Добавлен: 28.03.2023
Просмотров: 96
Скачиваний: 1
В этой системе Совет Федерации выступает так называемым тормозом по отношению к Государственной Думе, предотвращая возможность властвования на выборах в Государственную Думу.
Итак, можно сказать, что парламенту отведена роль высшего законодательного и исполнительного органа и своеобразной уравновешивающей силы конкурирующих политических сил. Он выступает защитником интересов сил, имеющих наименьшие возможности по воздействию на политическую жизнь страны[11].
Контрольные полномочия Федерального Собрания РФ Федеральное Собрание РФ наделено контрольными полномочиями в отношении Президента РФ и Правительства РФ. Существует специальная форма осуществления этих полномочий: установленная процедура отрешения Президента РФ от должности; осуществление надзора за исполнением бюджета РФ; объявление Правительству РФ «вотума недоверия». Отрешение Президента РФ от должности может происходить только на основании обвинения в государственной измене или совершении другого тяжкого преступления. Это обвинение выдвигается Государственной Думой и должно быть подтверждено заключением Верховного Суда РФ о признаках преступления в действиях Президента РФ, а также заключением Конституционного Суда РФ о том, что обвинение выдвинуто с соблюдением установленного порядка. Государственная Дума выносит решение о выдвижении обвинения, а Совет Федерации выносит решение об отрешении Президента РФ от должности. При этом должно быть не менее голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее депутатов Государственной Думы и должно быть заключение специальной комиссии, которую образует Государственная Дума.
После того, как Государственная Дума выдвинула обвинение Президенту РФ, обязанностью Совета Федерации является принятие решение об отрешении Президента РФ в трехмесячный срок. Если в указанный срок решение принято не было, то обвинение против Президента отклоняется. В случае принятия решения об отрешении Президента РФ от должности в трехмесячный срок должны быть назначены досрочные выборы нового Главы Государства. В сфере бюджетного контроля Федеральное Собрание полномочно:
1) рассматривать федеральный бюджет, представленный Правительством РФ, и отчет об его исполнении;
2) заслушивать отчеты об исполнении федерального бюджета.
«Вотум недоверия» Правительству РФ выражается в принципиальном несогласии Государственной Думы с политикой Правительства в целом либо по какому-то серьезному вопросу, в результате чего дальше они не могут совместно взаимодействовать. Решение о недоверии Правительству РФ, которое выдвинула Государственная Дума, считается принятым при наличии большинства голосов проголосовавших за него депутатов, а именно - не менее.
В результате вотума недоверия Правительству РФ Президент либо соглашается с мнением Федерального Собрания и отправляет Председателя Правительства и весь его состав в отставку, либо не соглашается и вынужден распустить Государственную Думу, назначив досрочные выборы. В случае несогласия Президента РФ с заключением Государственной Думы о недоверии Правительству РФ, Государственная Дума должна повторно рассмотреть данный вопрос. И если в трехмесячный срок Государственная Дума повторно выразит свое недоверие Правительству РФ, Президент РФ, если по-прежнему будет не согласен с мнением депутатов, распускает Государственную Думу.
В случае согласия с мнением Государственной Думы Президент предоставляет новую кандидатуру Председателя Правительства РФ.
Конституция РФ 1993 года, предусмотрев в своем содержании двухпалатную организацию Федерального Собрания РФ, к сожалению, так и не предусмотрела четкого порядка формирования палат парламента, что предопределило нестабильность законодательного регулирования вопросов, связанных с комплектованием корпуса парламентариев.
Указанное обстоятельство отчасти препятствует утверждению парламентаризма в стране, а также не способствует повышению качества законотворческой работы самого Федерального Собрания РФ.
Особо заметно сказанное нами на порядке комплектования Совета Федерации РФ[12].
Представляется, что в отличие от Государственной Думы Федерального Собрания РФ, которая является органом прямого народного представительства и в своей деятельности призвана выражать интересы рядовых граждан стран, правовая природа Совета Федерации РФ является куда более сложной. Так, нельзя не сказать о том, что в соответствии с Конституцией РФ Совет Федерации РФ является постоянно действующим органом государственной власти, который не может быть распущен ни при каких обстоятельствах. Кроме того, Председатель Совета Федерации РФ, фактически, является третьим лицом в государстве после Президента РФ и Председателя Правительства РФ, выступая с официальными заявлениями от имени государства по многим вопросам внутренней и внешней политики государства.
Вероятно, такой весомый статус Совета Федерации обусловливается его статусом постоянно действующего органа государственной власти и его ролью «контрольной палаты», а также представителя политических интересов региональных элит.
Ключевой проблемой формирования Совета Федерации на протяжении всей истории представительных учреждений современной России является поиск оптимального варианта его формирования, который бы позволил максимально эффективно сочетать в себе интересы Российской Федерации и ее субъектов. К сожалению, следует констатировать тот факт, что на сегодняшний день такой вариант не найден, его поиски продолжаются на протяжении последних 25 лет, и они, вероятно, будут продолжаться и далее.В соответствии с Указом Президента РФ от 11 октября 1993 г. No1626 «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» первый состав Совета Федерации был сформирован путем прямых выборов, которые прошли 12 декабря 1993 года одновременно с выборами депутатов Государственной Думы первого созыва и голосованием по проекту новой Конституции. Депутаты Совета Федерации избирались по мажоритарной двухмандатной избирательной системе, а избиратели имели каждый по 2 голоса. Первые выборы депутатов Совета Федерации оказались одновременно и последними в истории этого органа власти.
Принятая 12 декабря 1993 года Конституция РФ в ч. 2 ст. 95 изменила порядок формирования Совета Федерации, предусмотрев, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.
Во исполнение данного положения в 1995 году был принят ФЗ от 5 декабря 1995 г. No192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», согласно которому Совет Федерации стал формироваться по должностному принципу — из руководителей законодательного (представительного)и исполнительного органов власти субъектов Федерации. В таком виде Совет Федерации РФ превратился в палату начальников, не приспособленных к тщательной парламентской работе.
В 2000 году порядок формирования Совета Федерации вновь был изменен.
ФЗ от 5 августа 2000 г. No113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» предусмотрел, что в Совет Федерации входят по одному представителю от законодательного и исполнительного органов власти каждого субъекта Российской Федерации. Целью этой реформы стала замена губернаторов и руководителей органов законодательной власти субъектов назначенными представителями, которые должны работать в Совете Федерации на постоянной и профессиональной основе.
Одновременно с этим руководители региональной исполнительной власти лишились возможности самостоятельно заниматься лоббированием своих интересов в столице[13].
Очередная модель формирования Совета Федерации была предложена Президентом РФ Д.А. Медведевым в 2008 году, после чего был принят ФЗ от 14 февраля 2009 г. N 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».
В соответствии с данным законом ст. 1 ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» была дополнена ч. 3 следующего содержания: «Кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть гражданин Российской Федерации, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории субъекта Российской Федерации, органом государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации. Избранный (назначенный) член Совета Федерации обязан в установленный настоящим Федеральным законом срок сложить полномочия депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутата представительного органа муниципального образования».
Кроме того, данный закон отменил «ценз оседлости», устанавливавший, что членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации, проживший не менее 10 лет в совокупности на территории того субъекта Российской Федерации, органом государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации.
Тем не менее, уже в 2012 году порядок формирования Совета Федерации был вновь изменен, с целью чего был принят действующий до настоящего времени ФЗ от 3 декабря 2012 г. N 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».
В соответствии с ч. 1 ст. 2 данного закона кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации РФ может быть гражданин России, достигший возраста 30 лет, обладающий безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта Российской Федерации в течение 5 лет, непосредственно предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации, либо в совокупности в течение 20 лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
Ч. 2 ст. 2 рассматриваемого закона предусматривает, что членом Совета Федерации от представительного органа государственной власти субъекта Федерации может быть только депутат данного представительного органа субъекта, удовлетворяющий требованиям, обозначенным в ч. 1 ст. 2 данного закона. В соответствии с ч. 1 ст. 4 рассматриваемого закона в случае, если высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избирается непосредственно населением субъекта Федерации, каждый кандидат на указанную должность представляет в избирательную комиссию 3 кандидатуры для назначения в Совет Федерации, одна их которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации — представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации[14].
Кроме того, в соответствии с Законом Российской Федерации о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. N 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» в состав Совета Федерации была введена так называемая «президентская квота» — представители Президента, число которых не может превышать 10% от общего числа представителей от представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.
Сказанное нами подтверждает мысль о том, что за всю новейшую историю развития представительных учреждений Российская Федерация так и не выработала эффективный порядок формирования Совета Федерации, который бы сохранялся достаточно продолжительный отрезок времени. В этой связи, как представляется, целесообразно обсудить различные модели формирования Совета Федерации, которые в будущем могли бы быть взяты за основу при его комплектовании.
Модель N 1. Половина членов Совета Федерации РФ, которые являются представителями от исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, назначаются в Совет Федерации непосредственно высшими должностными лицами каждого субъекта РФ, а вторая половина членов Совета Федерации, которые должны представлять в Совете Федерации региональные законодательные органы власти, избираются непосредственно самим населением субъектов России на основе мажоритарной избирательной системы. Президентская квота составляет 30 человек[15].
Таким образом, численность Совета Федерации возрастает до 200 членов. В своем составе он консолидирует прямое представительство интересов населения субъектов РФ, представительство интересов региональных элит, а также представительство интересов Федерации (центральной власти) в лице членов Совета Федерации, назначаемых Президентом РФ.
Очевидным достоинством данной системы формирования Совета Федерации РФ является сочетание интересов региональных элит и федерального центра, а также формирование части Совета Федерации путем прямых выборов, в котором должно принимать участие население субъектов РФ.
Модель N 2. Обе половины членов Совета Федерации РФ, которые являются представителями от исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и от законодательных органов государственной власти субъектов РФ, избираются непосредственно населением субъектов РФ на основе мажоритарной двухмандатной избирательной системы (каждый избиратель обладает двумя голосами).
Таким образом, избираемая часть Совета Федерации составляет 170 членов, срок полномочий которых должен составлять 3 года. Еще 85 членов Совета Федерации РФ назначается в его состав избранным Президентом РФ на срок его конституционных полномочий (6 лет).
Очевидным преимуществом данной модели формирования Совета Федерации РФ является то, что он превращается в орган, избираемый преимущественно населением регионов, что полностью соответствует идее народного представительства, а очевидным минусом — возможность превращения Совета Федерации при определенных условиях в палату, оппозиционную Президенту и Правительству РФ.