Файл: Развитие научных представлений о государственном управлении».pdf
Добавлен: 29.03.2023
Просмотров: 480
Скачиваний: 1
«кИсполнительнаяво квластьво иразделянаонетсяза занак издвеон насферыон: вополитикуна заион онадминистрациюво». «изПолитическаяон онвластьво нуявляетсяиз занаиболееи онактивнымна нуинструментомна запрогрессаон зацивилизациии, ипросвещенияон онииз квсеобщегону кблагао». «онТеснону исвязаннаяза ксо кадминистрациейну, конаон извсево нужеи инеиз осмешиваетсяиз наси нанейво. заЕеи зафункцияну и–на изинициативаи, ооценкану, онруководствона, насоветиз; кименнок ононана нудаетк нуадминистрациион иеек заобщийк идухи, онеео имысльво, наиза, оеслик изтакна заможноза нувыразитьсяво, нуееза назнамяиз; оадминистрациииз изжео опринадлежитк водействиена, онтоон кестьза кисполнениеи изаконово, опрактическаяк наиза изматериальнаяо иреализацияиз квластио, водовереннойк нуправительствуво.
воПолитическаяза завластьну и-из иголовану, кадиизминистрацияк он-ну крукина».
нуНастаиваяна нанаво оразличиину иполоизитикииз кииз оуправленияк, онВивьено, ктемза занена изменеена, изнеиз засоглашалсяна изси затемииз, нуктово изутверждалза, набудтоон нубыво оадминистрацияон надолжнао нуподчинятьсяи иполитическойи завластик. «оЭтаи ктеорияво, ккотораяза онможетиз набытьон изоправданиемну нунаиболееиз онкрупнымиз нубеспорядками, коснованаон занаиз наневерныхон воидеяхон». кИменноон кполицейскиео кполитическиену орежимыиз, онустановившиесяна изпослево вопораженияну онреволюциион 1848 огодаон воина вопровозглашенияна нуВторойну заимпериик онвна 1852 нагодуо, оявляютсяво изяркимиза вопримерамииз иподчиненияну насистемыну зауправленияну восубъективнымо кполитическимво нуинтересамна[21].
кВон иРоссиииз нуXIXон завекану вонаукану онадминистративногок онуправленияна занена заполучилаон восущественногоиз оразвитияон. иТемна онеи воменееи, заевропейскиево нуидеио нуио наконцепциииз вобыливо онвесьмао изширокои нараспространеныво онина онхорошоон кзнакомыон онроссийскимво изученымна. заВво ичастностиво, онвон 1843 нугодуна овк кСанкт-Петербургскомна нууниверситетена изнану заюридическомо изфакультетео избылза коткрытна «изразрядну» ккамеральныхну оннаукна насо оцельюиз «онприготовленияво ккиз нухозяйственнойк ониза онадминистративнойна вослужбек». оЕгоо онслушателямна вопреподавалина зароссийскоеи наик оевропейскоево заправово, наполитэкономиюк иину застатистикуи, нуагрономиюну иион заархитектуруза. наПодобныеиз нуотделенияну онсуществовалину вови заКазанскомиз оник воХарьковскомк иуниверситетахза. заНоон опои наУниверситетскомуво заУставуна 1863 нагодао вокамеральныеза наотделенияна вораспалиськ. оЕстественныеиз изиза вохозяйственныео занаукион изотошлину ивон воведениеон офизико-математическихза изфакультетовк, оао нагосударственныена истализа напреподаватьи изнану воадминистративныхиз оотделенинаияхон изюридическихза кфакультетовза.
кНемногочисленныево засочиненияза изроссийскихк заученыхна, запосвященныеи кнаукеи «заполициина» нуилио «нугосударственногонаобну илагоустройствану» освидетельствуюти нуок засильномк квлияниина, иоказываемонвоомна изнемецкимииз онтеориямио онион изконцепциямииз. нуТако, закнигуза нуНна.заРождественскогону «оОснованияво вогосударственногона наблагоустройствана ксну иприменениемиз онкза нароссийскимон иззаконамво» нуви натеоретическойна заеево изчастиза наможноиз крассматриватьк нукакк нукомпиляциюон онтрактатана заРна.нуМоляон. изПоза иструктурево воии кконцепциина восочинениеон оНо.изРождественскогона, изкакон кииз замногиеи издругиеон, нупридерживаетсяк ктрадиционнойи засхемыиз. наВк вонемво онописаныон измерыво, онпредпринимаемыео изправительствомо задляиз «напопеченияза» «иоза облагосостояниииз онфизическомиз, нуумственномну оион оннравственномво» ииивоону « занародномк изимуществево»[22].
нуВышеи заужео онбылоонкоиз изтмеченово, зачток ккамерализмо оилина «нанауказа вополициион» нуявлялисьон оисточникомиз кразвитияна заадминистративногоиз изправану, оннаукиза кгосударственногоза изуправленияиз, изак вотакжек изнекоторыхна нафинансово-экономическихиз задисциплинон. оВон наРоссиина иименнок онпервоево онион онпоследнееза онаправленияк восталик изприоритетнымиза. наАдминистративноеиз изправоон, вородившеесяво онвна кРоссиио илишьиз 1870 о-во 1880на-хво загодахна, воужеза навна наначалеи наXXо остолетияна иявлялосьо иоднойи наизо вонаиболееза онразвитыхну нуотраслейза июридическойво изнаукина. заДругоеон, наэкономическоену оннаправлениеи «наполицеистикина» онтакжена иимелоиз засвоихо кпредставителейк. кНо.онХи.заБунгек во–из изпрофессорво, нуректориз оКиевскогоиз нууниверситетаза наик забудущийи наминистрон ифинансовиз на–о квиз заопубликованномво квпервыена завну 1873во-он77 нугк.огза. нукурсена «нуПолицейскоену заправоон. нуВведениеи овну вогосударственноеза онблагоустройствоо» записалза, вочтоон «во…государственноево изблагоустройствово насоставляетна волишьиз наодинон онизон иразделовна иэкономическойк занаукик», «оприкладнуюво начастьи онполитическойво иэкономиии». изПоэтомуон иио квиз заучебникон онНиз.заБунгео извошлииз воразделыну, опосвященныеон кразличнымну онотраслямон нухозяйственнойон идеятельностиза: одобывающейк, оземледельческойза нуион нуобононрабатывающейну кпромышленностиза.
наОсобоеон вонаправлениек иви наиссвокледованияхво изтехнологическихо онииз оправовыхво оаспектовво огосударственногоо зауправленияон онпредставленоза натрудамиво заученыхна, напосвященнымиво водеятельностион заземствон оиза огородскихна измуниципальныхна ооргановну. воВиз книхк онрассмотренына наобщиео наиза зачастныеиз изпроблемыиз куправленияи нугородскимну захозяйствомиз, наземскимии кфинансамиво, онправовогок онстатусаи осубъектовна воместногону изсамоуправленияи заион затна.нади. кЧислону онпубликацийи занану онэтиво воиво одругиеза отемыво изчрезвычайнону извеликоон. воОнона изаметнои кконтрастируетк оси изотсутствиемо нуисследованийво нутеоретическихи ипроблемна изорганизациио осистемво изуправленияво, вобюрократиину нуии загосударственнойиз вослужбыон. изОднойи иизна запричинк котсутствияо заисследовательскогоон наинтересану нуявляетсяна, онвозможнок, ивесьмаво нуширокоена вораспространениеон заобщественнойон итеориииз засамоуправленияво, заимевшейво наособуюо нупопулярностьво овна нупериодиз нуподготовкии нуземскойон онину нагородскойза онреформна он–ну извк законцеон 1850за-хо ну–о 1870он-хза наггон. иДецентрализацияо кгосударственногоза изуправленияво нупоо нуобразцуиз онАнглиион крассматривалисьна избольшинствомиз олиберальныхну вопублицистовон (наМи.воНну.иКаткови, иАиз.оВза.оЛохвицкийо, оБи.изУтинна заио нудрну.) окакна изединственныйк запутьнанаки ополитическойну изсвободево. оЭтоиз оидеализированноеиз ипредставлениена наоо нуприродену изио изначениина нусамоуправлевонанияза напородилоиз изособоеон нуотношениеиз изкво обюрократиивоо-из, онзлуна, засиккво оноторымк оннужнои наборотьсяза.
изИнойон наточкион возренияон оназа вопроблемуи избюрократиик воиза засамоуправленияо кпридерживалсяна заБза.изНну.онЧичеринво. иОниз нанево нуразделялна онраспространеннойон заидеализацинаиии воанглийскогоо ксамоуправленияза кион онутверждализ, начтоза наинститутыон иадминистративногону куправленияо заиграютво заглавенствующуюза изрольза извза оразвитиииз исовренаоменногово наобществаон нуина изгосударстваи. нуЧичериниз вонастаивалво инаи наусовершенствованиину восистемыи заправительственнойк наадминистрациину: вооно опризывзаиализ орасширитьон воеео исамостоятельностьк ииза онвместеи осво натемо наусилитьза изконтрольо насоо онстороныну кцентральнвонуойи кина изсудебнойза нувластейо. онОднакоиз нави 1850он-ек загон.кгво. онобществоза онвстретилоо нусну изнепониманиеми очичеринскуюк онидеюон воусовершенсононтвованияиз онбюрократиик[23].
кВо 1880ну-хза загодахиз нутеорияна нуобщественногоон онсамоуправленияиз онпотерялаи кбольшуюза ончастьна нусвоихза восторонниковна. онГосударственнаяк отеорияну занеиз онпроводилаи остольи зачеткуюза онграньи онмеждуза квыборными насамоуправлениеми изио огосударственнойво воадминистрациейи, нарассматриваяи кихк задваво онмеханизману нуреализацииза оединыхиз нацелейна изина нафункцийи нагосударственногоза оуправленияво. онСтатусза нуион ирольза наземскихну иииз огородскихну вовыборныхи ивластейк, задействительнок, нанескольково воизменилсяво. оОднакоо воособоек изполитическоеза назначениево насамоуправленияи, онявлявшегосяза одона 1906 нагодана нуединственново ивозможнымк напутемо онпредставительствак восвоихо онинтересовну нувна онобществеиз, кпрепятствовалоза оегоза нусближениюон нусво изадминистративнойна восистемойза. иПоследняяиз онжео нувон нутечениеза завторойво онполовиныиз нуXIXо ивекаи напребывалак ивк осостояниион заглубокогоон нукризисао, опосколькуон ивна ктечениек ивсегово воэтогово запериодана кнеон кпоследовалоза нунион оноднойо изначительнойво изреформыон нагосударственнойиз онадминистрацииво. воВк наконцек онXIXво на–и наначалеи оXXон овво. изроссийскиену заученыек изпредпринималио изпопыткион воанализана изспецификиво заорганизациии онгосударственнойк избюрократиио. «воОднакона, к-о онпишетза изГон.оВво.иПушкареваон, на-к квон воотличиеза воотна изЗападана вопроцессну ипревращенияк кнаучныхза изпредположенийон квну итеоретическиеиз законструкциину кви иРоссиииз озастопооизрилсяон изнана измногиеиз огодына».
наАмериканскаяза инаукаво огосударственногона воуправленияна завозниклана занену иранееза воконцаво иXIXна навекану. наЕену наосновоположникомво нупоон направуна нупризнанво кВудрок оВильсонво (1856о-он1924), наставшийна иви вопоследствиину запрезидентомо наСШАна. заВну 1883 нугодуна онпоза заинициативена кВк.онВильсонану иину изсозданнойон кимо наЛигиво вореформыну вогосударственнойна онслужбыво ибыли вопроведенк кзаконза, наизменившийи запринципыо овзаимоотношенийиз нуполитическойон онвластину оик изгосударственнойо онадминистрацииза. иСна нупринятиемво назаконаза 1883 загодаи (вотакиз изназываемогону нузаконана заПендлтонаиз) издолжностиза игосударственнойиз кслужбыи напересталио онбытьиз нусвоегоон вородао «надобычейну» нупартиину, кодержавшейон напобедуи инаво нупрезидентскихну извыборахво. изЭтаиз ореформак осталаво оповодомну водляон вообращенияиз изкво напроблемеон инаучногона нуизученияк воорганизацииза ксистизнаемына загосударственногоо науправленияна.
нуВильсонна изпризвалза воамериканскихон онученыхза, нузанимающихсяк кисследованиямик вовон вообластик онполитическихво вонауко, заотложитьи изнаи извремяну избесконечныео нудебатыну иок извопросахна воконституционногона изустройствана кии изобратитьсяза окза кизучениюо оболеево оннеотложнойну иcк ипрактическойну оточкион назренияк запроблемыон иадминистрнуизативногоиз оуправленияк. оУсложнениена, заувеличениена омногообразияо вофункцийза огосударственногок онуправленияну иделаюти занеобходимымна нусуществованиеиз наособойи оадминистративнойну нунаукина, изкотораяи вопризванаво «кусилитьну нуио оочиститьк корганизациюну исистемык зауправленияон», онсделатьну воеео издеятельностьо воболеену заэффективнойо. кВильсониз заособенноза иподчеркнулна, очтои онгосударственнаяво иадминистрацияиз закакон нупредмнавоети иисследованияи онпринадлежитза накиз «кобластион оделовогово науправленияи» наион изнеи завходитну иви осферуза вополитикик. «заОнао иявляетсяи кчастьюна наполитическойза ижизниза оннастолькону, занасколькона вометодза вобухгалтерскогоо заучетаи оестьи ончастьо изжизнина вообществаиз, онану онмашинноену наоборудованиеон из–ну кчастьво онпроизнаонведенногоо кпродуктао». кСледовательнону, заадминистративнаяи вонауказа наимеетк изсамостоятельныеза цели, объект и предмет исследования.
2.3 Наука государственного управления в первой половине XX века
Концепция отделения управления от политики, сформулированная иВну.кВильсономну, овну онконцеза иXIXна ну-о изначалеза кXXза завекао воприобрелак намногона нусторонниковинучон, ктоза ксыгралона наоченьо воважнуюи онрольиз навво «вопробуждениии иисследовавонутельскогок онинтересаи онкза ибюрократиик» нуио нуразвитиик зановыхо изнаправленийво квза заадминистративнойза занаукео. кВво 1906 игодук навк онНью-Йоркек избылоза воорганизованово кБюроза омуниципальныхон кисследованийон. наВк кегоза онработео нупринималина изучастиеза воФранкиз нуГудноуну, иГенриво кБруэрза, изВильямон онАлленон, воФредерикза воКливлендо, иЧарльзк кБэдна, кВильямза заМошерна ииза оЛютерна наГьюликон. нуСозданиек кнью-йоркскогоза ибюроиз «исимволизировалои нуначалои занаучногоон онисследованияво изадминистративногои онуправленияна квну вотрехза нуосновныхза вонаправленияхиз: нунакапливаниеи онматериаловну, оописывающихза ицелио, овластион, наструктурыиз наиза вофункционированиек направительственныхво вооргановза, наиспользованиео нааналитическихиз наметодовну нуик затехническихо нустандартовон, кформированиеи запостоянногок оштатаиз наэкспертовиз, изответственныхну кзаво воразработкуи кспециальныхон ворекомендацийво ипоо оусовершенствованиюиз воадминистративнойза оорганизациион иион изменеджментаон. иВк отечениеи иболееон изчемво издесятина онлетза нунью-йоркскоек кбюроза напровелои заисследованияи иик заподготовилово надокладыо, накасающиесяк ипочтиза овсехи извидовво ондеятельностик кмуниципальныхза изоргановво иуправленияк. заЕгоо нуметодыон заустановленияо заделовыхи оконтактовиз воск игородскимион онвластямии, восозданияна оусловийи задляну нупроведенияи зарезультативныхво заисследованийиз воиво иобеспеченияо изпринятияи онегоо ирекомендацийи оннеза натолькоиз опредставлялио насобойиз заодиниз заизо опервыхза овиз наАмерикеи наопытовон заосуществленияо иадминистративныхза нуисследованийиз, оноо, ккромек изтогону, киспользовалисьза иви вокачествеза заобзаворазцану ивоза навсейо остранену». кСк 1906 опоиз 1915 нуггк. зааналогичныену нубюроо нубыливо корганизованыза ивво 12 ккрупнейшихи кгородахон нуСШАво. онСущественнуюво нурольво завиз воразвитииза иисследованийза иадминистративногона оуправленияк изсыгралок ксозданиеиз изсистемыво вообменак изинформациейк замеждуи намуниципалитетамина загородовон кпосредствомну коснованнойон зави 1894 загодуво наНациональнойну оМуниципальнойо воЛигик. нуИменнону воэтаи воорганизацияиз изанималаськ онво кчастностина, воразработкойну «измоделейна» возаконодательстваон кдляк заорганизацииза нууправленияну нагородовк наион воштатовну.