочий по парламентскому контролю реализуется палатами Федерального Собрания РФ. Основные направления парламентского контроля в Российской Федерации, осуществляемого Федеральным Собранием определяются Конституцией РФ. К ним можно отнести следующие направления контрольной деятельности: контроль за соблюдением федеральных законов; контроль за исполнением федерального бюджета; контроль за распоряжением федеральной собственностью; защита прав и свобод граждан; контроль за деятельностью других федеральных органов^[19].

Законодатель в ст. 5 ФЗ «О парламентском контроле» закрепляет 18 форм парламентского контроля, каждая из которых имеет свои особенности и специфику. Большинство форм парламентского контроля, осуществляемых в отношении органов исполнительной власти, не сопровождаются наличием властных полномочий по отношению к ним и часто не предусматривают правовых последствий контроля (речь идет о таких формах парламентского контроля, как заслушивание отчетов Правительства о результатах его деятельности, «Правительственный час», парламентские и депутатские запросы и др.), либо применение таких полномочий крайне затруднено (постановка вопроса о доверии Правительству). Однако, с другой стороны, уже само осуществление этих форм парламентского контроля предполагает акцентирование внимание граждан и должностных лиц на определенных проблемах правоприменения, что, в свою очередь, повышает эффективность их решения. Отсюда следует, что парламентский контроль совмещает в себе не только признаки государственного контроля, но и черты общественного контроля^[20].

Органично вписываясь в систему государственного контроля в Российской Федерации, парламентский контроль обладает набором собственных отличительных черт. Основным отличительным признаком парламентского контроля, можно назвать то, что парламентарии могут не применять санкционных мер по отношению к конкретному объекту контроля. Однако на основании анализа полученной информации парламент может внести изменения в национальное законодательство с целью предотвращения подобных нарушений, а также для повышения качества и эффективности государственного управления, т.е. осуществить своё регулирующее воздействие в интересах неопределённого круга лиц и в отношении всех субъектов, подлежащих парламентскому контролю.

Следовательно, парламентский контроль выступает гарантией защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина; гарантией сохранения политической стабильности (как средство, обеспечивающее эффективное взаимодействие органов и должностных лиц в системе разделения властей). «Вместе с тем парламентский контроль не должен подменять осуществление правосудия, расследование преступлений, оперативно-розыскную деятельность, деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляемую в пределах их компетенции»^[21].

Кроме того, необходимо отметить, что нормативное закрепление большого количества форм парламентского контроля не всегда обеспечивает эффективность применения данного института. Так, С.А. Авакьян отмечает:

«имея право принимать законы, представительные учреждения ограничены в

естественном продолжении функции законотворчества - контроле за применением принятых ими законов или иных нормативных правовых актов»^[22]. Другими словами, не все формы парламентского контроля реализуются Федеральным Собранием в полной мере, к ним можно отнести: парламентское расследование, которое теоретически является одной из важнейших форм парламентского контроля, поскольку позволяет не только применить контрольные полномочия по конкретному факту или обстоятельству, но и осуществить комплексный подход к решению проблемы законодательного регулирования общественных отношений путем дальнейшего совершенствования нормативных правовых актов, помимо этого итогом расследования может быть не только выявление и устранение имеющихся нарушений в деятельности подконтрольных субъектов, но и искоренение причин их возникновения^[23]. Однако процедура принятия решения о возбуждении парламентского расследования достаточно сложна (требуется согласованная воля обеих палат парламента), поэтому данный институт применяется парламентом не часто.

Помимо указанной формы сюда относится и процедура отрешения президента от должности. Безусловно, данная форма парламентского контроля - это чрезвычайное событие, которое должно быть всесторонне обосновано и может иметь место исключительно в правовом пространстве. Недопустим малейший произвол с чьей-либо стороны. Однако действующая процедура отрешения представляется крайне сложной. Имея своей целью обеспечение максимальных гарантий при осуществлении президентских полномочий (не позволяя парламенту отстранить главу государства от должности по необоснованным политическим мотивам), обеспечение стабильности в стране (не оставляя на долгий срок нерешённым вопрос о главе государства), она делает практически невозможным само отрешение в рамках этой процедуры, что, в свою очередь, не позволяет действенно работать системе сдержек и противовесов, подчёркивает несбалансированность полномочий президента (находясь вне системы разделения властей - он фактически оказывает управленческое воздействие на все три ветви власти), а также даёт президенту абсолютную свободу в своих решениях^[24]. Следовательно, данная форма парламентского контроля имеет большое значение для функционирования системы разделения властей, для существования правового государства, для торжества демократии. Процедура импичмента, осуществляемая парламентом, как представителем народа, является важным инструментом в формировании чувства ответственности главы государства перед населением, показывающим отсутствие безнаказанности президента. Тем не менее, как уже было отмечено, применение её на практике в существующей конституционно­-политической действительности довольно затруднительно.