Файл: Законодательные органы государственной власти.pdf

Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы. Государственная Дума функционирует как нижняя палата парламента, представляющая общенациональные интересы. Совет Федерации представляет интересы субъектов Российской Федерации и является верхней палатой парламента.

Современные парламенты в зарубежных странах являются в большинстве случаев однопалатными, хотя могут состоять из двух палат (такое явление именуют бикамерализмом). В конституциях не всегда содержится наименование двухпалатного парламента как единого института. Двухпалатный парламент, как правило, характерен для федеративных государств. Однако вторые палаты существуют и в унитарных государствах. Исследователи бикамерализма отмечают, что сегодня многие верхние палаты, например в таких странах, как США, Франция, Испания, Чехия, Польша, Италия, именуются сенатами (независимо от формы государства и компетенции сената), что корнями уходит в историю. Сенат с древнеримских времен характеризуют два понятия: auctoritas - то есть особый личный авторитет ее членов наряду с potestas - политической властью.

С точки зрения функционального содержания верхние палаты представляют собой либо вторую консервативную форму представительства народа (Сенат во Франции, Италии), либо элемент федеративной системы (Австралия, США, Германия). Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации федеративное устройство Российской Федерации обусловливает двухпалатную структуру Федерального Собрания и значительную самостоятельность Совета Федерации и Государственной Думы по отношению друг к другу. В своей организации и деятельности они призваны отразить разные стороны народного представительства в Российской Федерации - прямое представительство населения и представительство субъектов Российской Федерации.

Негативной тенденцией развития бикамерализма является наличие одних и тех же партийно-политических сил в обеих палатах. Это связано с тем, что система политических сдержек и противовесов не действует, и возникает партийная государственность в ущерб федеративности, вследствие чего утрачивается эффективность разделения властей и возможность для их взаимного контроля.

Существуют единичные случаи бикамерализма, при которых вторая палата формируется через представительство профессиональных интересов. Так, Государственный совет Словении является органом представительства носителей социальных, экономических, профессиональных и местных интересов. В него входят представители: работодателей; наемных работников; крестьян, ремесленников и лиц свободных профессий; работников непроизводственной сферы; местных сообществ.

Верхняя палата, как правило, избирается на более длительный срок, чем нижняя. Во многих странах не предусматривается абсолютного обновления состава палаты (Совет Федерации РФ, Сенаты США, Франции, Совет штатов Индии). Благодаря этому верхние палаты являются постоянным элементом в системе высших органов государственной власти, характеризующими непрерывность и стабильность власти.

Верхние палаты более малочисленны, чем нижние. Крупнейшая (по соотношению с нижней палатой) федеративная вторая палата - австралийский Сенат (51% численности нижней палаты).

В конституционной практике в зависимости от полномочий верхней палаты и ее влияния на принятие решений парламента в целом выделяют две разновидности двухпалатной парламентской системы: "сильная верхняя палата" и "слабая верхняя палата".

Сильную верхнюю палату отличает тот факт, что без ее согласия решение парламента не может быть принято (сенаты США, Италии).

Конституция России отводит Совету Федерации в законодательном процессе самостоятельное место, наделив его определенным объемом полномочий. Совет Федерации вправе принять лишь одно из двух решений: одобрить федеральный закон, после чего он считается принятым парламентом в целом, либо отклонить его. Государственная Дума квалифицированным большинством голосов может преодолеть вето Совета Федерации. Таким образом, Совет Федерации можно отнести к системе слабой верхней палаты, при которой верхняя палата не может воспрепятствовать принятию парламентского решения. Однако в отношении федеральных конституционных законов и законов о внесении поправок в Конституцию одобрение Совета Федерации является обязательным для их принятия.

Во Франции наблюдается смешанный вариант: законопроект может возвращаться Национальным собранием и Сенатом друг другу, пока не вмешается правительство; по его требованию окончательное решение принимает Национальное собрание. Исключение составляют органические законы, касающиеся Сената, в этом случае его согласие необходимо.

Таким образом, одной из особенностей Федерального Собрания РФ является то, что оно является двухпалатным органом.

ГЛАВА 2. ПОЛНОМОЧИЯ СТРУКТУРНЫХ ЭЛЕМЕНТОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Полномочия Федерального Собрания России

В конституционном праве довольно прочно утвердилось представление о том, что парламент выражает всеобщую волю народа. Концепцию народного представительства в самых общих чертах можно раскрыть через следующие тезисы: парламент учреждается конституцией; народ как носитель суверенитета уполномочивает парламент осуществлять законодательную власть; парламент формируется свободными выборами, которые являются высшим непосредственным выражением власти народа; член парламента представляет интересы всей нации.

В советский период народное представительство определялось как осуществление народом государственной власти через избираемых самим народом представителей, уполномоченных им выражать его интересы и государственную волю.

С понятием парламента как государственно-правового института тесно связано понятие парламентаризма. Это – взаимосвязанные, но не равнозначные понятия. Парламентаризм как особая система организации государственной власти, структурно и функционально основанной на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка – более широкое понятие. Парламентаризм невозможен без парламента. В то же время парламент формально может существовать без важнейших элементов парламентаризма: верховенства парламента, представительности, разделения властей^[5].

Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – является представительным и законодательным органом Российской Федерации. В российской Конституции не содержится положения о том, что Федеральное Собрание является высшим и единственным органом законодательной власти, в отличие, например, от Швейцарии, где согласно Конституции Союзное собрание при соблюдении прав народа и кантонов осуществляет верховную власть.

Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы. Государственная Дума функционирует как нижняя палата парламента, представляющая общенациональные интересы. Совет Федерации представляет интересы субъектов Российской Федерации и является верхней палатой парламента^[6].

Современные парламенты в зарубежных странах являются в большинстве случаев однопалатными, хотя могут состоять из двух палат (такое явление именуют бикамерализмом). В конституциях не всегда содержится наименование двухпалатного парламента как единого института. Двухпалатный парламент, как правило, характерен для федеративных государств. Однако вторые палаты существуют и в унитарных государствах. Исследователи бикамерализма отмечают, что сегодня многие верхние палаты, например в таких странах, как США, Франция, Испания, Чехия, Польша, Италия, именуются сенатами (независимо от формы государства и компетенции сената), что корнями уходит в историю. Сенат с древнеримских времен характеризуют два понятия: auctoritas – то есть особый личный авторитет ее членов наряду с potestas – политической властью.

С точки зрения функционального содержания верхние палаты представляют собой либо вторую консервативную форму представительства народа (Сенат во Франции, Италии), либо элемент федеративной системы (Австралия, США, Германия). Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации федеративное устройство Российской Федерации обусловливает двухпалатную структуру Федерального Собрания и значительную самостоятельность Совета Федерации и Государственной Думы по отношению друг к другу. В своей организации и деятельности они призваны отразить разные стороны народного представительства в Российской Федерации – прямое представительство населения и представительство субъектов Российской Федерации.

Негативной тенденцией развития бикамерализма является наличие одних и тех же партийно-политических сил в обеих палатах. Это связано с тем, что система политических сдержек и противовесов не действует, и возникает партийная государственность в ущерб федеративности, вследствие чего утрачивается эффективность разделения властей и возможность для их взаимного контроля.

Существуют единичные случаи бикамерализма, при которых вторая палата формируется через представительство профессиональных интересов. Так, Государственный совет Словении является органом представительства носителей социальных, экономических, профессиональных и местных интересов. В него входят представители: работодателей; наемных работников; крестьян, ремесленников и лиц свободных профессий; работников непроизводственной сферы; местных сообществ.

Таким образом, российский парламент отражает общие тенденции федеративных государств, связанных с наличием двухпалатного парламента.

Особенностью современного российского бикамерализма можно считать то, что Совет Федерации часто именуют неофициально, но общепринято (в научной литературе и практической действительности) «верхней палатой», «второй палатой» (имеется такая традиция), хотя в российском законодательстве вышеуказанных дефиниций не существует. В этой связи возникает вопрос о придании Совету Федерации еще одного официального наименования – «верхняя палата» Федерального Собрания и закрепления данного наименования в Конституции РФ и Регламенте Совета Федерации^[7].

Важнейшей составляющей правового положения Совета Федерации являются его функции и полномочия. Стоит отметить, что Совет Федерации обладает достаточно широкими функциями, в числе которых:

- законодательная функция;

- представительская функция (обе непосредственно закреплены в ст. 94 Конституции РФ);

- контрольная функция;

- функция назначения на должность определенных Конституцией РФ должностных лиц государственного аппарата;

- привлечение к ответственности определенных Конституцией РФ должностных лиц и государственных органов.

Функция – это более общее понятие, отражающее направление деятельности (общую обязанность) соответствующего органа или его структурного подразделения. Каждой из функций соответствует определенный круг полномочий, как конкретных возможностей.

Исходя из положений ст. 102 Конституции РФ, можно говорить о том, что Совет Федерации осуществляет следующие полномочия:

- утверждает изменение границ между субъектами РФ при наличии соответствующих оснований для этого;

- при издании Президентом РФ указов о введении военного, чрезвычайного положения утверждает их;

- решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ;

- уполномочен назначать выборы главы государства;

- принимает решение об отрешении Президента РФ от должности, если соответствующая процедура прошла предыдущие этапы (выдвижение обвинения Государственной Думой, дача заключений Конституционным и Верховным Судами РФ);

- назначает на должность судей высших судебных инстанций – Конституционного и Верховного Судов РФ, в том числе председателей и заместителей председателей данных судов;

- назначает на должность и освобождает от должности Генерального прокурора РФ и его заместителей;

- назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Важно отметить, что приведенный перечень не является исчерпывающим и, пожалуй, лишь отражает основные полномочия Совета Федерации. При этом очевидно, что в ст. 102 Конституции РФ совсем не отражены полномочия «верхней» палаты парламента при ее участии в законодательном процессе, так как соответствующие полномочия приведены в ст. 104-108 Конституции РФ. Вполне очевидно, что Конституция РФ в недостаточном объеме закрепляет полномочия Совета Федерации.

Учитывая, что Конституция РФ никак не оперирует понятием «функция» применительно к деятельности Совета Федерации, представляет особый интерес обратиться к характеристике некоторых из них.

В Конституции РФ говорится о Совете Федерации лишь как о представительном и законодательном органе^[8]. В этой связи согласимся, что с целью повышения роли Федерального Собрания, «прежде всего, в ст. 94 Конституции РФ предпочтительно перечислить все функции Федерального Собрания как парламента России – функции народного представительства, законодательной власти, парламентского контроля, участия в формировании государственных органов, в обсуждении и решении важнейших вопросов государственной жизни»^[9].