Файл: Законодательные органы государственной власти.pdf

Достаточно своеобразно Совет Федерации, как одна из палат федерального парламента, осуществляет представительскую функцию. Сущность данной функции состоит в том, что «верхняя» палата Федерального Собрания РФ, с одной стороны, представляет интересы своего субъекта РФ на федеральном уровне, с другой стороны, она представляет интересы всего государства – Российской Федерации – в субъектах РФ. Вследствие этого, Совет Федерации несет в себе координирующую роль между РФ и ее субъектами. В тоже время Совет Федерации может осуществлять и федеральную интервенцию.

Сказанное свидетельствует о том, что Совет Федерации характеризуется своей дуалистичностью, проявляющейся в том, что он одновременно и общегосударственный орган, и орган территориального представительства субъектов РФ. Иногда можно встретить, что Совет Федерации именуется как «палата российских регионов», что также обусловлено его составом, образованным представителями субъектов РФ. Важно также упомянуть и об еще одном назначении данной палаты парламента, а именно о том, что она имеет важное значение для устранения разногласий между центром и регионами, в том числе в деле участия субъектов РФ в выработке федеральной политики.

Специфика представительства регионов в общероссийской верхней палате не закреплена в Конституции РФ, что расходится с парламентской практикой других передовых стран мира. Так, в ст. 24 Конституции Франции указывается, что Сенат обеспечивает представительство территориальных коллективов Республики; испанский Сенат в соответствии со ст. 69 Конституции этого государства является палатой территориального представительства. Поэтому было бы логично внедрить данную практику и в Основном Законе нашей страны в отношении Совета Федерации.

Безусловно, в компетенции Совета Федерации наиважнейшими являются полномочия, относящиеся к законодательной функции, которые включают в себя: рассмотрение предложений о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ; принятие поправок к гл. 3 - 8 Конституции РФ в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона; одобрение федеральных конституционных законов и федеральных законов^[10].

В литературе в зависимости от значимости решений верхних палат для дальнейшей судьбы законов эти палаты часто подразделяют на «слабые», «сильные», «умеренные». «Слабая» верхняя палата имеет лишь право отлагательного вето. Принято считать, что Совет Федерации наделен «слабыми» полномочиями в отношении всех федеральных законов, так как вето Совета Федерации на такие законы может быть преодолено Государственной Думой квалифицированным большинством голосов. Совет Федерации лишен права самостоятельно изменять текст закона, принятого Государственной Думой, и должен принять лишь одно из двух решений: одобрить закон, после чего он считается принятым парламентом в целом, либо отклонить его. Между тем Совет Федерации является «сильной» палатой в отношении федеральных конституционных законов. Его одобрение является обязательным при принятии Федеральным Собранием решений о внесении поправок к Конституции РФ, а также федеральных конституционных законов. Кроме того, с Советом Федерации приходится считаться при повторном принятии федеральных законов, отклоненных Президентом РФ. Преодолеть вето Президента РФ можно лишь совместными усилиями обеих палат Федерального Собрания.

Контрольная функция Совета Федерации никак не прописана в Конституции РФ, но подразумевается, что она реализуется при осуществлении законодательной и представительной функций. Совет Федерации незначительным образом представлен и в бюджетном процессе: Хотя ст. 164 Бюджетного кодекса РФ и включает его в число участников бюджетного процесса наряду с Президентом РФ, Государственной Думой и другими, но реальное его участие в осуществлении предварительного, текущего и последующего финансового контроля бюджетное законодательство не предусматривает.

Имеется мнение, что Конституция РФ нуждается в трех новых главах, "одна из которых должна быть посвящена "Парламентскому контролю", и отражать она должна меры по обеспечению соблюдения Конституции, противодействию злоупотреблению властью, коррупции, совершенствованию правоприменения"^[11]. Такая позиция имеет право на существование и дальнейшее обсуждение, но точно одно - усиление контрольной функции Совета Федерации необходимо. Здесь можно сказать и о том, что расширение форм парламентского контроля и проведение парламентских расследований расширяет спектр влияния гражданского общества.

Особенностью российского парламента также является взаимодействие палат. Анализ статуса и полномочий каждой из палат Федерального Собрания РФ позволяет отметить, что, по сути, отечественный парламент не выступает единым органом государственной власти. При этом можно смело говорить об особенностях и статусе каждой из палат парламента. Участие Совета Федерации в законодательном процессе является обязательным. При этом в ст. 106 Конституции РФ определен круг вопросов, рассмотрение которых в рамках законодательной процедуры является обязательным. По остальным вопросам Совет Федерации может молчаливым согласием одобрить принятый Государственной Думой закон.

В целом российская бикамеральная система в плане осуществления представительской и контрольной функций решающую роль отводит Государственной Думе РФ, что, как представляется, снижает степень демократического развития федеративного государства, ведь верхняя палата парламента формируется путем представительства регионов. Думается, что в данном случае возможными путями повышения конституционно-правового статуса палаты, а соответственно, и усилением ее политической роли могло бы стать расширение сферы исключительной компетенции Совета Федерации, например, предоставление Совету Федерации права давать согласие на назначение ключевых министров; права рассматривать и одобрять представленную Председателем Правительства РФ программу деятельности Правительства РФ; права осуществлять контроль над деятельностью Правительства в виде выражения вотума недоверия Председателю Правительства РФ, отдельным министрам и т.п.

Поэтому в России необходимы изменения, касающиеся деятельности Совета Федерации, может быть, даже конституционная реформа. Так, во Франции конституционная реформа 2008 г. проведена по трем основным направлениям: 1) усиление роли парламента; 2) усиление контроля исполнительной власти; 3) обретение гражданами новых прав^[12].

Отдельного внимания заслуживает порядок формирования Совета Федерации, так как многочисленные изменения, сопровождающиеся периодическим обновлением федерального законодательства, свидетельствуют о том, что законодатель находится в поиске оптимального механизма. Речь идет как о количественном, так и о качественном представительстве субъектов РФ в Совете Федерации. Оно изменялось за время действия Конституции РФ. На протяжении долгого времени, с 1993 по 2014 годы Конституция РФ предусматривала известную формулу, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: один от представительного и один от исполнительного органов государственной власти. Однако достаточно неожиданно в 2014 году такое представительство было изменено. Статья 95 Конституции РФ была дополнена положениями, предусматривающими, что теперь в Совет Федерации входят и представители Российской Федерации, назначаемые Президентом РФ, число которых составляет не более 10% от числа членов Совета Федерации – представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Таким образом, Президенту РФ дано право делегировать 17 членов Совета Федерации – представителей Российской Федерации и защитников ее интересов, а не лично Президента РФ. Однако в настоящий момент данная правовая норма еще не получила своего практического воплощения, что также придает специфичность Совету Федерации.

Важно отметить, что изначально применяемое положение представительстве от исполнительной ветви власти не вполне согласуется с принципом разделения властей, так как ст. 10 Конституции РФ гласит, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а ст. 16 Конституции РФ устанавливает, что никакие положения Конституции РФ не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации.

Вопрос о порядке формирования Совета Федерации актуален с начала функционирования данного органа власти^[13], так как выбранный порядок определяет субъектный характер представительства регионов в "палате регионов", а соответственно, и эффективность и качественную сторону функционирования. Сам порядок формирования менялся неоднократно, и на данный момент применяется своеобразная система: "назначаемая с элементом участия в выборах". Кандидаты в губернаторы во время своей избирательной кампании одновременно представляют трех претендентов на пост члена Совета Федерации, одного из которых победитель на губернаторских выборах сможет впоследствии назначить сенатором. В случае досрочного прекращения полномочий сенатора его место сможет занять другой кандидат из губернаторского списка. Представителем от законодательного органа субъекта может быть только депутат регионального законодательного органа, избранный в этот законодательный орган гражданами субъекта, т.е. прошедший выборы. Опять специфичная черта. Кроме того, существует и Государственный Совет – параллельный внеконституционный орган со сходными функциями, но в губернаторском составе.

Отдельного внимания заслуживает вопрос, который иногда затрагивается в научной литературе, а именно о целесообразности существования Совета Федерации. Немаловажным для России является вопрос и о целесообразности существования Совета Федерации. В современной России особенно остро эта проблема стояла в начале XXI в., хотя большинством политиков и ученых вопрос о ликвидации верхней палаты не ставился. Предложения о создании однопалатного парламента на национальном уровне выдвигаются в основном лишь сторонниками формирования унитарной России, и их логика понятна. Между тем, как представляется, российская история и настоящая действительность в силу масштабов государства и множества существующих проблем требуют наличия двухпалатной системы, каким бы ни было наше государство: унитарным или федеративным. Поэтому в глобальной перспективе необходимо усиление Совета Федерации как палаты, представляющей и общенациональные и региональные интересы.

Таким образом, Совет Федерации играет ключевую роль в законодательной деятельности, а особенно в решении ряда важнейших государственных вопросов. Изменение порядка формирования придает Совету Федерации обновленный статус, статус профессионального законодательного органа, действующего на постоянной основе, а не эпизодически, как ранее.

Конституция Российской Федерации^[14] закрепляет конституционно-правовой статус каждой из палат Федерального Собрания Российской Федерации, закрепляя последовательно в рамках 5 главы и общий порядок формирования, основные полномочия, а также основы правового статуса парламентариев. Все указанные вопросы, за исключением полномочий палат, детально регламентируются отдельными федеральными законами.

Стоит с сожалением отметить, что до настоящего времени так и не принят самостоятельный законодательный акт, который бы регулировал правовой статус Федерального Собрания РФ, несмотря на то, что проект такого закона в Государственную Думу вносился. Нельзя также забывать, что большую роль в организации и деятельности каждой из палат парламента играют регламенты палат.

В отличие от Совета Федерации, численный состав Государственной Думы получил конституционное закрепление и на протяжении всего времени действия Конституции РФ остается неизменным – 450 депутатов. Достаточно сложно с современных позиций оценить, почему именно такое число депутатов образует состав Государственной Думы и на сколько это оправданно.

Функционирование Государственной Думы, в отличие от Совета Федерации, ограничено определенным сроком, который установлен Конституцией РФ и который не был одинаковым на протяжении всего периода избрания нижней палаты парламента. Первоначально срок полномочий составлял четыре года. Однако в результате конституционной поправки в конце 2008 года он был увеличен на один год и стал равным пяти годам^[15].

Установлены Конституцией Российской Федерации и требования к кандидатам на должность депутата Государственной Думы, которые ограничиваются наличием гражданства Российской Федерации, достижение возраста 21 года и наличие права участвовать в выборах.

Применительно к порядку формированию указано, что депутаты Государственной Думы избираются народом, порядок выборов устанавливается федеральным законом.

Среди базовых принципов участия гражданина Российской Федерации в выборах можно назвать такие, как свободное и добровольное участие, что предполагает запрет оказывать любое воздействие в целях принудить избирателя либо к участию, либо неучастию в выборах, а также препятствовать свободному волеизъявлению гражданина.

Принципы избирательного процесса при проведении выборов депутатов Государственной Думы не являются уникальными, они применимы и к порядку выборов иных государственных органов и органов местного самоуправления: всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном голосовании. Именно указанные принципы направлены на то, чтобы обеспечить подлинное волеизъявление граждан нашей страны, которое бы исключало какие-либо воздействия на избирателей.

Несмотря на то, что Конституция РФ в общих чертах определяет порядок формирования Государственной Думы, сам тип избирательной системы в главе 5 не определен. Как мы видели, это позволило на протяжении всего периода избрания Государственной Думы менять применяемую избирательную систему, уходя от одной и потом возвращаясь к ней снова.

Если проанализировать действующие законы, регулирующие выборы депутатов Государственной Думы, то можно говорить о том, что законодатель неоднократно менял тип избирательных систем: сначала отказываясь от используемой смешанной (мажоритарно-пропорциональной) системы в пользу пропорциональной системы (с 2005 по 2013 годы), а затем возвращаясь (в 2014 году) снова к прежней смешанной избирательной системе. В настоящее время именно последняя и была использована на последних выборах, что означает, что половина состава депутатов нижней палаты (225 мандатов) избираются по партийным спискам, то есть пропорциональной системе, а другая половина (225 мандатов) – по одномандатным округам, то есть с применением мажоритарной системы.