Файл: Развитие научных представлений о государственном управлении».pdf
Добавлен: 29.03.2023
Просмотров: 482
Скачиваний: 1
оВо онначалеи нуXXи навекаи вочислону изчастныхиз иииз нагосударственныхи наорганизацийиз, возанимающихсяк оисследованиямину опроблемво онгосударственнооизгоон оуправленияво, вовозрослок. иВо кВашингтонеи ибылну изоснованк изИнститутну заИсследованияну оУправленияну, нувну иНью-Йоркеи нуБюрона нуМуниципальныхво заИсследованийна ксменилну оНациональныйво изИнститути онГосударственногок оУправленияи. оЭтина изорганизациион изоказывалик ксущественнуюо опомощьон кприна кподготовкево напрограммза изреорганизацийво онсистемон науправленияну ивза ирядево заштатовна. оНеобходимостьк онисследованияза запроблемво вогосударственногоиз науправленияк изиза наиспользованияво орезультатовна нанаучныхну заразработокиз онученыхну извну воподготовкену воина ипроведениину изадминистративно-государственныхна онреформну кбылак изподтвержденана опрактикойи. изТакон, иви вопериодво оглубочайшегово заинституциональногоо икризисаза иВеликойну издепрессиина кпрезидентво оСШАиз изФранклинон оРузвельтк оприбегнулво онко опомощик оноднойиз воизна изведущихиз онорганизацийо о–из заКомитетак опона онадминистративномуну онменеджментуво.
нуИнтенсивностьза изразвитияна нунаукоиио нагосударственногоон науправленияиз навиз кСШАза завиз кконцево нуXIXиз из–из оначалео наXXиз наввну. забылана начрезвычайноза навеликаи. кАкадемическоео заисследованиек итеориии засочеталоськ насо воусилиямиза изправительстваи вопоон нуусовершенствованиюну исуществовавшейна нуадминистративно-управленческойк нусистемыза. «наВи наотличиек воотиз заевропейскихво загосударствво, вовво наСШАиз завысшиена нуучебныеи возаведенияиз», ипользуясьво извозможностьюи воэкспериментироватьна, овводитьк нановыек вокурсыиз, онвключалииз нувиз опрограммыза онобученияна онпреподаваниек изтеориион нуадминистративно-государственногоиз оуправленияну, «кчтоо кспособствовалона иразвитиюну нуиза ираспростииранениюна онновойво нанаукиза». изРазвитиеза наобразовательныхна запрограммза заподготовкио огосударственныхон ослужащихон, вотесноево засотрудничествово нусна изадминистративнымиза изина оправительственнымио нуорганизациямио, ообеспечивающееза нупрактическоек ииспользованиену зарезультатовна онисследованийк, заана отакжеон онориентацияи нунао восближениеи кадминистративногону нуменеджментана оио воменеджментаво зачастныхза офирмза ообусловиливо воинтенсивноеиз наразвитиек инаукион воуправленияна навво иСШАи нуначалаво онXXк овк. иИменноон камериканскиена изученыеиз изсталион ооснователямио вокрупнейшихза изсовременныхк нуметодологическихи зашколон оину вонаправленийна нуисследованияза изгосударственногоо онуправленияво[24].
наИдеииз наконцепцииво «онаучногоо нууправленияну», оприобретяон квон 20о-к30на-хк загодахво воогромнуюи запонаизпулярностьиз, иполучилина онразвитиево овон онтрудахон водругихна кпредставителейо «наклассическойиз отеориии нуорганизациик онина онуправленияну»: заГо. изЭмерсоназа, кСна. изТомпсонаи, иФк. кГилбертана заину задругихо воамериканскихну кинженеровво, нуближайшихну кпоследователейза нуТейлорану; оЛну. заГьюликаза, изЛво. оУрвиказа, воДжна. воМунии, онАк. иРейлиза, онобобщившихк кидеииз нусвоихна нупредшественниковво онвво нарамкахну ктаки оназываемогона «изсинтетическогону заподходаза»; нуфранцузскогону кисследователяи заАнрик воФайоляи, изаслугойза онкоторогоиз засталок ондоказательствок воединствану изпринциповна корганизациик онвсехон онвидовон воуправленческойза задеятельностион, изво натомну ичислево извво начастнойза воион загосударственнойво нуадминистрациина.
кТеорияиз «онаучногоо воуправленияза» наполучилаи запризнаниеза оннеза ктолькоон онви заСШАк нуина востранахиз оЗападнойну кЕвропык. изПону вомнениюза наисследователейза, око «наклассическойза вошколево» нуменеджментану наследуети котнестину нуину воработыи онсоветскихну воученыхво, онразработчикови воконцепциио иНОТон к–во нунаучнойк нуорганизациик онтрзавоудаиз. кРазумеетсяза, нуидеио натейлоризмак коказалину исущественноеон извлияниена инак иформированиеи кНОТза. наВместеза исза нутемна, оотечественныево изученыену за–к онАо.воКво. иГастевво, изАо.онАон. иБогданови, заОк.онАну. заЕрманскийну, оПна.изМза. онКерженцеви кина идри. из-во ксоздалину крядон коригинальныхи воконцепцийну орационализациина итрудаиз, науспешнои нуреализованныхк квну изпромышленномон иуправлениину, зааон отакжево замногоза осделалио задляо воразвитияза онобщейво онтеориина корганизациииз.
оИзиз возападноевропейскойна иик иамериканскойи занаукик наиза изпрактикио нусоветскиена оученыево назаимствовалионзаииз воидеик ворационализациион онуправленческогово отрудао вовза нуадминистративномиз нуаппаратеиз, ооснованнойи изнао нупринципахну кнаучногоо науправленияиз. оВк изкомиссариатео оРабкринану (крабоче-крестьянскойво нуинспекцииво) набылоо восозданок воУправлениена онпоо онулучшениюо изгосаппаратак, оносновнымну заструктурнымза возвеномну вокоторогоиз иявлялсяо нуОтделво нанормализациион. воВк 1924 кги. запослео заупраздненияо заотделаиз нуегои иосновныеи онфункциииз ну–за «крегулированиек воиза инаправлениеи оработыну изгосударственныхна нуоргановза онпоиз нусаморационализациина» во–он кбылииз ипереданыон наобразованномуну оприза иНКну онРКИза оБюроиз онОрганизационногоо востроительствану («заОргстройи») воиво навходящемуи вови онегоиз восоставну воОтделуо наАдминистративнойк иТехникина (наАТОво). нуАналогичныеи воподразделенияза из–он «иоргбюрону» нуилину онтакна онназываемыек «ворационализаторскиену нуячейкии» во-из нуви онтечениево 1924о-за1925 оггна. ибылио кобразованыо нувк изрядена нуцентральныхи, вореспубликанскихиз кион замосковскихо оучрежденийон: иГосбанкево, изГосстрахек, нународныхиз вокомиссариатахон ивнутреннейон кторговлик, воюстициину, нуфинансовво, онпросвещенияво, нууправлениина кделамион кСовнаркомана, изМосторгеон наиво итон.задна. кОсннунаовнойиз назадачейон наоргбюрок иявляласьи, опреждево навсегону, нарационализацияон нуделопроизводственныхи кпроцессовк онина наоперативныхо оработво, онапримери, заорганизациик икурьерскойо восвязину, кхраненияи изина насистематизациииз ондокументовза, иучетао нуперсоналаи[25].
«кАдминистративнукнаяи итехникак» наполучилаза ипризнаниену икакза онособоеза нанаправлениеон онНОТон, кзаслуживающеек кнаучногок нуисследованияи. иВиз оМосквео вобылво исозданза наИнститутза отехникион онуправлениянавоои, нурганизовавшийи наисследовательскуюну изработуну иво заэтойк онобластик. оЗадачейну «инаучнойк изорганизацииво кадминистративнойи итехникину», кпону намнениюну иЛза. воБызоваи из–к нуодногово наизо нуведущихиз иавторовво ожурналак «онТехникао науправленияи», оявлялосьо «насозданиео оннаиболеену нарациональныхза, издляиз онкаждогок ислучаяну, онтехническихза иприемовну оадминистрированияна, нутиз.иена. нуприемовк нуделопроизводстваон, онучетаи, ипланированияиз изии вотна.идо.». оМетодологическойну нуосновойо воисследованияна «заадминистративнойза ктехникиза» нуявлялосьон оутверждениево кок «вопринципиальнойо вооднородностииз» наорганизацийон излюбогои натипак, ови очастностик, оорганово нагосударственногоон зауправленияон киво онпромышленногово вопредприятияо. кОднакок оэтотк натезисна, исформулированныйи нуещек воАнрии наФайолнунуемон, нуприобрелво занесоответствующеену, вогипертрофикорованноеза кзначениену, ибылза извозведениз нувк наабсолютну. наЕиз. онРозмировичну за–на коднаво нуизк ивыдающихсяон кученых-нотовцевиз, овозглавлявшаяза иофициальныйза ипечатныйи иорганк изАТОон из–о онжурналза «иТехникана науправленияво», вопризывалак инаправитьна кусилияиз ирационализаторови занаиз «нуиндустриализациюк нагосударственногоза зауправленияиз». «оЕдинствона оосновык оуправленческогои напроцессана изииз напроцессаво изпроизводственногона ну…из нуявляетсяну нудляк кнасна зааксиомойи, нанек затребующейиз нудальнейшихи одоказательствна». «иКон вотейлоризмуво, закакну кметодуза нуорганизационногоо наанализак, закна изфордовскомуи нуконвейеруна наск иегоза истальнойну восистемойза, нукако закна оконечнойо ицелииз заио законструктивнойо нумоделик закаждогок нууправленческогоиз кпроцессаво» за–к ктаковна нубыли олозункигза, ивыдвинутыйон кЕк. кРозмировичиз.
кИдеяи «изиндустриализацизавоиза» оии замеханизацииво куправленияна оннашлаон имногоиз нусторонниковиз изиза орассматриваласьон окакза изосновноеи осредствок воборьбына осну избюрократизмомну, изсокращениемна изочередейон квиз изорганахво оуправленияо. онУченые-нотовцына запыталиськ наиспользоватьи вотек кжена исредстваза онизученияна заину вооптимизациио нутрудаи кслужащихна, накакиео ииспользовало кФи.иТейлориз нуии нуегок напоследователиза занао запромышленныхза запредприятияхк: нунапримерза, онхронометражна изоперацийво волюдейна онприи онписьмеза. кТако, кЛо. воБызовза иустановилну озависимостьо оскоростииз иписьмана котк кчастотык онмаканийо нуперак, ккотороео, нуво восвоюи нуочередьво, озависелоон оото изуровняза вочернилво извк начернильницеи. иАво воПи.иТроянскийво воизобрелво нучернильницуна ксну изпостояннымк куровнеми ончернилк. оВк изнотариальныхиз изконторахза онбылон онвнедренна онметодон оконвейерана, наиспользуемыйна ови изпроизводствеон. воМетодологияиз «напроизводственнойво итрактовкина» науправленческогона отрудаиз вопредусматривалаза накрайнююи изсхематичностьна изорганизациииз зауправленияи. кТако, наприемна нуновобранцевон нуизображалсяну изкакза изпроизводственныйво изпроцесск, онсостоящийо заизон оследующихво ицикловк: «1) нуцикли воприемаза оматериалаво он…к 2) онцикло забраковкик наио восортировкииз онматериала…к 3) орегистрацияк онужеи изполученногок нупродуктану кион ораспределениео иегок кпоиз насоответивоствующимо навойсковымо ичастями». наКромеон изтогои, заориентацияну изнану кмеханизациюк оуправленческогоон вотрудана иограничивалаво иобластьон онаучныхиз изисследованийну воиво кпримененияна наихну онрезультатовна започтииз воисключительноиз оорганизациейво кдокументооборотаон кину иучетана. оВсякиеон «изуклоненияво» онвиз изсторонук вопсихологическихиз изисследованийи изуправленияо нуколлективамина, онповеденческихи изаспектовза иорганизацииза онподвергалисьо закритикеза.
нуРазумеетсяна, онельзяо наотрицатьна оположительногово занаунузачногоон изина нуособеннона вопрактическогону кэффектаза кисследованияк онадминистративнойза изтехникивона-ну 1920иначалаон 1930к-хон гг. «Функционально-технический подход к анализу проблем управления с позиций «производственной трактовки» позволил сотрудникам Института техники управления осуществить ряд плодотворных разработок и в области рационализации структур управления». Так, один из представителей школы административной техники Э. Дрезен сформулировал принципы образования линейно-функциональной структуры, интегрирующей в себе характеристики двух известных видов структур – линейной и функциональной. В. Мейльман предложил концепцию усовершенствования традиционной функциональной структуры. Л. Бызов одним из первых сформулировал важнейшие методологические принципы рационализации, которая, по его мнению, представляет собой одну из важнейших постоянных функций управления[26].
Таким образом, основным предметом исследований школы техники управления стала организационно-техническая рационализация основных функций и структуры управления, а также совершенствование делопроизводства, отчетности и в целом всей технологии управленческой работы. Однако отмеченное увлечение механизацией управления стала причиной того, что эта школа в начале 30-х годов была подвергнута критике, а затем забыта. Последовавшее же с конца 30-х годов забвение НОТ надолго – до начала 1960-х гг. - приостановило развитие исследований государственного управления в СССР.
Говоря о развитии административной науки в СССР в 1920-1930-х гг. нельзя не упомянуть ставшее одним из ее приоритетных направлений исследование организации управления городов и городского благоустройства. В монографиях и учебных курсах З. Х. Френкеля, П.В. Сытина, Н. С. Рождественского, Б. Б. Веселовского рассмотрены проблемы строительства и обслуживания городского жилья, транспорта, санитарии и гигиены города, обеспечения безопасности, призрения, образования и здравоохранения, борьбы с пьянством, проституцией и хулиганством и т.д. Развитие учения о городском хозяйстве как особого направления административной науки было во многом обусловлено существованием богатейшего опыта дореволюционных земств и городского самоуправления. Так, многие из ученых – теоретиков и практиков городского дела – приобрели известность еще до 1917 г. как благодаря своим сочинениям, так и активному участию в деятельности земств и городских дум.
В ряду упомянутых работ 1920 - начала 1930-х гг. наиболее известным является сочинение бывшего гласного Санкт-Петербургской городской Думы, виднейшего деятеля городского самоуправления Льва Александровича Велихова «Основы городского хозяйства» (первое издание – 1928г., переиздано в 1996 г.). По словам самого автора, эта книга, «предназначаемая как пособие для вузов и для работников коммунального хозяйства», стала «не только в СССР, но, по-видимому, и за границей первым опытом концентрированного академического курса, сжато излагающего муниципальную науку в ее целом, а именно со сторон исторической, государственно-правовой, финансово-экономической и технической». В первой части курса «Общее учение о городе» представлен анализ возникновения и генезиса городских поселений, урбанистических теорий. Вторая – «Общее учение о городском хозяйстве» - посвящена анализу организации городского самоуправления, в том числе проблемам формирования выборных органов, правовых основ их деятельности, форм и пределов правительственного надзора, а также структуре аппарата городского самоуправления. Кроме того, в ней рассмотрены основы учения об управлении экономикой и финансами города, в том числе принципы формирования муниципального бюджета, городского налогообложения, организации муниципального кредита, управления муниципальными предприятиями, планирования и т.д.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Подводя итог выше изложенному, следует отметить, что, прежде всего, оформляются две взаимосвязанные дисциплины: изучение публичной администрации, т.е. совокупности органов публичного управления, норм, регулирующих их деятельность и практики ее осуществления и изучение публичных политик или публичного управления, т.е. управленческих процессов от момента возникновения проблемы до получения результата управленческого воздействия. Поначалу обе дисциплины носят преимущественно прикладной (а значит, ограниченный национальным опытом) характер, лишь позже обрастая - по необходимости - солидным слоем теоретических исследований. Среди ведущих дисциплин публично-управленческого цикла появляются такие как теория (государственных) организаций, теория принятия решений, специальные дисциплины, связанные с управленческой деятельностью в отдельных сферах и т.д.
В зарубежном публичном управлении сформировалось несколько крупных научных школ, представители которых рассеяны по разным странам. Несмотря на важнейшее значение «изолированных» работ, авторы которых не могут быть однозначно отнесены к какой-то школе, «нормальная наука» делается в основном в рамках устоявшихся направлений.