Файл: Конституционный статус субъектов Российской Федерации.pdf

2. Проблемы взаимоотношений Российской Федерации и её субъектов

2.1 Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и её субъектов

Конституция 1993 г. определила правовой статус Российской Федерации как государства в целом, так и ее субъектов.

В соответствии с действующими конституционными нормами государственное устройство Российской Федерации^[13] базируется на трехуровневой организации публичной власти: уровень государственной власти Российской Федерации (федеральный), уровень государственной власти субъектов Российской Федерации (региональный), уровень местного самоуправления (муниципальный).

Все три уровня публичной власти являются относительно самостоятельными формами осуществления власти народа. Взаимодействие и соподчиненность федеральной, региональной и муниципальной властей осуществляется через принятие законов, регламентирующих деятельность органов соответствующего уровня власти, через действие правовых механизмов контроля, а также через закрепленные в Конституции договорные процедуры.

Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования через соответствующие органы власти вправе и обязаны отстаивать собственные интересы, но не вправе произвольно вторгаться в компетенцию иного уровня власти. Конфликтные ситуации подлежат разрешению через согласительные процедуры, а при недостижении согласия - в судебном порядке.

Конституция Российской Федерации заложила основы построения федерации:

 • суверенитет Российской Федерации на всей ее территории;

 • государственная целостность страны;

 • подчиненность деятельности институтов публичной власти требованиям обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина;

 • федеративное устройство и гарантии местного самоуправления;

 • наличие собственных предметов ведения и полномочий у каждого из уровней публичной власти;

 • единство системы государственной власти;

 • высшая юридическая сила, прямое действие и применение на всей территории страны Конституции Российской Федерации;

 • верховенство на всей территории страны федеральных законов по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;

---

 • верховенство нормативных правовых актов субъектов РФ, принятых по предметам их ведения;

 • разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ Конституцией Российской Федерации и договорами;

 • равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации;

 • юридическое равноправие республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов как субъектов Российской Федерации (все субъекты равны в правах; все субъекты равны между собой в отношениях с федеральными органами государственной власти) и закрепление особенностей статусов различных субъектов;

 • самостоятельность уровней публичной власти в определении своих организационных структур;

 • единство экономического пространства, признание и защита равным образом частной, государственной (федеральной и субъектов Российской Федерации) и муниципальной собственности.

Коллизии, которые возникают между центром и субъектами, порождены не федерализмом как формой государственного устройства, а вытекают из несовершенства федеративных отношений, прежде всего, в сфере разграничения полномочий. Негативное влияние оказывают и объективные трудности становления подлинно федеративных отношений, в частности, процессы овладения федеральных властей механизмами руководства страной в условиях федерализма, укрепления регионов в качестве субъектов Российской Федерации.

Среди причин неэффективного управления государством следует назвать:

 • отсутствие четко очерченного круга прав и обязанностей органов власти на всех уровнях;

 • излишняя регламентация деятельности органов государственной власти субъектов Федерации в федеральном законодательстве;

 • перегруженность центра несвойственными ему функциями;

 • наличие громоздкого аппарата управления на всех уровнях власти;

 • вмешательство центра в компетенцию органов государственной власти субъектов Федерации;

 • несоблюдение органами государственной власти субъектов Федерации норм федеральных Конституции и законов;

• отсутствие научно обоснованного прогноза развития современной федеративной модели государственного устройства России.

Недостаточное законодательное обеспечение российского федерализма и имеющиеся различия в подходах, темпах и качестве развития федерального и регионального законодательства, сложность и противоречивость процессов разграничения предметов ведения и полномочий по предметам совместного ведения создают определенные трудности в укреплении подлинного федерализма в России.

---

На современном этапе сохраняются нерешенными следующие проблемы российского федерализма:

 • незавершенность процесса разграничения полномочий по предметам совместного ведения;

 • несовершенство действующей модели бюджетного федерализма;

 • различия в темпах и качестве развития федерального и регионального законодательства.

Схему разграничения предметов ведения и полномочий можно условно разделить на три уровня управления:

 1 Стратегический - относящийся к федеральным органам управления.

 2 Территориальный - относящийся к органам управления субъекта Федерации.

 3 Локальный - относящийся к органам местного самоуправления.

Вся эта структура должна строиться на ясной, однозначно понимаемой системе разграничения предметов ведения и полномочий. При этом каждый уровень должен обладать правом введения и взимания собственных налогов, для чего в федеральном законодательстве (в Налоговом кодексе) следует закрепить такое право за соответствующими органами власти, причем различные уровни власти должны обладать более широкой свободой в решении вопросов налогообложения, нежели та, которой они пользуются в настоящее время. Это обеспечит, с одной стороны, целостность РФ и эффективность управления, с другой стороны, необходимую степень самостоятельности субъектов РФ, муниципальных образований в решении вопросов, входящих в круг их установленных полномочий.

Совершенствование федеративных отношений требует создания структур, рациональным образом использующих государственные ресурсы. В конечном счете, органы публичной власти всех уровней призваны решать общую задачу - обеспечить достойную жизнь населению, каждому из граждан страны. В условиях современного государственного устройства России эту задачу решают в первую очередь органы власти регионального и муниципального уровней. Власть федеральная не может не опираться на власть региональную, и поэтому недопустимо ни в коем случае ослабление властных полномочий региональной власти. Региональная и муниципальная власть, будучи властью, создаваемой населением из людей, знающих изнутри проблемы своей территории, максимально приближенной к населению и подотчетной непосредственно ему, способны наиболее эффективно решать конкретные проблемы на своей территории. Именно из этой посылки исходят страны Западной Европы, проводя реформы государственных структур, предусматривающие передачу полномочий по обеспечению жизнедеятельности граждан на уровень, максимально возможно приближенный к населению (в соответствии с принципом субсидиарности). Развитие федеративных отношений, гармонизация взаимоотношений между различными уровнями власти и договорный процесс - это важный ресурс в руках Президента РФ, который, согласно статье 80 Конституции РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Таким образом, федеральный центр и субъекты Федерации объективно заинтересованы в целенаправленном ходе данного процесса.

---

Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти относится к числу наиболее сложных и известных управленческих проблем.

Следует установить общие подходы к разграничению полномочий и предметов ведения, в частности:

 • все политические и правовые документы, принимаемые на всех уровнях власти, должны строго соответствовать Конституции Российской Федерации, и, в частности, федеративной природе государства, отнесенной Конституцией к основам конституционного строя;

 • при распределении полномочий учитывать этническое, конфессиональное, экономическое и географическое многообразие страны;

 • полномочия по предметам совместного ведения, по которым возникает столкновение различных интересов, необходимо разделить на более конкретные полномочия, отнесенные к полномочиям только органов государственной власти Федерации или только её" субъектов; результатом урегулирования проблемы должно стать максимальное уменьшение неопределенных полномочий по предметам совместного ведения.

При распределении предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти необходимо следовать принципу субсидиарности. Согласно этому принципу, вопросы должны быть отнесены к компетенции того уровня управления, на котором они решаются наиболее эффективно. Таким образом, вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла решать "наверху". Этот принцип распространяется на построение взаимоотношений между Федерацией и субъектами Федерации, между субъектом Федерации и муниципальными образованиями, между центральными органами власти соответствующего уровня и их территориальными подразделениями. Применение данного принципа требует при распределении полномочий брать в расчет, прежде всего, способность органов того или иного уровня эффективно решать в конкретно-исторических условиях задачи, стоящие перед федерацией.

Проблема разграничения полномочий на современном этапе, прежде всего, актуальна для сферы совместного ведения РФ и ее субъектов, прямо перечисленных в статье 72 Конституции РФ.

Взаимодействие органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения является наиболее коллизионным с правовой точки зрения.

Статьей 72 (часть 1) Конституции РФ к совместному ведению РФ и субъектов РФ, наряду с установлением общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, отнесены: обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ; координация вопросов здравоохранения, защита семьи; социальная защита; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей и т.д.

---

Все перечисленные вопросы в соответствии со статьей 76 Конституции РФ должны регулироваться федеральными законами, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Существующая практика такова, что зачастую в федеральных законах по предметам совместного ведения содержатся нормы, не оставляющие места для последующего законодательного^[14] регулирования. Это не соответствует нормам Конституции России об её федеративном устройстве. Следует четко определить, что по предметам совместного ведения в федеральных законах должны содержаться рамочные нормы, общие принципы, общие подходы^[15], в пределах которых субъект Федерации должен обладать свободой законодательного регулирования. Распространены случаи, когда законопроекты, рассматриваемые в Государственной Думе, поступают в субъекты Федерации за несколько дней или даже после истечения срока представления предложений по законопроекту. Значительное число внесенных субъектами Федерации законопроектов в Государственной Думе не рассматриваются. Таким образом, даже формально существующие механизмы участия субъектов Федерации в федеральном законотворческом процессе на практике нередко оказываются не более чем декларациями.

Уточнение полномочий органов федеральной государственной власти и государственной власти субъектов Федерации по регулированию вопросов, отнесенных к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также обеспечение взаимного учета мнений в ходе разработки законов - субъектов Федерации в отношении проектов федеральных законов и Федерации - в отношении проектов региональных законов снимет напряжение в отношениях центра с регионами и стабилизирует общую обстановку в стране.

Полномочия по предметам совместного ведения, по которым возникает столкновение различных интересов, необходимо разделить на более конкретные полномочия, отнесенные к компетенции только органов государственной власти Федерации или только ее субъектов. Результатом урегулирования проблемы должно стать максимальное уменьшение неопределенных полномочий по предметам совместного ведения.

Существующая практика принятия федеральных законов не вполне соответствует сущности федеративного государства и потому нуждается в совершенствовании. Необходимо более четко регламентировать процедуру принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, которая должна определить: за что отвечает федеральный центр и за что отвечает субъект Федерации. В процедуру принятия такого федерального закона целесообразно в перспективе включать получение предварительного согласия более половины субъектов Федерации.

---