Файл: Развитие научных представлений о государственном управлении».pdf
Добавлен: 29.03.2023
Просмотров: 478
Скачиваний: 1
заПону вомнениюи кисследователейну, исочинениемо, иположившимну наначалоо кразвитиюиз изадминистративнойво занаукик овои заФранциина, нуявляетсяиз «онТрактато наона иполициииз» иНиколяна нуДеламареон (1639он-на1723). оЕгоза изавторну издолгоену навремяк изсостоялза оннану окоролевскойво онслужбена нуво заПарижеон, изаза отакжеи ивво вокачествеиз онправительственногок накомиссараза овво онесколькихк кпровинцияхон.
изНесколькоиз кдесятилетийну изспустяво запослео запубликациина отрактатао кДеламареза вопоявилиськ напервыеон восочиненияк, навон окоторыхон заадминистрацияиз онпредставлялаво засобойи кужеон насамостоятельныйи вообъектну наисследованияну. заОчевидноиз, заоднойон иизна онпричинну изобособленияво кдеятельностик наоргановза онисполнительнойиз квластио ониза огосударственногок нууправленияк онвну накачествену наобъектаво онаучныхи заизысканийо восталово нараспространениеи изконцепциину изразделенияи извластейну, восформулированнойво воДжна.изЛоккомна иик онразвитойво заШво.заМонтескьево.
кНесомненноза, кследыо изсильнейшегоон овлиянияво надоктриныну кразделенияну вовластейо вонесето занаво осебек исочинениеза вонемецкогоиз наученогоиз нуИоганн-Генрихак кГотлибак иЮстик. изИ-Гво. иГну. нуЮстион (1717из-во1771) за–из онпрофессорон науниверситетану вогна. иГеттингенана, извк опериодза нусна 1758 кпоо 1764 нагиз. оопубликовалк орядна онработк наобиз воэкономикеон, онденежномна заобращениии, напромышленномиз онуправлениину, загосударственныхо нафинансахи. оСредину онихон иособоену иместово зазанимаетвоотиз крактатво «онОсккновныену изначалаза заполицейскойк инаукиза» (1756), наизвестныйво ивна изРоссиина ивну запереводезаизИон нуванаиз воБогаевскогок кподк воназваниемза «нуОснованиену исилыза оина заблагосостоянияи оцарствво, нуилик наподробноеон кначертаниену онвсехво вознанийи, нукасающихсяна надоон загосударственногок наблагочинияо» (1772о-и1778, вовво 4и-хза изтомахо).
нуРассматриваяза загосударствово окакиз восоюзк «имногихи кчастныхон ипоколенийон», заЮстион онпонимаетну изподи итерминомк «кблагочиниек» (киливо «наполицияза») «ктакоево вознаниео, исиз изпомощьюво икоторогок онвнутренниену вораспоряженияну идержавыну изтакиз воустрояютсяну, нучтону нублагосостояниеза нучастныхк вопоколенийну запребываетза вовсегдаи вовиз ктесномна нусоединениииз иииз исоюзек изсоон онвсеобщимну нублагомза». оПрину оэтомк изоно иотмечаетну онсуществованиеиз онтрехон натрактовокну изэтогону ипонятияи: окакза нусистемыво коргановк, ккоторыеза наину наобеспечиваюти «нагосударственноек наблагочиниеиз», вовиз воболеео «изобшиокрномну исмыслену» о-о вокакво осовокупностьза «изупотребляемыхиз» воск иэтойи зацельюк «кмерна наиза израспоряженийиз», зааон ктакжена вовиз «вотеснейшемна иззначениик» во–к нукакну иуправлениеиз кгородовво. заЮстиво ивыбрална онвну окачествеза нуобъектао оисследованияво «наблагочиниеон» навиз оширокомну ксмыслеон к–о квсюво ксистемуо иорганови, замероприятийиз воио нусредствво, киспользуемыхон кгосударствомон издляна нудостиженияи нувсеобщегоо нублагана.
нуТакинузамна заобразомза, ипринципыза воорганизациио огосударственногону науправленияна онпредполагаютво: изединствона иформированияк иправительственнойво онполитикииз, иотраслевуюза нуструктуруну оцентральныхво оноргановиз ивластиза ониво заколлегиальныйи напорядоки воихо кформированияи нуину одеятельностиза. иИхо исоставиз вотрадиционенза идляо икамерализману, оноднакоиз, иособуюза оважностьиз нудляво нанасво изпредставляетза изтоо, изчток онЮстина вопосвятилиз заихво воанализуо наотдельнуюк заглавуи насвоегону нусочиненияну.
нуXVIIIиз квекон квиз изисториик воевропейскихво игосударстви запредставляетза вособойон изпериодво наинтенсивногоо изразвитияи осистемну наадминистративногоон онуправленияо. наАдминистративныеон нареформыо онвну изГерманиик кФридрихаво кВильгельмаи онIво, навок заФранцииза оннаканунео онреволюциина исоздавализа иосновуза нудляна ондальнейшегона кформированияза осовременнойи забюрократическойна наорганизациион. оНаучнойиз нуосновойво онгосударственныхна вопреобразованийи нуявляласьна возарождавшаясяк кнаукао изадминистрациина. заОдиниз иизво заяркихза изпримеровво восовмещенияза вореформаторскихон онусилийиз иик нунаучныхон воисследованийон онвну изэтойво кобластик и–и завышедшееон нуви 1784 загодуна засочинениену «иОбза заадминистрациии кфинансово извово заФранциина». кЕгона иавторо, наминистрза изфинансово иправительстваиз изЛюдовикана оXVIво нуНекерк, изосуществилну ирядза вокрупныхо нуреформво вофинансовогок зауправленияну навну нугосударствеон. иТемну изнево кменеео, осочинениео изНекерао онсодержитну нанево отолькок воизложениек вопринциповну заорганизациик вофинансовыхиз кинститутовна. изВну кнемза нупредставленыза занекоторыео онобщиеон засоображенияо, изкасающиесяон запутейон зарационализациик нуадминистративногок онуправленияиз из–во оорганизациину водокументооборотак, засбораи оик вохраненияну оинформациина, овна ончастностиза к–за нурассужденияну оноо кнеобходимостину ксозданияна онсистемыво застатистическихк ибюроиз[18].
наИтаонокк, кпервыйво ипериоди нуразвитияво изнаукину наои нагосударственномон зауправлоизенииза нуимелза наогромноек зазначениеи кдляон оееиз ондальнейшейо наэволюциио. изНачавза засон вопопытокон нуобобщенияна копытаза оорганизациина иуправленияо ккоролевскимиз издоменомво, одвану нувекаво кспустяо начеловечествово вопришлоо онкну намыслион иоза инеобходимостио засуществованияон иособойо изадминистративнойи занаукио. изВместеи изси натемво, кнауказа коо нагосударственномон воуправленииво кXVIIк ну-во изXVIIIну иввза. онимелаза вонекоторыеи нухарактерныео зачертыиз, наобусловленныеон исостояниеми оправовойон восредыза надеятельностину нуадминистрациио. наНапомнюон, ончток исовокупностьо назнанийи наона игосударственноми воуправлениину оносилану нуназваниеон «онполицейскойи изнаукио», насвидетельствующееиз иону «кпреобладающемза онзначениик онполицейскогонуизнон иачалаиз онво изуправленииза», наобна воотсутствиииз иправовогок нуограниченияон насферыон иадминистративнойи ондеятельностина. воЗаконодательствону оевропейскихи вогосударствза кнео копределялона играницза идопустимогона онгосударственногоо ивторженияза ивво водеятельностьво ичеловекана кии изинститутовво игражданскогоиз ообществаиз. онСледовательново, запредметнаяво иобластьи изполицейскойну вонаукиза нубылаон остольну ожеиз кшироказа, изкакну изиза засфераиз онуправленческойну идеятельностиза нугосударстваон. «заИнтересык запросвещенияиз, нанравственностину, оэстетическогоза воик завообщево кдуховногоиз иразвитияк, нусна наоднойиз востороныза; кпроцветаниеон изземледелияво, изпромышленностину, наторговлиза, кразвитиену изпутейна изину засредство исообщенияна, онкакна кнеобходимыхи оусловийон заматериальногону опрогрессана из–о онсна задругойиз», из–он извсево наэтоон ивходилоиз изви вокругну изизученияза оннаукиво онполициик. воМногообразиеон заиво наширотаво изнаправленийза заисследованияк заспособствовалии итомуза, очток нунаукана вополициину ксталаиз онсвоегоо иродаво засеменемиз, наизи икоторогоон заразвилисьон вовпоследствиион нанеон отолькона заадминистративныео занаукии, наноо ктакжеи воии иполитическаяо изэкономияво киво кдругиео экономические и финансовые дисциплины.
2.2 Наука государственного управления в XIX веке
Распространение в послереволюционной Европе начала XIX века волиберальныхну нафилософско-правовыхон изион онэкономическихо онученийиз, наконцепцийза заИи.иКантану, заАон.наСмитаиз, онпроповедовавшихиз онидеии «заправовогоо нагосударстваза» оиво онсвободыо ончастнойна кэкономическойза водеятельностик, онпредставлялону изсобойо заодино иизк воважнейшихон ифакторовна, заповлиявшихи вокакна изнаво иизменениеи заформон киза кметодовну вогосударственногону онуправленияон, итакну оиво кнак кразвитиену наадминистративнойна кнаукиво. «иПолицейскоеиз нугосударствону ивсеи иболеео наии нуболеену онтерялоиз започвуну оподиз иногамиво заину, инаконецза, нуперкиесталоо нусуществоватьну». наПрежняяво онидеологияк, изоснованнаяо инана наубеждениину, начтона огосударствок изявляетсяна наединственнойо онсилойну, заспособнойон онобеспечитьон изнравственноево кио изфизическоеон изблагополучиеон наобществао оиво онкаждогона изчеловекао, онсмениласьну воконцепциейза онправовогои загосударстваи. нуЭтаиз нуконцепцияна нупредполагалак кограничениеиз нусферык огосударственногона овмешательстваон онправовымииз нупределамииз, извиз ичастностина, играницейк онеотъемлемыхну иправиз нучеловекаво.
кВк 1832 игодуо онвышлок вовво осветна осочинениево инемецкогоон нуюристаза кРобертаиз ифонво иМоляон «иНаукану изполициии кпону нуначаламк воправовогоо загосударствао». кМольк оноднимиз кизна онпервыхво ипредпринялза ипопыткуна ирассмотретьк науправленческуюи задеятельностьи кгосударствао нунаво воосновеза воновойи изправовойи идоктриныо. заЗадачак игосударствана, онполагалза наМольк, «изсостоито нувна изтомну, начтобыза кпосредствомиз иразумнойон наорганизацииза кобщейо онсилыон идатьза онвозможностьво» онкакиз нуотдельномуон кчеловекуи, онтаквозаио вообщественнымво иинститутами «наразвиватьиз завсеи исвоии онсилыиз изио нупреследоватьиз изсвоина иразумныек нацеливо, заион нучтобына опомогатьо заии назащищатьи наихон нувво наэтомо». наТакими вообразомк, нанеи нуоблагодетельствованиеон кнародаво ово иущербо заегоза насвободек, изнек завторжениек игосударствао завиз вожизньи зачеловекао нарадио воегоон ксобственногок онблагополучияна, наану олишьи насозданиеи кусловийво кдляну нусамостоятельногоо оприобретенияза заматериальныхну иину издуховныхк наблагна, «назащитана воии напомощьк» и-к квво наэтомиз задолжназа ибылана нусостоятьк оцельо изгосударственногоон зауправленияо. кГосударствово иможети изприменятьну куправленческоена извоздействиек изтолькона нувон отомиз заслучаеиз, заеслио нунио котдельноеиз налицово, книиз «издозволенныйну онсоюзи оотдельныхк илицза» вонек овну восостояниик изустранитьво нупрепятствияво, «окоторыеон изаграждаюто онпутьк завсестороннемуво наразумномуи оразвитиюи очеловеческихон нусилк», он-ну вописалк заМольза. «иПолицияон он…за ондолжнаиз иограничитьсяну вонеобходимыми, за…за оонаво онеон ондолжнаон нууправлятьиз заслишкомк вомногоза», из-ну кво воэтомза изсостоитну изодинон иизо нуосновныхза вопринциповну загосударственногоо нууправленияво зави «наюридическомо» изилик иправовомна нагосударствеза[19].
изИдеии заМоляза нуполучиливо идальнейшеена оразвитиеи ивиз затрудахза нупрофессораиз воВенскогоза зауниверситетак нуЛоренцаво нуШтейнаиз (1815 к–к 1890). изЕгоиз вонаиболеево наизвестноеза исочинениену «иУчениек иок изгосударственномк науправлениии» извон нувосьмиза затомахо онбылок иопубликованоза овну изШтутгартена вовза 1866за-за1884 вогги. заГлавнаяиз озаслугану кШтейнаиз насостоитза ово нутомза, зачтоон заонон нувпервыена ончеткоон воиво нуясноо оразвелза насмешиваемыео иранееза онпонятияну онуправленияон заик направак воуправленияну (наадминистративногово иправаон). изТочнееи осказатьо, воадминистративноену изправоон оннена насуществовалоо нупреждеиз вовон вокачествеза наособойон задисциплиныиз онина вонаукиво, опосколькуза вонео обылоиз заоснованийи воегоза оразвитияза инаво нупрактикек. иГосударственнаяо оадминистрацияво нуполицейскогона онгосударствану онео онбылао восдерживаемаиз кникакимну изправомиз. воПравовыену нуину законституционныена онреформыон онвиз наевропейскихиз нугосударствахво опервойво ополовинына нуXIXк ивекана насоздалион изнекоторыеиз оюридическиео нуиво вополитическиеон нугарантиии изограниченияк насвободногово онадминистративногону нуусмотренияи. иОднакои, изписалво онШтейнну, «кдляиз инасну кви осуществеон иделаон напрошлану нуэпохана опостроенияза наконституцийиз, нузаботна заок онгосударственноми иустройствеиз», «нацентриз онтяжестион идальнейшегоон воразвитияон олежитну зави науправлениина». «онОднао оизи онвеличайшихво кзадачиз наближайшегону вобудущегок онзаключаетсяк, кпо-видимомуиз, вовиз онтомк, вочтобыво изнек итолькои вовыработатьон заэтоон изуправлениеи, вонои изио исделатьи оегона исна воегово нупринцонизипамио наио восза оцелымну заегоза восодержаниемо кприсущейи, изпостоянноза нуживойиз нучастьюза иобщественнойиз кжизнииз». «кПоэтомуза имык оутверждаемна, кчтоон нувовсео изнельзяк кназватьво нунастоящимну онполитическимон заобразованиемна изтоон иобразованиево, навну ккоторомво онучениюо изобк оуправлениион кнеи наотведенок затакогои зажену наместаиз, изкакиз воиво нуучениюиз онок нугосударственномну изустройствеза. нуДана, замына нуутверждаемон, изчтоза оучениеиз изобво оуправлениина изслужитна запандектамина онаукза ооиз загосударствеон»[20].
воТакими иобразомон, нуШтейни нуразводитна онпонятияон заадминистративногоиз направаон воион науправленияо, оннок, извместеккси ктемк, онподизвочеркиваетна оихну вовзаимосвязьон закакна иэлементово изоднойво засистемыво. нуСледуетну оособоиз котметитьна, зачтону иШтейниз, возадолгово ондово ипоявленияк онтеориину осистемна, зафактическио нуприменилиз онметодологиюиз восистемногона ианализаза.
воВтораяну наполовинаон нуXIXну навекак из–к нупериодон истановленияво воииз изинтенсивногоо иразвитияон занаукину оадминистративногои иправаза. кРобертво оМольо, заЛоренцон наШтейнза, натакон онжек, онкакза заина нуодинк кизон заосновоположниковво нанемецкойи издоктринык иправовогок изгосударстваи заРудольфон иГнейсто нуположилиза изначалои онформированиюи кэтойза наотраслину оправаи завну заГерманиии. изВместек исо изтеми, онадминистративноеза оправово изразвивалосьну нупараллельнои занаукеиз воуправленияна. иВк ончастностина, заРво.наМольк наик наЛк.наШтейнза, онобозначиво ипределыво изина осоотношениеон наэтихну ондвухза изнаучныхну идисциплинон, опосвятиливо набольшуюи начастьза ксвоихза натрудовну наименноиз оисследованиюна онтеоркониину игосударственногоза куправленияк, изтехнологическимон нуио запроцессуальнымо изаспектамк зауправленческойк одеятельностииз. изВза нупланеи иописанияво отехническихну насторонза куправленияо нуотдельнымик иотраслямина наМольза онину онШтейно вовоиз вомногомза изследовалии закамеральнойна осистемену ониливо онсистемеза нанаукии онполициину. воНапротивнузафна, наранцузскаяво оннауказа запошлаза запоиз заиномуна опутион кразвитияна. нуАдминистративноеза заправово ксталок оприоритетнойну нуобластьюво воисследованияза, кви натоо вовремяво онкакон вопринципамк онгосударственногона нууправленияк, вометодамво кик ктехнологиииз заадминистрированияиз занево оуделялосьиз задостаточногоза завниманияо.
иСредиза кфранцузскойиз воюридическойна волитературыво, запосвященнойиз изисследвовоованиюну онсистемон игосударственногок иуправленияиз, заособоеза оместоза кзанимаютк «заАдминистративныеза кочеркиза» иАлександраза заФрансуао воВивьенаво, навпервыену онизданныена изви 1845 онгодуо. изПреждек навсегоиз, нуструктурану оэтогово нусочиненияза онзначительнону оотличаетсяна изотво омногочисленныхиз вокурсовк оадминистративногона изио опубличногону кправаза. заТочнеео ксказатьна, нанек заадминистративноеиз заправону, иану оадминистрацияну, иеек нуместоон овиз нусистемену нугосударственнойиз навластион, кформыза оорганизациину, онметодык нуии изосновныеза вонаправленияо идеятельностик во–из исоставляетон опредметон иисследованияна «онАдминистративныхи оночерковза».
заРассматриваяк иадминистрациюи навк изееи ксвязик исиз идругимион кформамиза нупроявленияну онгосударственнойво извластик он–на онзаконодательнойи, исудебнойиз изиза онполитическойво, онВивьенво, онкакза изио иМакарельво, ообратилиз кособоео овниманиеи изназа оноднуза оизво онаиболееза нудискуссионныхво вопроблемо ови оюридическойиз изион заполитическойну онаукену кXIXна за–за онначалаза кXXиз изввна.: нупроблемуи иполитико-административнойну водихотомиина во–ну осоотношенияза онполитикиза оии изуправленияиз.