Файл: Учебнометодическое пособие по курсу административное право Махачкала 2017 2 Печатается по решению учебнометодического совета СевероКавказского института (филиал) вгую (рпа минюста России).pdf
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 03.02.2024
Просмотров: 710
Скачиваний: 4
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
56 защита гражданского служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных федеральным законом; государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан РФ, проходивших государственную службу, и их семей.
При определенных условиях гражданским служащим могут устанавливаться дополнительные государственные гарантии.
Правовое положение военнослужащих определяется Федеральным законом "О статусе военнослужащих" от 27 мая 1998 г. и иными нормативными правовыми актами РФ. Оно имеет некоторые особенности, обусловленные функционально-целевым предназначением и условиями военной службы.
Военнослужащий обязан: быть верным Военной присяге (обязательству), беззаветно служить своему народу, мужественно и умело защищать Российскую Федерацию; строго соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации, требования общевоинских уставов, беспрекословно выполнять приказы командиров; дорожить воинской честью, боевой славой и войсковым товариществом; совершенствовать воинское мастерство, содержать в постоянной готовности к применению вооружение и военную технику, беречь военное имущество; быть дисциплинированным, бдительным, хранить государственную и военную тайну; соблюдать общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры
Российской Федерации.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 28
§ 5. Административно-правовое регулирование поступления
на государственную службу и ее прохождения
Поступление на гражданскую и правоохранительную службу и ее прохождение гражданами России осуществляются в добровольном порядке (по контракту). Прохождение военной службы осуществляется: гражданами России - по призыву и в добровольном порядке
(по контракту); иностранными гражданами - по контракту на воинских должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами в Вооруженных
Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах. Призыв граждан РФ производится для реализации их обязанности, предусмотренной ст. 59 Конституции.
По контракту вправе поступать граждане, владеющие государственным языком
Российской Федерации и достигшие возраста, установленного федеральным законом о виде государственной службы для прохождения государственной службы данного вида.
57
Федеральным законом о виде государственной службы или законом субъекта Федерации могут быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту, учитывая специфику вида государственной службы.
Контракт может заключаться гражданином: на неопределенный срок; на определенный срок; на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок после его окончания. Определяется также предельный возраст пребывания на государственной службе данного лица.
Федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами, учитывая созданные возможности отбора кандидатов и другие условия, установлены два способа замещения должностей государственной службы: 1) на конкурсной основе и 2) без проведения конкурса, т.е. путем назначения на должность по решению соответствующего должностного лица или государственного органа в пределах установленной для них номенклатуры должностей государственной службы.
Конкурс - важный атрибут эффективной государственной службы. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов, их соответствия установленным квалификационным требованиям по вакантной должности государственной службы. Поэтому причинами отказа в допуске к конкурсу являются несоответствие претендента предъявляемым требованиям по этой должности и ограничениям, установленным для поступления на тот или иной вид государственной службы и прохождения службы.
Претендовать на участие в конкурсе может гражданин в возрасте от 18 до 65 лет, изъявивший такое желание. Проведение конкурса предусмотрено как для впервые поступающего на гражданскую службу, так и для государственного служащего, изъявившего желание участвовать в конкурсе, реализующего свое право на должностной рост на конкурсной основе в соответствии со своей квалификацией независимо от того, какую должность он замещает на период проведения конкурса.
Для проведения конкурса правовым актом государственного органа образуется постоянно действующая конкурсная комиссия. Число независимых экспертов при этом должно составлять не менее четверти от общего числа членов конкурсной комиссии.
Конкурс проводится в два этапа. На первом этапе извещается о проведении конкурса и его условиях, а также осуществляется сбор требуемых документов от граждан, пожелавших участвовать в нем, и проверка сведений, представленных ими.
Решение о дате, месте и времени проведения второго этапа конкурса принимается представителем нанимателя, о его решении своевременно сообщается кандидатам.
Решение конкурсной комиссии принимается в отсутствие кандидата и является основанием для назначения его на вакантную должность гражданской службы либо отказа в
58 таком назначении. По результатам конкурса издается акт представителя нанимателя о назначении победителя конкурса на вакантную должность гражданской службы и заключается служебный контракт с победителем конкурса.
Конкурс не проводится:
1) при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)";
2) при назначении на должности гражданской службы категории "руководители", назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом или
Правительством;
3) при заключении срочного служебного контракта;
4) при назначении гражданского служащего на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья, при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должности гражданской службы;
5) при назначении на должность государственного служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе.
Конкурс может не проводиться: а) при назначении на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, по перечню должностей, утверждаемому указом Президента; б) по решению представителя нанимателя при назначении на должности гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей гражданской службы.
Прохождение государственной службы включает в себя назначение на должность, присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, аттестацию или квалификационный экзамен, а также другие обстоятельства (события).
Прохождение службы каждым государственным служащим документируется в его личном деле и отражает индивидуальный жизненный путь с момента назначения впервые на должность государственной службы и заканчивая увольнением со службы.
При поступлении на государственную службу гражданин представляет требуемые документы о себе (об образовании, состоянии здоровья и др.). Сведения о подавшем заявление подлежат проверке в установленном порядке.
Замещение конкретной должности государственной службы как на конкурсной, так и на бесконкурсной основе подлежит юридическому оформлению. Оно заключается, во-первых, в оформлении и заключении служебного контракта и, во-вторых, в издании акта о назначении гражданина (государственного служащего) на указанную должность.
При издании акта государственного органа о назначении на должность государственной службы и заключении служебного контракта соглашением сторон может быть обусловлено
59 испытание государственного служащего в целях проверки его соответствия замещаемой должности. При замещении должности государственной службы допускается испытание обычно на срок от трех до шести месяцев для гражданина, впервые принятого не государственную службу. Федеральным законом о виде государственной службы могут устанавливаться и иные сроки испытания, а также случаи, когда испытание вообще не проводится. Если назначение на должность государственной службы осуществляется
Правительством, то, трехмесячный испытательный срок является обязательным.
Гражданам, проходящим федеральную государственную службу, присваиваются классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания.
Лишение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания возможно по решению суда.
Соотношение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий устанавливается указами Президента.
Порядок присвоения и сохранения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий регулируется различными нормативными правовыми актами РФ.
Квалификационный экзамен проводится при решении вопроса о присвоении гражданскому служащему: а) не имеющему классного чина государственной гражданской службы Российской
Федерации, первого классного чина по замещаемой должности гражданской службы; б) очередного классного чина по замещаемой должности гражданской службы, который присваивается гражданскому служащему по истечении срока, установленного для прохождения гражданской службы в предыдущем классном чине, и при условии, что он замещает должность гражданской службы, для которой предусмотрен классный чин, равный или более высокий, чем классный чин, присваиваемый гражданскому служащему; в) классного чина после назначения его на более высокую должность гражданской службы, если для этой должности предусмотрен более высокий классный чин, чем тот, который имеет гражданский служащий.
Классные чины присваиваются федеральным гражданским служащим соответственно актом Президента, Правительства, руководителя федерального государственного органа или представителя указанного руководителя.
Аттестация проводится в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы на основе оценки его профессиональной служебной деятельности.
60
Не позднее чем за две недели до начала аттестации в аттестационную комиссию представляется отзыв об исполнении подлежащим аттестации гражданским служащим должностных обязанностей за аттестационный период, подписанный его непосредственным руководителем и утвержденный вышестоящим руководителем. К отзыву прилагаются сведения о выполненных гражданским служащим поручениях и подготовленных им проектах документов. Кадровая служба государственного органа должна ознакомить аттестуемого с представленным отзывом. При этом аттестуемый вправе представить в аттестационную комиссию дополнительные сведения о своей профессиональной служебной деятельности за указанный период, а также заявление о своем несогласии с представленным отзывом или пояснительную записку на отзыв.
Результаты аттестации заносятся в аттестационный лист гражданского служащего, который знакомится с ним под расписку. Аттестационный лист хранится в личном деле служащего.
В течение одного месяца после проведения аттестации по ее результатам издается правовой акт государственного органа или принимается решение представителя нанимателя о том, что гражданский служащий: а) подлежит включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста; б) направляется на профессиональную переподготовку или повышение квалификации; в) понижается в должности.
Гражданский служащий вправе обжаловать результаты аттестации в соответствии с законодательством.
Общими основаниями расторжения служебного контракта могут быть: соглашение сторон контракта; истечение срока его действия; расторжение контракта по инициативе служащего либо представителя нанимателя.
По обстоятельствам, независящим от воли сторон, служебный контракт приостанавливается с освобождением служащего от замещаемой должности гражданской службы с оставлением его в соответствующем реестре гражданских служащих и включением в кадровый резерв. Это происходит в связи с призывом гражданского служащего на военную службу или направлением на альтернативную гражданскую службу, избранием или назначением на выборную должность и в некоторых других случаях.
Служебный контракт может быть расторгнут по инициативе представителя нанимателя в случаях: несоответствия служащего занимаемой должности гражданской службы; по состоянию здоровья; недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации; неоднократного неисполнения служащим без уважительных причин должностных
61 обязанностей при наличии дисциплинарного взыскания; однократного грубого нарушения должностных обязанностей, прогула, появления на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения; разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации; совершения хищения; выхода из гражданства РФ и в ряде других случаев.
В целях защиты прав и законных интересов гражданского служащего Законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" определен порядок рассмотрения заявлений гражданского служащего и действий представителя нанимателя по рассмотрению этих заявлений, касающихся расторжения служебного контракта и увольнения с гражданской службы.
§ 6. Поощрение, награждение и ответственность
государственных служащих
Правовое регулирование порядка поощрения и награждения государственных служащих, а также привлечения их к дисциплинарной, материальной и административной ответственности имеет целью обеспечение режима законности и укрепление служебной дисциплины на государственной службе.
Служебная дисциплина на государственной службе - обязательное для государственных служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа, должностного регламента, уставов о дисциплине и иных нормативных правовых актов.
Поощрение - важное средство воспитания государственных служащих и укрепления служебной (воинской) дисциплины. Оно применяется к государственным служащим за безупречную и эффективную службу, добросовестное исполнение должностных обязанностей, успешное выполнение заданий особой важности и сложности. Поощрения и награждения различаются по видам государственной службы.
Согласно Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской
Федерации" за безупречную и эффективную гражданскую службу применяются следующие виды поощрения и награждения:
1) объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения;
2) награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка;
3) иные виды поощрения и награждения государственного органа;
4) выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет;
5) поощрение Правительства РФ;
62 6) поощрение Президента РФ;
7) присвоение почетных званий Российской Федерации;
8) награждение знаками отличия Российской Федерации;
9) награждение орденами и медалями Российской Федерации.
Решение о применении первых четырех названных мер поощрения и награждения принимается представителем нанимателя, а других мер - по его представлению в порядке, установленном законодательством РФ.
К военнослужащим и приравненным к ним служащим правоохранительной службы предусмотрено применение таких видов поощрений, как: занесение в Книгу почета или на
Доску почета; награждение ведомственными знаками отличия (медали и нагрудные знаки); досрочное присвоение очередного воинского звания (специального звания или классного чина); присвоение очередного воинского знания (специального звания или классного чина) на ступень выше соответствующего замещаемой должности; награждение именным оружием; присвоение почетного ведомственного звания. В качестве поощрения может применяться досрочное снятие ранее наложенного на военнослужащего, служащего правоохранительной службы дисциплинарного взыскания.
В образовательных учреждениях профессионального образования также применяются поощрения в виде предоставления внеочередного увольнения из расположения образовательного учреждения и установления именной стипендии. Порядок применения указанных поощрений определяется руководителем уполномоченного государственного органа.
За заслуги перед государством государственный служащий может быть представлен к награждению государственными наградами Российской Федерации.
Государственные награды России - высшая форма поощрения граждан за выдающиеся заслуги в защите Отечества, государственном строительстве, экономике, науке, культуре, искусстве, воспитании, просвещении, охране здоровья, жизни и прав граждан, благотворительной деятельности и иные выдающиеся заслуги перед государством.
Государственными наградами являются: звание Героя Российской Федерации, ордена, медали, знаки отличия Российской Федерации; почетные звания Российской Федерации.
Лица, удостоенные государственных наград, пользуются установленными законодательством РФ льготами и преимуществами (например, герои Российской Федерации).
Материальная ответственность государственного служащего наступает за неправомерные действия (бездействие), в результате которых причинен материальный ущерб государству. Ответственность выражается в возмещении государственным служащим причиненного им имущественного ущерба.
63
Административная ответственность - это применение судьями, органами и должностными лицами установленных государством мер административного наказания к физическим и юридическим лицам за совершение административных правонарушений.
Государственные служащие несут уголовную и гражданско-правовую ответственность в соответствии с Уголовным и Гражданским кодексами.
Лекция 8. Государственные и негосударственные организации как субъекты
административного права.
1.
Государственные и негосударственные предприятия и учреждения
Субъект административного права - лицо (организация), которое в соответствии с действующим законодательством является участником управления отношений, регулируемых нормами административного права, и наделенное определенными правами и обязанностями в сфере государственного управления.
Среди субъектов административного права отдельно в качестве юридических лиц рассматривают различные организации, которые являются коллективными субъектами административного права.
Под организацией понимается коллектив работников разной численности (от нескольких человек до десятков тысяч), возглавляемый своим органом управления и имеющий в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество.
Органом управления организации является администрация. Это может быть единоличный руководитель (директор, генеральный директор) и его заместители, либо одновременно единоличный и коллективный (совет директоров, правление, дирекция) или другой назначенный орган, либо орган, которому коллектив работников делегировал право по управлению организацией. Администрация осуществляет управленческие функции внутри организации в пределах предоставленных ей полномочий по организации работы трудового коллектива, обеспечению трудовой и государственной дисциплины. В отношении коллектива работников администрация обладает дисциплинарной властью.
Чтобы быть субъектом административного права и участником административно-правовых отношений юридическое лицо должно обладать правосубъектностью, которая определяет административно-правовой статус организации. Административно-правовой статус юридических лиц - совокупность предусмотренных законами, подзаконными актами, учредительными документами прав и обязанностей юридических лиц в сфере государственного управления и административной ответственности. Нормы права, устанавливающие административно-правовой статус организации, содержатся в ГК, федеральных законах «Об акционерных обществах», «О производственных
64 кооперативах», «О некоммерческих организациях», «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», «Об обществах с ограниченной ответственностью», «Об общественных объединениях», (положениях, уставах и т.п.).
Административная правосубъектность юридических лиц возникает с момента его государственной регистрации. Право заниматься деятельностью, подлежащей лицензированию, возни- кает с момента получения лицензии.
Правосубъектность предприятия - это его способность быть субъектом права и участником административно-правовых отношений. Для этого предприятие должно обладать тремя элементами правосубъектности: правоспособностью, дееспособностью и деликтоспособностью, которые в совокупности входят в административно-правовой статус предприятия. В отношении общественных организаций запрещаются создание объединений, преследующих незаконные цели, и осуществление деятельности, посягающей на здоровье и нравственность населения, права и законные интересы граждан. Организационный блок элементов характеризуется тем, что юридическое лицо осуществляет права и обязанности через свои органы управления: - высший орган юридических лиц (общее собрание, съезд); - совет директоров (наблюдательный совет); - коллегиальные (правление, дирекция) или единоличные (генеральный директор) исполнительные органы; - орган контроля за финансовой и хозяйственной деятельностью.
Классификация юридических лиц проводится в зависимости от формы собственности, по целям их деятельности, организационно-правовым формам, объему и характеру полномочий, по распоряжению принадлежащим им имуществом, по подчиненности или подведомственности.
По цели своей деятельности организации подразделяются на коммерческие и некоммерческие. Согласно ч. 1 ст. 50 ГК, коммерческими считаются организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, а некоммерческие — не имеющие такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками. Коммерческие организации могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий. В целях координации своей предпринимательской деятельности, а также представления и защиты имущественных интересов коммерческие организации могут по договору между собой создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, являющихся некоммерческими организациями. Члены ассоциации (союза) сохраняют самостоятельность и обладают правами юридического лица.
Некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствует этим целям.
Разновидностью коммерческих организаций являются унитарные предприятия – коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущества.
Признаки унитарного предприятия: ♦ вид коммерческой организации; ♦ не наделено правом собственности на закрепленное за ним имуществом; ♦ имущество находится в государственной или муниципальной собственности; ♦ имущество может распределяться по вкладам,
65 долям, паям; ♦ имущество принадлежит на праве оперативного управления или хозяйственного ведения; ♦ отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом; ♦ не несет ответственности по обязательствам собственника имущества; ♦ имеет фирменное наименование; ♦ органом управления является руководитель, назначаемый собственником имущества, которому он и подотчетен.
Унитарные предприятия могут быть:
А) по форме собственности: государственными и муниципальными.
Б) по объему прав на имущество:
= предприятия с правом оперативного управления имуществом;
= федеральные казенные предприятия;
= предприятия с правом хозяйственного веления.
Некоммерческие организации создаются в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. Формой некоммерческих организаций являются ассоциации, указанные в наименовании Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» от 17 декабря 1999 г. Они создаются в целях межрегиональной интеграции и социально-экономического развития субъектов Федерации, совершенствования методов управления хозяйствующими субъектами в условиях рыночных отношений и повышения уровня жизни населения. По роду деятельности
(предназначению) различаются такие разновидности организаций, как: предприятия, учреждения, об- щественные объединения граждан и иные организации (международные, иностранные и т.д.).
По видам собственности организации подразделяются на государственные и негосударственные (муниципальные, частные, общественные и религиозные). Различие между предприятиями и учреждениями содержится в результатах их основной деятельности.
Предприятие — это хозяйствующий субъект, созданный для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли. Основу этой деятельности составляет его имущество. Предприятие самостоятельно осуществляет свою деятельность, распоряжается выпускаемой продукцией, полученной прибылью, оставшейся в его распоряжении после уплаты налогов и других обязательных платежей.
Признаки предприятий:
организационное единство;
имущественная обособленность;
самостоятельная имущественная ответственность;
в гражданском обороте выступает от своего имени;
выполнение работ услуг на возмездной основе с целью получения прибыли.
Законодательство о предприятиях в равной степени распространяется на предприятия всех форм собственности. Это — выражение юридического равенства всех форм собственности, установ- ленного ч. 2 ст. 8 Конституции России. Однако для государственных предприятий законодательство
66 предусматривает особые правила. Например, только они могут осуществлять производство любых видов оружия, боевых припасов, взрывчатых веществ и других предметов так называемой разрешительной системы. Предприятие считается созданным с момента его государственной регистрации и действует на основе учредительных документов. Административно-правовой статус предприятия (учреждения)
- комплекс прав и обязанностей, которые предприятие (учреждение) приобретает и реализует в процессе совершения следующих действий: - создание предприятия (учреждения) по решению собственника имущества или уполномоченного им органа, либо по решению трудового коллектива предприятия; - государственная регистрация, осуществляемая по месту нахождения предприятия (учреждения) местным органом государственной власти; - получение разрешения на занятие определенными видами деятельности, выдаваемого в административном порядке местным органом государственной власти; - формирование органа управления делами; - определение круга вопросов и полномочий вышестоящих государственных органов в отношении предприятия (учреждения); - ведение и представление бухгалтерской и статистической отчетности
Предприятия и учреждения в зависимости от видов собственности разделяются на:
- государственные (федеральные или субъектов Российской Федерации); - муниципальные
(районного, городского, поселкового и сельского значения);
- частные;
- общественные;
- смешанных форм собственности.
В зависимости от организационно-правовых форм различают:
• полные товарищества;
• товарищества на вере;
• общества с ограниченной ответственностью;
• открытые и закрытые акционерные общества;
• унитарные предприятия (государственные и муниципальные);
• производственные кооперативы.
В зависимости от отраслевой специализации различают:
= промышленные (заводы, фабрики, шахты, рудники, комбинаты и др.); = сельскохозяйственные (совхозы, фермерские хозяйства и др.);
= строительные (строительные управления, кооперативы и др.);
= транспортные (предприятия железнодорожного транспорта, предприятия водного транспорта, аэропорты, предприятия гражданской авиации и др.); = связи (узлы связи, почтамты, телеграфы и др.);
= торговли (универмаги, гастрономы и др.);
= жилищно-коммунальные (жилищно - эксплуатационные управления и др.). По масштабу и значению своей деятельности государственные предприятия и учреждения могут быть: федеральными, субъектов Федерации и местными — районного, городского, поселкового и сельского значения.
Предприятия могут создаваться государственными органами, органами местного самоуправления,
67 учредителями (участниками), собственниками имущества либо органами, уполномоченными на то собственниками имущества. Учредительным документом государственного и муниципального предприятия является устав, который утверждается учредителем предприятия. Негосударственные предприятия действуют на основании устава либо учредительного договора и устава, либо только учредительного договора. В учредительных документах должны содержаться сведения, предусмотренные законом для юридических лиц соответствующего вида. Административная правосубъектность государственных и негосударственных предприятий различна.
Государственные предприятия — это собственность государства. Поэтому к ведению государственных органов относится: создание государственных предприятий; определение целей их деятельности, а также их размещение; утверждение устава; управление предприятиями; назначение на должность и освобождение от должности их руководителей; доведение до них в установленных случаях государственных заказов на продукцию; реорганизация и ликвидация государственных предприятий.
Государственные предприятия в зависимости от правового режима их имущества подразделяются на два вида:
1) основанные на праве хозяйственного ведения (ст. 114 ГК);
2) основанные на праве оперативного управления, которые создаются в виде федеральных казенных предприятий (ст. 115 ГК).
Государственные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, обладают существенным объемом оперативно-производственной самостоятельности. Они самостоя- тельно планируют свою деятельность и перспективы развития. Основу планов составляют заключаемые ими хозяйственные договоры.
Разновидностью государственных унитарных предприятий являются федеральные казенные предприятия, основанные на праве оперативного управления, которые создаются в соответствии с
Указом Президента «О реформе государственных предприятий» от 23 мая 1994 г. Казенные предприятия могут быть образованы только на базе имущества, находящегося в федеральной собствен- ности. Поэтому они являются федеральными казенными предприятиями, действующими на праве оперативного управления, т.е. степень их хозяйственной самостоятельности значительно урезана по сравнению с государственными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения.
Федеральные государственные унитарные предприятия как имущественные комплексы могут передаваться в собственность субъектов Федерации. Управление предприятиями, находящимися в государственной собственности субъектов Федерации, осуществляют исполнительные органы этих субъектов в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов. Влияние со стороны государства на негосударственные предприятия ограничено.
Управление осуществляют собственники (учредители) или уполномоченные ими органы, не обладающие государственно-властными полномочиями. Роль государства по отношению к этим предприятиям заключается в установлении административно-правового режима, общего для всех предприятий независимо от их организационно-правовых форм, и в контроле за соблюдением ими установленного режима. Законодательство содержит лишь самые общие указания на этот счет. В
68 соответствии с законодательством ликвидация предприятия производится по решению его учредителей либо органа, уполномоченного на то учредительными документами. Основанием для такого решения могут быть: истечение срока, на который создано предприятие; достижение цели, ради которой оно создано; признание в судебном порядке его регистрации недействительной; осуществление деятельности без лицензии; грубое нарушение закона; признание предприятия несостоятельным
(банкротом). Учреждение в отличие от предприятия выполняет только социально-культурные или административно-политические функции. Учреждения создают социальные ценности в основном непроизводственного характера (например, учреждения образования, здравоохранения).
Учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных, административно-политических или иных функций некоммерческого характера и финансируемая собственником полностью или частично. Социально- культурные функции выполняют учреждения образования, науки, культуры, здравоохранения и др.
Различия между предприятиями и учреждениями состоят в содержании их основной деятельности.
К учреждениям, осуществляющим управленческие функции, относятся, например, аппараты законодательных, судебных органов, прокуратуры.
Признаки учреждения: разновидность некоммерческих организаций; обладает правом юридического лица;
полностью или частично финансируется собственником имущества;
обладает правом оперативного управление на закрепленное за ним имущество;
создается собственником имущества для некоммерческих целей;
отвечает по обязательствам денежными средствами, находящимися в его распоряжении;
собственник имущества несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения при недостаточности имущества учреждения. Правовое положение учреждений определено рядом правовых актов, регулирующих отношения в отдельных отраслях и сферах управления, например, в федеральных законах «Об образовании», «О науке и государственной научно-технической политике»,
«Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», «Основах законодательства Российской Федерации о культуре» и др. Государственные учреждения, как и государственные предприятия, наделены достаточной самостоятельностью; их оперативная деятельность координируется и контролируется соответствующими органами исполнительной власти.
Что касается муниципальных предприятий и учреждений, то ряд вопросов их правового положения, взаимоотношений с органами исполнительной власти разных уровней определен Феде- ральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 28 августа 1995 г., Указом Президента «Об утверждении Основных положений госу- дарственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 г. и некоторыми другими правовыми актами. Органы местного самоуправления вправе создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной и иной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной
69 собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.
Органы местного самоуправления непосредственно управляют жилищно-коммунальным хозяйством населенных пунктов. Они решают вопросы организации, содержания и развития муници- пальных учреждений образования, здравоохранения, культуры и других сфер, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. Их долг — создавать благоприятные условия для предпринимательства, эффективного использования местных природных ресурсов и координации деятельности всех предприятий малого и среднего бизнеса по выполнению работ для населения и оказания ему услуг, обеспечению его продуктами питания и товарами народного потребления. Но они не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов
Федерации. 2. Хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы, фонды Каждый вид названных организаций имеет свои особенности, касающиеся вида и структуры принадлежащего им имущества, порядка образования организаций, полномочий органов управления ими, а также внутриорганизационных и внешних административно-правовых отношений.
Акционерным обществом (далее - общество) признается коммерческая организация, уставный капитал которой разделен на определенное число акций, удостоверяющих обязательственные права участников общества (акционеров) по отношению к обществу. Акционеры не отвечают по обязательствам общества и несут риск убытков, связанный с его деятельностью, в пределах стоимости принадлежащих им акций. По каждой категории (типу) акций общество выплачивает акционерам дивиденды. Они выплачиваются деньгами, а в случаях, предусмотренных уставом общества, — иным имуществом. Акционерное общество имеет гражданские права и несет обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом. Отдельными видами деятельности оно может заниматься только на основании лицензии. Высшим органом управления общества является общее собрание акционеров. Руководство текущей деятельностью общества осуществляется единоличным исполнительным органом (директором, генеральным директором) или им и коллективным исполнительным органом общества (правлением, дирекцией). Общество может быть публичным или непубличным, что отражается в его уставе и фирменном наименовании.
Учредительным документом общества является его устав. Общество подлежит государственной регистрации. Производственным кооперативом (артелью) признается добровольное объединение граждан на основе членства для совместной производственной и иной хозяйственной деятельности, основанной на их личном трудовом и ином участии, а также объединении его членами (участниками) имущественных паевых взносов. Кооператив является коммерческой организацией, юридическим лицом и может действовать в промышленности, сельском хозяйстве и др. Прибыль кооператива распределяется между его членами в соответствии с их личным трудовым и (или) иным участием, размером паевого
70 взноса, а между членами кооператива, не принимающими личного трудового участия в деятельности кооператива, соответственно размеру их паевого взноса. Порядок распределения прибыли предусматривается уставом кооператива. Высшим органом управления кооперативом является общее собрание его членов. В кооперативе с числом членов более пятидесяти может быть создан наблюдательный совет. В состав исполнительных органов, которые осуществляют руководство деятельностью кооператива, входят правление и (или) председатель кооператива.
Производственный сельскохозяйственный кооператив является коммерческой организацией. Его виды
— сельскохозяйственная артель или колхоз либо рыболовецкая артель или рыболовецкий колхоз, а также иные кооперативы производственного или хозяйственного назначения. Колхоз создается главами крестьянских (фермерских) хозяйств или гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства. Их главная цель — совместная деятельность по производству, переработке, сбыту сельскохозяйственной, рыбной продукции (колхоз) или по обработке земли, производству животноводческой продукции.
Потребительские кооперативы — некоммерческие организации, в зависимости от вида их деятельности подразделяются на перерабатывающие, сбытовые (торговые), обслуживающие, снабженческие, садоводческие, огороднические, животноводческие, кредитные, страховые и иные кооперативы, созданные при условии обязательного участия граждан и (или) юридических лиц в хозяйственной деятельности кооператива. Потребительская кооперация — система потребительских обществ и их союзов, созданных в целях удовлетворения материальных и иных потребностей их членов.
Потребительское общество — это добровольное объединение граждан и (или) юридических лиц, созданное, как правило, по территориальному признаку, на основе членства путем объединения его членами имущественных паевых взносов для торговой, заготовительной, производственной и иной деятельности в целях удовлетворения материальных и иных потребностей. Кооперативы могут создавать в целях координации своей деятельности, а также защиты общих имущественных интересов объединения в форме союзов (ассоциаций) кооперативов. Фонд определяется как не имеющая членства некоммерческая организация, учреждаемая гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные и иные общественно полезные цели (ст. 118 ГК). Органы управления фондами, как правило, не являются государственными.
Лекция 9. Административно-правовые формы реализации исполнительной
власти
1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 28
§ 5. Административно-правовое регулирование поступления
на государственную службу и ее прохождения
Поступление на гражданскую и правоохранительную службу и ее прохождение гражданами России осуществляются в добровольном порядке (по контракту). Прохождение военной службы осуществляется: гражданами России - по призыву и в добровольном порядке
(по контракту); иностранными гражданами - по контракту на воинских должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами в Вооруженных
Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах. Призыв граждан РФ производится для реализации их обязанности, предусмотренной ст. 59 Конституции.
По контракту вправе поступать граждане, владеющие государственным языком
Российской Федерации и достигшие возраста, установленного федеральным законом о виде государственной службы для прохождения государственной службы данного вида.
57
Федеральным законом о виде государственной службы или законом субъекта Федерации могут быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту, учитывая специфику вида государственной службы.
Контракт может заключаться гражданином: на неопределенный срок; на определенный срок; на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок после его окончания. Определяется также предельный возраст пребывания на государственной службе данного лица.
Федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами, учитывая созданные возможности отбора кандидатов и другие условия, установлены два способа замещения должностей государственной службы: 1) на конкурсной основе и 2) без проведения конкурса, т.е. путем назначения на должность по решению соответствующего должностного лица или государственного органа в пределах установленной для них номенклатуры должностей государственной службы.
Конкурс - важный атрибут эффективной государственной службы. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов, их соответствия установленным квалификационным требованиям по вакантной должности государственной службы. Поэтому причинами отказа в допуске к конкурсу являются несоответствие претендента предъявляемым требованиям по этой должности и ограничениям, установленным для поступления на тот или иной вид государственной службы и прохождения службы.
Претендовать на участие в конкурсе может гражданин в возрасте от 18 до 65 лет, изъявивший такое желание. Проведение конкурса предусмотрено как для впервые поступающего на гражданскую службу, так и для государственного служащего, изъявившего желание участвовать в конкурсе, реализующего свое право на должностной рост на конкурсной основе в соответствии со своей квалификацией независимо от того, какую должность он замещает на период проведения конкурса.
Для проведения конкурса правовым актом государственного органа образуется постоянно действующая конкурсная комиссия. Число независимых экспертов при этом должно составлять не менее четверти от общего числа членов конкурсной комиссии.
Конкурс проводится в два этапа. На первом этапе извещается о проведении конкурса и его условиях, а также осуществляется сбор требуемых документов от граждан, пожелавших участвовать в нем, и проверка сведений, представленных ими.
Решение о дате, месте и времени проведения второго этапа конкурса принимается представителем нанимателя, о его решении своевременно сообщается кандидатам.
Решение конкурсной комиссии принимается в отсутствие кандидата и является основанием для назначения его на вакантную должность гражданской службы либо отказа в
58 таком назначении. По результатам конкурса издается акт представителя нанимателя о назначении победителя конкурса на вакантную должность гражданской службы и заключается служебный контракт с победителем конкурса.
Конкурс не проводится:
1) при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)";
2) при назначении на должности гражданской службы категории "руководители", назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом или
Правительством;
3) при заключении срочного служебного контракта;
4) при назначении гражданского служащего на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья, при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должности гражданской службы;
5) при назначении на должность государственного служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе.
Конкурс может не проводиться: а) при назначении на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, по перечню должностей, утверждаемому указом Президента; б) по решению представителя нанимателя при назначении на должности гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей гражданской службы.
Прохождение государственной службы включает в себя назначение на должность, присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, аттестацию или квалификационный экзамен, а также другие обстоятельства (события).
Прохождение службы каждым государственным служащим документируется в его личном деле и отражает индивидуальный жизненный путь с момента назначения впервые на должность государственной службы и заканчивая увольнением со службы.
При поступлении на государственную службу гражданин представляет требуемые документы о себе (об образовании, состоянии здоровья и др.). Сведения о подавшем заявление подлежат проверке в установленном порядке.
Замещение конкретной должности государственной службы как на конкурсной, так и на бесконкурсной основе подлежит юридическому оформлению. Оно заключается, во-первых, в оформлении и заключении служебного контракта и, во-вторых, в издании акта о назначении гражданина (государственного служащего) на указанную должность.
При издании акта государственного органа о назначении на должность государственной службы и заключении служебного контракта соглашением сторон может быть обусловлено
59 испытание государственного служащего в целях проверки его соответствия замещаемой должности. При замещении должности государственной службы допускается испытание обычно на срок от трех до шести месяцев для гражданина, впервые принятого не государственную службу. Федеральным законом о виде государственной службы могут устанавливаться и иные сроки испытания, а также случаи, когда испытание вообще не проводится. Если назначение на должность государственной службы осуществляется
Правительством, то, трехмесячный испытательный срок является обязательным.
Гражданам, проходящим федеральную государственную службу, присваиваются классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания.
Лишение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания возможно по решению суда.
Соотношение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий устанавливается указами Президента.
Порядок присвоения и сохранения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий регулируется различными нормативными правовыми актами РФ.
Квалификационный экзамен проводится при решении вопроса о присвоении гражданскому служащему: а) не имеющему классного чина государственной гражданской службы Российской
Федерации, первого классного чина по замещаемой должности гражданской службы; б) очередного классного чина по замещаемой должности гражданской службы, который присваивается гражданскому служащему по истечении срока, установленного для прохождения гражданской службы в предыдущем классном чине, и при условии, что он замещает должность гражданской службы, для которой предусмотрен классный чин, равный или более высокий, чем классный чин, присваиваемый гражданскому служащему; в) классного чина после назначения его на более высокую должность гражданской службы, если для этой должности предусмотрен более высокий классный чин, чем тот, который имеет гражданский служащий.
Классные чины присваиваются федеральным гражданским служащим соответственно актом Президента, Правительства, руководителя федерального государственного органа или представителя указанного руководителя.
Аттестация проводится в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы на основе оценки его профессиональной служебной деятельности.
60
Не позднее чем за две недели до начала аттестации в аттестационную комиссию представляется отзыв об исполнении подлежащим аттестации гражданским служащим должностных обязанностей за аттестационный период, подписанный его непосредственным руководителем и утвержденный вышестоящим руководителем. К отзыву прилагаются сведения о выполненных гражданским служащим поручениях и подготовленных им проектах документов. Кадровая служба государственного органа должна ознакомить аттестуемого с представленным отзывом. При этом аттестуемый вправе представить в аттестационную комиссию дополнительные сведения о своей профессиональной служебной деятельности за указанный период, а также заявление о своем несогласии с представленным отзывом или пояснительную записку на отзыв.
Результаты аттестации заносятся в аттестационный лист гражданского служащего, который знакомится с ним под расписку. Аттестационный лист хранится в личном деле служащего.
В течение одного месяца после проведения аттестации по ее результатам издается правовой акт государственного органа или принимается решение представителя нанимателя о том, что гражданский служащий: а) подлежит включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста; б) направляется на профессиональную переподготовку или повышение квалификации; в) понижается в должности.
Гражданский служащий вправе обжаловать результаты аттестации в соответствии с законодательством.
Общими основаниями расторжения служебного контракта могут быть: соглашение сторон контракта; истечение срока его действия; расторжение контракта по инициативе служащего либо представителя нанимателя.
По обстоятельствам, независящим от воли сторон, служебный контракт приостанавливается с освобождением служащего от замещаемой должности гражданской службы с оставлением его в соответствующем реестре гражданских служащих и включением в кадровый резерв. Это происходит в связи с призывом гражданского служащего на военную службу или направлением на альтернативную гражданскую службу, избранием или назначением на выборную должность и в некоторых других случаях.
Служебный контракт может быть расторгнут по инициативе представителя нанимателя в случаях: несоответствия служащего занимаемой должности гражданской службы; по состоянию здоровья; недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации; неоднократного неисполнения служащим без уважительных причин должностных
61 обязанностей при наличии дисциплинарного взыскания; однократного грубого нарушения должностных обязанностей, прогула, появления на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения; разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации; совершения хищения; выхода из гражданства РФ и в ряде других случаев.
В целях защиты прав и законных интересов гражданского служащего Законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" определен порядок рассмотрения заявлений гражданского служащего и действий представителя нанимателя по рассмотрению этих заявлений, касающихся расторжения служебного контракта и увольнения с гражданской службы.
§ 6. Поощрение, награждение и ответственность
государственных служащих
Правовое регулирование порядка поощрения и награждения государственных служащих, а также привлечения их к дисциплинарной, материальной и административной ответственности имеет целью обеспечение режима законности и укрепление служебной дисциплины на государственной службе.
Служебная дисциплина на государственной службе - обязательное для государственных служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа, должностного регламента, уставов о дисциплине и иных нормативных правовых актов.
Поощрение - важное средство воспитания государственных служащих и укрепления служебной (воинской) дисциплины. Оно применяется к государственным служащим за безупречную и эффективную службу, добросовестное исполнение должностных обязанностей, успешное выполнение заданий особой важности и сложности. Поощрения и награждения различаются по видам государственной службы.
Согласно Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской
Федерации" за безупречную и эффективную гражданскую службу применяются следующие виды поощрения и награждения:
1) объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения;
2) награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка;
3) иные виды поощрения и награждения государственного органа;
4) выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет;
5) поощрение Правительства РФ;
62 6) поощрение Президента РФ;
7) присвоение почетных званий Российской Федерации;
8) награждение знаками отличия Российской Федерации;
9) награждение орденами и медалями Российской Федерации.
Решение о применении первых четырех названных мер поощрения и награждения принимается представителем нанимателя, а других мер - по его представлению в порядке, установленном законодательством РФ.
К военнослужащим и приравненным к ним служащим правоохранительной службы предусмотрено применение таких видов поощрений, как: занесение в Книгу почета или на
Доску почета; награждение ведомственными знаками отличия (медали и нагрудные знаки); досрочное присвоение очередного воинского звания (специального звания или классного чина); присвоение очередного воинского знания (специального звания или классного чина) на ступень выше соответствующего замещаемой должности; награждение именным оружием; присвоение почетного ведомственного звания. В качестве поощрения может применяться досрочное снятие ранее наложенного на военнослужащего, служащего правоохранительной службы дисциплинарного взыскания.
В образовательных учреждениях профессионального образования также применяются поощрения в виде предоставления внеочередного увольнения из расположения образовательного учреждения и установления именной стипендии. Порядок применения указанных поощрений определяется руководителем уполномоченного государственного органа.
За заслуги перед государством государственный служащий может быть представлен к награждению государственными наградами Российской Федерации.
Государственные награды России - высшая форма поощрения граждан за выдающиеся заслуги в защите Отечества, государственном строительстве, экономике, науке, культуре, искусстве, воспитании, просвещении, охране здоровья, жизни и прав граждан, благотворительной деятельности и иные выдающиеся заслуги перед государством.
Государственными наградами являются: звание Героя Российской Федерации, ордена, медали, знаки отличия Российской Федерации; почетные звания Российской Федерации.
Лица, удостоенные государственных наград, пользуются установленными законодательством РФ льготами и преимуществами (например, герои Российской Федерации).
Материальная ответственность государственного служащего наступает за неправомерные действия (бездействие), в результате которых причинен материальный ущерб государству. Ответственность выражается в возмещении государственным служащим причиненного им имущественного ущерба.
63
Административная ответственность - это применение судьями, органами и должностными лицами установленных государством мер административного наказания к физическим и юридическим лицам за совершение административных правонарушений.
Государственные служащие несут уголовную и гражданско-правовую ответственность в соответствии с Уголовным и Гражданским кодексами.
Лекция 8. Государственные и негосударственные организации как субъекты
административного права.
1.
Государственные и негосударственные предприятия и учреждения
Субъект административного права - лицо (организация), которое в соответствии с действующим законодательством является участником управления отношений, регулируемых нормами административного права, и наделенное определенными правами и обязанностями в сфере государственного управления.
Среди субъектов административного права отдельно в качестве юридических лиц рассматривают различные организации, которые являются коллективными субъектами административного права.
Под организацией понимается коллектив работников разной численности (от нескольких человек до десятков тысяч), возглавляемый своим органом управления и имеющий в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество.
Органом управления организации является администрация. Это может быть единоличный руководитель (директор, генеральный директор) и его заместители, либо одновременно единоличный и коллективный (совет директоров, правление, дирекция) или другой назначенный орган, либо орган, которому коллектив работников делегировал право по управлению организацией. Администрация осуществляет управленческие функции внутри организации в пределах предоставленных ей полномочий по организации работы трудового коллектива, обеспечению трудовой и государственной дисциплины. В отношении коллектива работников администрация обладает дисциплинарной властью.
Чтобы быть субъектом административного права и участником административно-правовых отношений юридическое лицо должно обладать правосубъектностью, которая определяет административно-правовой статус организации. Административно-правовой статус юридических лиц - совокупность предусмотренных законами, подзаконными актами, учредительными документами прав и обязанностей юридических лиц в сфере государственного управления и административной ответственности. Нормы права, устанавливающие административно-правовой статус организации, содержатся в ГК, федеральных законах «Об акционерных обществах», «О производственных
64 кооперативах», «О некоммерческих организациях», «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», «Об обществах с ограниченной ответственностью», «Об общественных объединениях», (положениях, уставах и т.п.).
Административная правосубъектность юридических лиц возникает с момента его государственной регистрации. Право заниматься деятельностью, подлежащей лицензированию, возни- кает с момента получения лицензии.
Правосубъектность предприятия - это его способность быть субъектом права и участником административно-правовых отношений. Для этого предприятие должно обладать тремя элементами правосубъектности: правоспособностью, дееспособностью и деликтоспособностью, которые в совокупности входят в административно-правовой статус предприятия. В отношении общественных организаций запрещаются создание объединений, преследующих незаконные цели, и осуществление деятельности, посягающей на здоровье и нравственность населения, права и законные интересы граждан. Организационный блок элементов характеризуется тем, что юридическое лицо осуществляет права и обязанности через свои органы управления: - высший орган юридических лиц (общее собрание, съезд); - совет директоров (наблюдательный совет); - коллегиальные (правление, дирекция) или единоличные (генеральный директор) исполнительные органы; - орган контроля за финансовой и хозяйственной деятельностью.
Классификация юридических лиц проводится в зависимости от формы собственности, по целям их деятельности, организационно-правовым формам, объему и характеру полномочий, по распоряжению принадлежащим им имуществом, по подчиненности или подведомственности.
По цели своей деятельности организации подразделяются на коммерческие и некоммерческие. Согласно ч. 1 ст. 50 ГК, коммерческими считаются организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, а некоммерческие — не имеющие такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками. Коммерческие организации могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий. В целях координации своей предпринимательской деятельности, а также представления и защиты имущественных интересов коммерческие организации могут по договору между собой создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, являющихся некоммерческими организациями. Члены ассоциации (союза) сохраняют самостоятельность и обладают правами юридического лица.
Некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствует этим целям.
Разновидностью коммерческих организаций являются унитарные предприятия – коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущества.
Признаки унитарного предприятия: ♦ вид коммерческой организации; ♦ не наделено правом собственности на закрепленное за ним имуществом; ♦ имущество находится в государственной или муниципальной собственности; ♦ имущество может распределяться по вкладам,
65 долям, паям; ♦ имущество принадлежит на праве оперативного управления или хозяйственного ведения; ♦ отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом; ♦ не несет ответственности по обязательствам собственника имущества; ♦ имеет фирменное наименование; ♦ органом управления является руководитель, назначаемый собственником имущества, которому он и подотчетен.
Унитарные предприятия могут быть:
А) по форме собственности: государственными и муниципальными.
Б) по объему прав на имущество:
= предприятия с правом оперативного управления имуществом;
= федеральные казенные предприятия;
= предприятия с правом хозяйственного веления.
Некоммерческие организации создаются в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. Формой некоммерческих организаций являются ассоциации, указанные в наименовании Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» от 17 декабря 1999 г. Они создаются в целях межрегиональной интеграции и социально-экономического развития субъектов Федерации, совершенствования методов управления хозяйствующими субъектами в условиях рыночных отношений и повышения уровня жизни населения. По роду деятельности
(предназначению) различаются такие разновидности организаций, как: предприятия, учреждения, об- щественные объединения граждан и иные организации (международные, иностранные и т.д.).
По видам собственности организации подразделяются на государственные и негосударственные (муниципальные, частные, общественные и религиозные). Различие между предприятиями и учреждениями содержится в результатах их основной деятельности.
Предприятие — это хозяйствующий субъект, созданный для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли. Основу этой деятельности составляет его имущество. Предприятие самостоятельно осуществляет свою деятельность, распоряжается выпускаемой продукцией, полученной прибылью, оставшейся в его распоряжении после уплаты налогов и других обязательных платежей.
Признаки предприятий:
организационное единство;
имущественная обособленность;
самостоятельная имущественная ответственность;
в гражданском обороте выступает от своего имени;
выполнение работ услуг на возмездной основе с целью получения прибыли.
Законодательство о предприятиях в равной степени распространяется на предприятия всех форм собственности. Это — выражение юридического равенства всех форм собственности, установ- ленного ч. 2 ст. 8 Конституции России. Однако для государственных предприятий законодательство
66 предусматривает особые правила. Например, только они могут осуществлять производство любых видов оружия, боевых припасов, взрывчатых веществ и других предметов так называемой разрешительной системы. Предприятие считается созданным с момента его государственной регистрации и действует на основе учредительных документов. Административно-правовой статус предприятия (учреждения)
- комплекс прав и обязанностей, которые предприятие (учреждение) приобретает и реализует в процессе совершения следующих действий: - создание предприятия (учреждения) по решению собственника имущества или уполномоченного им органа, либо по решению трудового коллектива предприятия; - государственная регистрация, осуществляемая по месту нахождения предприятия (учреждения) местным органом государственной власти; - получение разрешения на занятие определенными видами деятельности, выдаваемого в административном порядке местным органом государственной власти; - формирование органа управления делами; - определение круга вопросов и полномочий вышестоящих государственных органов в отношении предприятия (учреждения); - ведение и представление бухгалтерской и статистической отчетности
Предприятия и учреждения в зависимости от видов собственности разделяются на:
- государственные (федеральные или субъектов Российской Федерации); - муниципальные
(районного, городского, поселкового и сельского значения);
- частные;
- общественные;
- смешанных форм собственности.
В зависимости от организационно-правовых форм различают:
• полные товарищества;
• товарищества на вере;
• общества с ограниченной ответственностью;
• открытые и закрытые акционерные общества;
• унитарные предприятия (государственные и муниципальные);
• производственные кооперативы.
В зависимости от отраслевой специализации различают:
= промышленные (заводы, фабрики, шахты, рудники, комбинаты и др.); = сельскохозяйственные (совхозы, фермерские хозяйства и др.);
= строительные (строительные управления, кооперативы и др.);
= транспортные (предприятия железнодорожного транспорта, предприятия водного транспорта, аэропорты, предприятия гражданской авиации и др.); = связи (узлы связи, почтамты, телеграфы и др.);
= торговли (универмаги, гастрономы и др.);
= жилищно-коммунальные (жилищно - эксплуатационные управления и др.). По масштабу и значению своей деятельности государственные предприятия и учреждения могут быть: федеральными, субъектов Федерации и местными — районного, городского, поселкового и сельского значения.
Предприятия могут создаваться государственными органами, органами местного самоуправления,
67 учредителями (участниками), собственниками имущества либо органами, уполномоченными на то собственниками имущества. Учредительным документом государственного и муниципального предприятия является устав, который утверждается учредителем предприятия. Негосударственные предприятия действуют на основании устава либо учредительного договора и устава, либо только учредительного договора. В учредительных документах должны содержаться сведения, предусмотренные законом для юридических лиц соответствующего вида. Административная правосубъектность государственных и негосударственных предприятий различна.
Государственные предприятия — это собственность государства. Поэтому к ведению государственных органов относится: создание государственных предприятий; определение целей их деятельности, а также их размещение; утверждение устава; управление предприятиями; назначение на должность и освобождение от должности их руководителей; доведение до них в установленных случаях государственных заказов на продукцию; реорганизация и ликвидация государственных предприятий.
Государственные предприятия в зависимости от правового режима их имущества подразделяются на два вида:
1) основанные на праве хозяйственного ведения (ст. 114 ГК);
2) основанные на праве оперативного управления, которые создаются в виде федеральных казенных предприятий (ст. 115 ГК).
Государственные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, обладают существенным объемом оперативно-производственной самостоятельности. Они самостоя- тельно планируют свою деятельность и перспективы развития. Основу планов составляют заключаемые ими хозяйственные договоры.
Разновидностью государственных унитарных предприятий являются федеральные казенные предприятия, основанные на праве оперативного управления, которые создаются в соответствии с
Указом Президента «О реформе государственных предприятий» от 23 мая 1994 г. Казенные предприятия могут быть образованы только на базе имущества, находящегося в федеральной собствен- ности. Поэтому они являются федеральными казенными предприятиями, действующими на праве оперативного управления, т.е. степень их хозяйственной самостоятельности значительно урезана по сравнению с государственными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения.
Федеральные государственные унитарные предприятия как имущественные комплексы могут передаваться в собственность субъектов Федерации. Управление предприятиями, находящимися в государственной собственности субъектов Федерации, осуществляют исполнительные органы этих субъектов в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов. Влияние со стороны государства на негосударственные предприятия ограничено.
Управление осуществляют собственники (учредители) или уполномоченные ими органы, не обладающие государственно-властными полномочиями. Роль государства по отношению к этим предприятиям заключается в установлении административно-правового режима, общего для всех предприятий независимо от их организационно-правовых форм, и в контроле за соблюдением ими установленного режима. Законодательство содержит лишь самые общие указания на этот счет. В
68 соответствии с законодательством ликвидация предприятия производится по решению его учредителей либо органа, уполномоченного на то учредительными документами. Основанием для такого решения могут быть: истечение срока, на который создано предприятие; достижение цели, ради которой оно создано; признание в судебном порядке его регистрации недействительной; осуществление деятельности без лицензии; грубое нарушение закона; признание предприятия несостоятельным
(банкротом). Учреждение в отличие от предприятия выполняет только социально-культурные или административно-политические функции. Учреждения создают социальные ценности в основном непроизводственного характера (например, учреждения образования, здравоохранения).
Учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных, административно-политических или иных функций некоммерческого характера и финансируемая собственником полностью или частично. Социально- культурные функции выполняют учреждения образования, науки, культуры, здравоохранения и др.
Различия между предприятиями и учреждениями состоят в содержании их основной деятельности.
К учреждениям, осуществляющим управленческие функции, относятся, например, аппараты законодательных, судебных органов, прокуратуры.
Признаки учреждения: разновидность некоммерческих организаций; обладает правом юридического лица;
полностью или частично финансируется собственником имущества;
обладает правом оперативного управление на закрепленное за ним имущество;
создается собственником имущества для некоммерческих целей;
отвечает по обязательствам денежными средствами, находящимися в его распоряжении;
собственник имущества несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения при недостаточности имущества учреждения. Правовое положение учреждений определено рядом правовых актов, регулирующих отношения в отдельных отраслях и сферах управления, например, в федеральных законах «Об образовании», «О науке и государственной научно-технической политике»,
«Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», «Основах законодательства Российской Федерации о культуре» и др. Государственные учреждения, как и государственные предприятия, наделены достаточной самостоятельностью; их оперативная деятельность координируется и контролируется соответствующими органами исполнительной власти.
Что касается муниципальных предприятий и учреждений, то ряд вопросов их правового положения, взаимоотношений с органами исполнительной власти разных уровней определен Феде- ральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 28 августа 1995 г., Указом Президента «Об утверждении Основных положений госу- дарственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 г. и некоторыми другими правовыми актами. Органы местного самоуправления вправе создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной и иной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной
69 собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.
Органы местного самоуправления непосредственно управляют жилищно-коммунальным хозяйством населенных пунктов. Они решают вопросы организации, содержания и развития муници- пальных учреждений образования, здравоохранения, культуры и других сфер, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. Их долг — создавать благоприятные условия для предпринимательства, эффективного использования местных природных ресурсов и координации деятельности всех предприятий малого и среднего бизнеса по выполнению работ для населения и оказания ему услуг, обеспечению его продуктами питания и товарами народного потребления. Но они не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов
Федерации. 2. Хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы, фонды Каждый вид названных организаций имеет свои особенности, касающиеся вида и структуры принадлежащего им имущества, порядка образования организаций, полномочий органов управления ими, а также внутриорганизационных и внешних административно-правовых отношений.
Акционерным обществом (далее - общество) признается коммерческая организация, уставный капитал которой разделен на определенное число акций, удостоверяющих обязательственные права участников общества (акционеров) по отношению к обществу. Акционеры не отвечают по обязательствам общества и несут риск убытков, связанный с его деятельностью, в пределах стоимости принадлежащих им акций. По каждой категории (типу) акций общество выплачивает акционерам дивиденды. Они выплачиваются деньгами, а в случаях, предусмотренных уставом общества, — иным имуществом. Акционерное общество имеет гражданские права и несет обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом. Отдельными видами деятельности оно может заниматься только на основании лицензии. Высшим органом управления общества является общее собрание акционеров. Руководство текущей деятельностью общества осуществляется единоличным исполнительным органом (директором, генеральным директором) или им и коллективным исполнительным органом общества (правлением, дирекцией). Общество может быть публичным или непубличным, что отражается в его уставе и фирменном наименовании.
Учредительным документом общества является его устав. Общество подлежит государственной регистрации. Производственным кооперативом (артелью) признается добровольное объединение граждан на основе членства для совместной производственной и иной хозяйственной деятельности, основанной на их личном трудовом и ином участии, а также объединении его членами (участниками) имущественных паевых взносов. Кооператив является коммерческой организацией, юридическим лицом и может действовать в промышленности, сельском хозяйстве и др. Прибыль кооператива распределяется между его членами в соответствии с их личным трудовым и (или) иным участием, размером паевого
70 взноса, а между членами кооператива, не принимающими личного трудового участия в деятельности кооператива, соответственно размеру их паевого взноса. Порядок распределения прибыли предусматривается уставом кооператива. Высшим органом управления кооперативом является общее собрание его членов. В кооперативе с числом членов более пятидесяти может быть создан наблюдательный совет. В состав исполнительных органов, которые осуществляют руководство деятельностью кооператива, входят правление и (или) председатель кооператива.
Производственный сельскохозяйственный кооператив является коммерческой организацией. Его виды
— сельскохозяйственная артель или колхоз либо рыболовецкая артель или рыболовецкий колхоз, а также иные кооперативы производственного или хозяйственного назначения. Колхоз создается главами крестьянских (фермерских) хозяйств или гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства. Их главная цель — совместная деятельность по производству, переработке, сбыту сельскохозяйственной, рыбной продукции (колхоз) или по обработке земли, производству животноводческой продукции.
Потребительские кооперативы — некоммерческие организации, в зависимости от вида их деятельности подразделяются на перерабатывающие, сбытовые (торговые), обслуживающие, снабженческие, садоводческие, огороднические, животноводческие, кредитные, страховые и иные кооперативы, созданные при условии обязательного участия граждан и (или) юридических лиц в хозяйственной деятельности кооператива. Потребительская кооперация — система потребительских обществ и их союзов, созданных в целях удовлетворения материальных и иных потребностей их членов.
Потребительское общество — это добровольное объединение граждан и (или) юридических лиц, созданное, как правило, по территориальному признаку, на основе членства путем объединения его членами имущественных паевых взносов для торговой, заготовительной, производственной и иной деятельности в целях удовлетворения материальных и иных потребностей. Кооперативы могут создавать в целях координации своей деятельности, а также защиты общих имущественных интересов объединения в форме союзов (ассоциаций) кооперативов. Фонд определяется как не имеющая членства некоммерческая организация, учреждаемая гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные и иные общественно полезные цели (ст. 118 ГК). Органы управления фондами, как правило, не являются государственными.
Лекция 9. Административно-правовые формы реализации исполнительной
власти
1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 28
§ 5. Административно-правовое регулирование поступления
на государственную службу и ее прохождения
Поступление на гражданскую и правоохранительную службу и ее прохождение гражданами России осуществляются в добровольном порядке (по контракту). Прохождение военной службы осуществляется: гражданами России - по призыву и в добровольном порядке
(по контракту); иностранными гражданами - по контракту на воинских должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами в Вооруженных
Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах. Призыв граждан РФ производится для реализации их обязанности, предусмотренной ст. 59 Конституции.
По контракту вправе поступать граждане, владеющие государственным языком
Российской Федерации и достигшие возраста, установленного федеральным законом о виде государственной службы для прохождения государственной службы данного вида.
57
Федеральным законом о виде государственной службы или законом субъекта Федерации могут быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту, учитывая специфику вида государственной службы.
Контракт может заключаться гражданином: на неопределенный срок; на определенный срок; на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок после его окончания. Определяется также предельный возраст пребывания на государственной службе данного лица.
Федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами, учитывая созданные возможности отбора кандидатов и другие условия, установлены два способа замещения должностей государственной службы: 1) на конкурсной основе и 2) без проведения конкурса, т.е. путем назначения на должность по решению соответствующего должностного лица или государственного органа в пределах установленной для них номенклатуры должностей государственной службы.
Конкурс - важный атрибут эффективной государственной службы. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов, их соответствия установленным квалификационным требованиям по вакантной должности государственной службы. Поэтому причинами отказа в допуске к конкурсу являются несоответствие претендента предъявляемым требованиям по этой должности и ограничениям, установленным для поступления на тот или иной вид государственной службы и прохождения службы.
Претендовать на участие в конкурсе может гражданин в возрасте от 18 до 65 лет, изъявивший такое желание. Проведение конкурса предусмотрено как для впервые поступающего на гражданскую службу, так и для государственного служащего, изъявившего желание участвовать в конкурсе, реализующего свое право на должностной рост на конкурсной основе в соответствии со своей квалификацией независимо от того, какую должность он замещает на период проведения конкурса.
Для проведения конкурса правовым актом государственного органа образуется постоянно действующая конкурсная комиссия. Число независимых экспертов при этом должно составлять не менее четверти от общего числа членов конкурсной комиссии.
Конкурс проводится в два этапа. На первом этапе извещается о проведении конкурса и его условиях, а также осуществляется сбор требуемых документов от граждан, пожелавших участвовать в нем, и проверка сведений, представленных ими.
Решение о дате, месте и времени проведения второго этапа конкурса принимается представителем нанимателя, о его решении своевременно сообщается кандидатам.
Решение конкурсной комиссии принимается в отсутствие кандидата и является основанием для назначения его на вакантную должность гражданской службы либо отказа в
58 таком назначении. По результатам конкурса издается акт представителя нанимателя о назначении победителя конкурса на вакантную должность гражданской службы и заключается служебный контракт с победителем конкурса.
Конкурс не проводится:
1) при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)";
2) при назначении на должности гражданской службы категории "руководители", назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом или
Правительством;
3) при заключении срочного служебного контракта;
4) при назначении гражданского служащего на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья, при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должности гражданской службы;
5) при назначении на должность государственного служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе.
Конкурс может не проводиться: а) при назначении на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, по перечню должностей, утверждаемому указом Президента; б) по решению представителя нанимателя при назначении на должности гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей гражданской службы.
Прохождение государственной службы включает в себя назначение на должность, присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, аттестацию или квалификационный экзамен, а также другие обстоятельства (события).
Прохождение службы каждым государственным служащим документируется в его личном деле и отражает индивидуальный жизненный путь с момента назначения впервые на должность государственной службы и заканчивая увольнением со службы.
При поступлении на государственную службу гражданин представляет требуемые документы о себе (об образовании, состоянии здоровья и др.). Сведения о подавшем заявление подлежат проверке в установленном порядке.
Замещение конкретной должности государственной службы как на конкурсной, так и на бесконкурсной основе подлежит юридическому оформлению. Оно заключается, во-первых, в оформлении и заключении служебного контракта и, во-вторых, в издании акта о назначении гражданина (государственного служащего) на указанную должность.
При издании акта государственного органа о назначении на должность государственной службы и заключении служебного контракта соглашением сторон может быть обусловлено
59 испытание государственного служащего в целях проверки его соответствия замещаемой должности. При замещении должности государственной службы допускается испытание обычно на срок от трех до шести месяцев для гражданина, впервые принятого не государственную службу. Федеральным законом о виде государственной службы могут устанавливаться и иные сроки испытания, а также случаи, когда испытание вообще не проводится. Если назначение на должность государственной службы осуществляется
Правительством, то, трехмесячный испытательный срок является обязательным.
Гражданам, проходящим федеральную государственную службу, присваиваются классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания.
Лишение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания возможно по решению суда.
Соотношение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий устанавливается указами Президента.
Порядок присвоения и сохранения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий регулируется различными нормативными правовыми актами РФ.
Квалификационный экзамен проводится при решении вопроса о присвоении гражданскому служащему: а) не имеющему классного чина государственной гражданской службы Российской
Федерации, первого классного чина по замещаемой должности гражданской службы; б) очередного классного чина по замещаемой должности гражданской службы, который присваивается гражданскому служащему по истечении срока, установленного для прохождения гражданской службы в предыдущем классном чине, и при условии, что он замещает должность гражданской службы, для которой предусмотрен классный чин, равный или более высокий, чем классный чин, присваиваемый гражданскому служащему; в) классного чина после назначения его на более высокую должность гражданской службы, если для этой должности предусмотрен более высокий классный чин, чем тот, который имеет гражданский служащий.
Классные чины присваиваются федеральным гражданским служащим соответственно актом Президента, Правительства, руководителя федерального государственного органа или представителя указанного руководителя.
Аттестация проводится в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы на основе оценки его профессиональной служебной деятельности.
60
Не позднее чем за две недели до начала аттестации в аттестационную комиссию представляется отзыв об исполнении подлежащим аттестации гражданским служащим должностных обязанностей за аттестационный период, подписанный его непосредственным руководителем и утвержденный вышестоящим руководителем. К отзыву прилагаются сведения о выполненных гражданским служащим поручениях и подготовленных им проектах документов. Кадровая служба государственного органа должна ознакомить аттестуемого с представленным отзывом. При этом аттестуемый вправе представить в аттестационную комиссию дополнительные сведения о своей профессиональной служебной деятельности за указанный период, а также заявление о своем несогласии с представленным отзывом или пояснительную записку на отзыв.
Результаты аттестации заносятся в аттестационный лист гражданского служащего, который знакомится с ним под расписку. Аттестационный лист хранится в личном деле служащего.
В течение одного месяца после проведения аттестации по ее результатам издается правовой акт государственного органа или принимается решение представителя нанимателя о том, что гражданский служащий: а) подлежит включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста; б) направляется на профессиональную переподготовку или повышение квалификации; в) понижается в должности.
Гражданский служащий вправе обжаловать результаты аттестации в соответствии с законодательством.
Общими основаниями расторжения служебного контракта могут быть: соглашение сторон контракта; истечение срока его действия; расторжение контракта по инициативе служащего либо представителя нанимателя.
По обстоятельствам, независящим от воли сторон, служебный контракт приостанавливается с освобождением служащего от замещаемой должности гражданской службы с оставлением его в соответствующем реестре гражданских служащих и включением в кадровый резерв. Это происходит в связи с призывом гражданского служащего на военную службу или направлением на альтернативную гражданскую службу, избранием или назначением на выборную должность и в некоторых других случаях.
Служебный контракт может быть расторгнут по инициативе представителя нанимателя в случаях: несоответствия служащего занимаемой должности гражданской службы; по состоянию здоровья; недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации; неоднократного неисполнения служащим без уважительных причин должностных
61 обязанностей при наличии дисциплинарного взыскания; однократного грубого нарушения должностных обязанностей, прогула, появления на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения; разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации; совершения хищения; выхода из гражданства РФ и в ряде других случаев.
В целях защиты прав и законных интересов гражданского служащего Законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" определен порядок рассмотрения заявлений гражданского служащего и действий представителя нанимателя по рассмотрению этих заявлений, касающихся расторжения служебного контракта и увольнения с гражданской службы.
§ 6. Поощрение, награждение и ответственность
государственных служащих
Правовое регулирование порядка поощрения и награждения государственных служащих, а также привлечения их к дисциплинарной, материальной и административной ответственности имеет целью обеспечение режима законности и укрепление служебной дисциплины на государственной службе.
Служебная дисциплина на государственной службе - обязательное для государственных служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа, должностного регламента, уставов о дисциплине и иных нормативных правовых актов.
Поощрение - важное средство воспитания государственных служащих и укрепления служебной (воинской) дисциплины. Оно применяется к государственным служащим за безупречную и эффективную службу, добросовестное исполнение должностных обязанностей, успешное выполнение заданий особой важности и сложности. Поощрения и награждения различаются по видам государственной службы.
Согласно Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской
Федерации" за безупречную и эффективную гражданскую службу применяются следующие виды поощрения и награждения:
1) объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения;
2) награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка;
3) иные виды поощрения и награждения государственного органа;
4) выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет;
5) поощрение Правительства РФ;
62 6) поощрение Президента РФ;
7) присвоение почетных званий Российской Федерации;
8) награждение знаками отличия Российской Федерации;
9) награждение орденами и медалями Российской Федерации.
Решение о применении первых четырех названных мер поощрения и награждения принимается представителем нанимателя, а других мер - по его представлению в порядке, установленном законодательством РФ.
К военнослужащим и приравненным к ним служащим правоохранительной службы предусмотрено применение таких видов поощрений, как: занесение в Книгу почета или на
Доску почета; награждение ведомственными знаками отличия (медали и нагрудные знаки); досрочное присвоение очередного воинского звания (специального звания или классного чина); присвоение очередного воинского знания (специального звания или классного чина) на ступень выше соответствующего замещаемой должности; награждение именным оружием; присвоение почетного ведомственного звания. В качестве поощрения может применяться досрочное снятие ранее наложенного на военнослужащего, служащего правоохранительной службы дисциплинарного взыскания.
В образовательных учреждениях профессионального образования также применяются поощрения в виде предоставления внеочередного увольнения из расположения образовательного учреждения и установления именной стипендии. Порядок применения указанных поощрений определяется руководителем уполномоченного государственного органа.
За заслуги перед государством государственный служащий может быть представлен к награждению государственными наградами Российской Федерации.
Государственные награды России - высшая форма поощрения граждан за выдающиеся заслуги в защите Отечества, государственном строительстве, экономике, науке, культуре, искусстве, воспитании, просвещении, охране здоровья, жизни и прав граждан, благотворительной деятельности и иные выдающиеся заслуги перед государством.
Государственными наградами являются: звание Героя Российской Федерации, ордена, медали, знаки отличия Российской Федерации; почетные звания Российской Федерации.
Лица, удостоенные государственных наград, пользуются установленными законодательством РФ льготами и преимуществами (например, герои Российской Федерации).
Материальная ответственность государственного служащего наступает за неправомерные действия (бездействие), в результате которых причинен материальный ущерб государству. Ответственность выражается в возмещении государственным служащим причиненного им имущественного ущерба.
63
Административная ответственность - это применение судьями, органами и должностными лицами установленных государством мер административного наказания к физическим и юридическим лицам за совершение административных правонарушений.
Государственные служащие несут уголовную и гражданско-правовую ответственность в соответствии с Уголовным и Гражданским кодексами.
Лекция 8. Государственные и негосударственные организации как субъекты
административного права.
1.
Государственные и негосударственные предприятия и учреждения
Субъект административного права - лицо (организация), которое в соответствии с действующим законодательством является участником управления отношений, регулируемых нормами административного права, и наделенное определенными правами и обязанностями в сфере государственного управления.
Среди субъектов административного права отдельно в качестве юридических лиц рассматривают различные организации, которые являются коллективными субъектами административного права.
Под организацией понимается коллектив работников разной численности (от нескольких человек до десятков тысяч), возглавляемый своим органом управления и имеющий в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество.
Органом управления организации является администрация. Это может быть единоличный руководитель (директор, генеральный директор) и его заместители, либо одновременно единоличный и коллективный (совет директоров, правление, дирекция) или другой назначенный орган, либо орган, которому коллектив работников делегировал право по управлению организацией. Администрация осуществляет управленческие функции внутри организации в пределах предоставленных ей полномочий по организации работы трудового коллектива, обеспечению трудовой и государственной дисциплины. В отношении коллектива работников администрация обладает дисциплинарной властью.
Чтобы быть субъектом административного права и участником административно-правовых отношений юридическое лицо должно обладать правосубъектностью, которая определяет административно-правовой статус организации. Административно-правовой статус юридических лиц - совокупность предусмотренных законами, подзаконными актами, учредительными документами прав и обязанностей юридических лиц в сфере государственного управления и административной ответственности. Нормы права, устанавливающие административно-правовой статус организации, содержатся в ГК, федеральных законах «Об акционерных обществах», «О производственных
64 кооперативах», «О некоммерческих организациях», «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», «Об обществах с ограниченной ответственностью», «Об общественных объединениях», (положениях, уставах и т.п.).
Административная правосубъектность юридических лиц возникает с момента его государственной регистрации. Право заниматься деятельностью, подлежащей лицензированию, возни- кает с момента получения лицензии.
Правосубъектность предприятия - это его способность быть субъектом права и участником административно-правовых отношений. Для этого предприятие должно обладать тремя элементами правосубъектности: правоспособностью, дееспособностью и деликтоспособностью, которые в совокупности входят в административно-правовой статус предприятия. В отношении общественных организаций запрещаются создание объединений, преследующих незаконные цели, и осуществление деятельности, посягающей на здоровье и нравственность населения, права и законные интересы граждан. Организационный блок элементов характеризуется тем, что юридическое лицо осуществляет права и обязанности через свои органы управления: - высший орган юридических лиц (общее собрание, съезд); - совет директоров (наблюдательный совет); - коллегиальные (правление, дирекция) или единоличные (генеральный директор) исполнительные органы; - орган контроля за финансовой и хозяйственной деятельностью.
Классификация юридических лиц проводится в зависимости от формы собственности, по целям их деятельности, организационно-правовым формам, объему и характеру полномочий, по распоряжению принадлежащим им имуществом, по подчиненности или подведомственности.
По цели своей деятельности организации подразделяются на коммерческие и некоммерческие. Согласно ч. 1 ст. 50 ГК, коммерческими считаются организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, а некоммерческие — не имеющие такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками. Коммерческие организации могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий. В целях координации своей предпринимательской деятельности, а также представления и защиты имущественных интересов коммерческие организации могут по договору между собой создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, являющихся некоммерческими организациями. Члены ассоциации (союза) сохраняют самостоятельность и обладают правами юридического лица.
Некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствует этим целям.
Разновидностью коммерческих организаций являются унитарные предприятия – коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущества.
Признаки унитарного предприятия: ♦ вид коммерческой организации; ♦ не наделено правом собственности на закрепленное за ним имуществом; ♦ имущество находится в государственной или муниципальной собственности; ♦ имущество может распределяться по вкладам,
65 долям, паям; ♦ имущество принадлежит на праве оперативного управления или хозяйственного ведения; ♦ отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом; ♦ не несет ответственности по обязательствам собственника имущества; ♦ имеет фирменное наименование; ♦ органом управления является руководитель, назначаемый собственником имущества, которому он и подотчетен.
Унитарные предприятия могут быть:
А) по форме собственности: государственными и муниципальными.
Б) по объему прав на имущество:
= предприятия с правом оперативного управления имуществом;
= федеральные казенные предприятия;
= предприятия с правом хозяйственного веления.
Некоммерческие организации создаются в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. Формой некоммерческих организаций являются ассоциации, указанные в наименовании Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» от 17 декабря 1999 г. Они создаются в целях межрегиональной интеграции и социально-экономического развития субъектов Федерации, совершенствования методов управления хозяйствующими субъектами в условиях рыночных отношений и повышения уровня жизни населения. По роду деятельности
(предназначению) различаются такие разновидности организаций, как: предприятия, учреждения, об- щественные объединения граждан и иные организации (международные, иностранные и т.д.).
По видам собственности организации подразделяются на государственные и негосударственные (муниципальные, частные, общественные и религиозные). Различие между предприятиями и учреждениями содержится в результатах их основной деятельности.
Предприятие — это хозяйствующий субъект, созданный для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли. Основу этой деятельности составляет его имущество. Предприятие самостоятельно осуществляет свою деятельность, распоряжается выпускаемой продукцией, полученной прибылью, оставшейся в его распоряжении после уплаты налогов и других обязательных платежей.
Признаки предприятий:
организационное единство;
имущественная обособленность;
самостоятельная имущественная ответственность;
в гражданском обороте выступает от своего имени;
выполнение работ услуг на возмездной основе с целью получения прибыли.
Законодательство о предприятиях в равной степени распространяется на предприятия всех форм собственности. Это — выражение юридического равенства всех форм собственности, установ- ленного ч. 2 ст. 8 Конституции России. Однако для государственных предприятий законодательство
66 предусматривает особые правила. Например, только они могут осуществлять производство любых видов оружия, боевых припасов, взрывчатых веществ и других предметов так называемой разрешительной системы. Предприятие считается созданным с момента его государственной регистрации и действует на основе учредительных документов. Административно-правовой статус предприятия (учреждения)
- комплекс прав и обязанностей, которые предприятие (учреждение) приобретает и реализует в процессе совершения следующих действий: - создание предприятия (учреждения) по решению собственника имущества или уполномоченного им органа, либо по решению трудового коллектива предприятия; - государственная регистрация, осуществляемая по месту нахождения предприятия (учреждения) местным органом государственной власти; - получение разрешения на занятие определенными видами деятельности, выдаваемого в административном порядке местным органом государственной власти; - формирование органа управления делами; - определение круга вопросов и полномочий вышестоящих государственных органов в отношении предприятия (учреждения); - ведение и представление бухгалтерской и статистической отчетности
Предприятия и учреждения в зависимости от видов собственности разделяются на:
- государственные (федеральные или субъектов Российской Федерации); - муниципальные
(районного, городского, поселкового и сельского значения);
- частные;
- общественные;
- смешанных форм собственности.
В зависимости от организационно-правовых форм различают:
• полные товарищества;
• товарищества на вере;
• общества с ограниченной ответственностью;
• открытые и закрытые акционерные общества;
• унитарные предприятия (государственные и муниципальные);
• производственные кооперативы.
В зависимости от отраслевой специализации различают:
= промышленные (заводы, фабрики, шахты, рудники, комбинаты и др.); = сельскохозяйственные (совхозы, фермерские хозяйства и др.);
= строительные (строительные управления, кооперативы и др.);
= транспортные (предприятия железнодорожного транспорта, предприятия водного транспорта, аэропорты, предприятия гражданской авиации и др.); = связи (узлы связи, почтамты, телеграфы и др.);
= торговли (универмаги, гастрономы и др.);
= жилищно-коммунальные (жилищно - эксплуатационные управления и др.). По масштабу и значению своей деятельности государственные предприятия и учреждения могут быть: федеральными, субъектов Федерации и местными — районного, городского, поселкового и сельского значения.
Предприятия могут создаваться государственными органами, органами местного самоуправления,
67 учредителями (участниками), собственниками имущества либо органами, уполномоченными на то собственниками имущества. Учредительным документом государственного и муниципального предприятия является устав, который утверждается учредителем предприятия. Негосударственные предприятия действуют на основании устава либо учредительного договора и устава, либо только учредительного договора. В учредительных документах должны содержаться сведения, предусмотренные законом для юридических лиц соответствующего вида. Административная правосубъектность государственных и негосударственных предприятий различна.
Государственные предприятия — это собственность государства. Поэтому к ведению государственных органов относится: создание государственных предприятий; определение целей их деятельности, а также их размещение; утверждение устава; управление предприятиями; назначение на должность и освобождение от должности их руководителей; доведение до них в установленных случаях государственных заказов на продукцию; реорганизация и ликвидация государственных предприятий.
Государственные предприятия в зависимости от правового режима их имущества подразделяются на два вида:
1) основанные на праве хозяйственного ведения (ст. 114 ГК);
2) основанные на праве оперативного управления, которые создаются в виде федеральных казенных предприятий (ст. 115 ГК).
Государственные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, обладают существенным объемом оперативно-производственной самостоятельности. Они самостоя- тельно планируют свою деятельность и перспективы развития. Основу планов составляют заключаемые ими хозяйственные договоры.
Разновидностью государственных унитарных предприятий являются федеральные казенные предприятия, основанные на праве оперативного управления, которые создаются в соответствии с
Указом Президента «О реформе государственных предприятий» от 23 мая 1994 г. Казенные предприятия могут быть образованы только на базе имущества, находящегося в федеральной собствен- ности. Поэтому они являются федеральными казенными предприятиями, действующими на праве оперативного управления, т.е. степень их хозяйственной самостоятельности значительно урезана по сравнению с государственными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения.
Федеральные государственные унитарные предприятия как имущественные комплексы могут передаваться в собственность субъектов Федерации. Управление предприятиями, находящимися в государственной собственности субъектов Федерации, осуществляют исполнительные органы этих субъектов в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов. Влияние со стороны государства на негосударственные предприятия ограничено.
Управление осуществляют собственники (учредители) или уполномоченные ими органы, не обладающие государственно-властными полномочиями. Роль государства по отношению к этим предприятиям заключается в установлении административно-правового режима, общего для всех предприятий независимо от их организационно-правовых форм, и в контроле за соблюдением ими установленного режима. Законодательство содержит лишь самые общие указания на этот счет. В
68 соответствии с законодательством ликвидация предприятия производится по решению его учредителей либо органа, уполномоченного на то учредительными документами. Основанием для такого решения могут быть: истечение срока, на который создано предприятие; достижение цели, ради которой оно создано; признание в судебном порядке его регистрации недействительной; осуществление деятельности без лицензии; грубое нарушение закона; признание предприятия несостоятельным
(банкротом). Учреждение в отличие от предприятия выполняет только социально-культурные или административно-политические функции. Учреждения создают социальные ценности в основном непроизводственного характера (например, учреждения образования, здравоохранения).
Учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных, административно-политических или иных функций некоммерческого характера и финансируемая собственником полностью или частично. Социально- культурные функции выполняют учреждения образования, науки, культуры, здравоохранения и др.
Различия между предприятиями и учреждениями состоят в содержании их основной деятельности.
К учреждениям, осуществляющим управленческие функции, относятся, например, аппараты законодательных, судебных органов, прокуратуры.
Признаки учреждения: разновидность некоммерческих организаций; обладает правом юридического лица;
полностью или частично финансируется собственником имущества;
обладает правом оперативного управление на закрепленное за ним имущество;
создается собственником имущества для некоммерческих целей;
отвечает по обязательствам денежными средствами, находящимися в его распоряжении;
собственник имущества несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения при недостаточности имущества учреждения. Правовое положение учреждений определено рядом правовых актов, регулирующих отношения в отдельных отраслях и сферах управления, например, в федеральных законах «Об образовании», «О науке и государственной научно-технической политике»,
«Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», «Основах законодательства Российской Федерации о культуре» и др. Государственные учреждения, как и государственные предприятия, наделены достаточной самостоятельностью; их оперативная деятельность координируется и контролируется соответствующими органами исполнительной власти.
Что касается муниципальных предприятий и учреждений, то ряд вопросов их правового положения, взаимоотношений с органами исполнительной власти разных уровней определен Феде- ральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 28 августа 1995 г., Указом Президента «Об утверждении Основных положений госу- дарственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 г. и некоторыми другими правовыми актами. Органы местного самоуправления вправе создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной и иной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной
69 собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.
Органы местного самоуправления непосредственно управляют жилищно-коммунальным хозяйством населенных пунктов. Они решают вопросы организации, содержания и развития муници- пальных учреждений образования, здравоохранения, культуры и других сфер, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. Их долг — создавать благоприятные условия для предпринимательства, эффективного использования местных природных ресурсов и координации деятельности всех предприятий малого и среднего бизнеса по выполнению работ для населения и оказания ему услуг, обеспечению его продуктами питания и товарами народного потребления. Но они не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов
Федерации. 2. Хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы, фонды Каждый вид названных организаций имеет свои особенности, касающиеся вида и структуры принадлежащего им имущества, порядка образования организаций, полномочий органов управления ими, а также внутриорганизационных и внешних административно-правовых отношений.
Акционерным обществом (далее - общество) признается коммерческая организация, уставный капитал которой разделен на определенное число акций, удостоверяющих обязательственные права участников общества (акционеров) по отношению к обществу. Акционеры не отвечают по обязательствам общества и несут риск убытков, связанный с его деятельностью, в пределах стоимости принадлежащих им акций. По каждой категории (типу) акций общество выплачивает акционерам дивиденды. Они выплачиваются деньгами, а в случаях, предусмотренных уставом общества, — иным имуществом. Акционерное общество имеет гражданские права и несет обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом. Отдельными видами деятельности оно может заниматься только на основании лицензии. Высшим органом управления общества является общее собрание акционеров. Руководство текущей деятельностью общества осуществляется единоличным исполнительным органом (директором, генеральным директором) или им и коллективным исполнительным органом общества (правлением, дирекцией). Общество может быть публичным или непубличным, что отражается в его уставе и фирменном наименовании.
Учредительным документом общества является его устав. Общество подлежит государственной регистрации. Производственным кооперативом (артелью) признается добровольное объединение граждан на основе членства для совместной производственной и иной хозяйственной деятельности, основанной на их личном трудовом и ином участии, а также объединении его членами (участниками) имущественных паевых взносов. Кооператив является коммерческой организацией, юридическим лицом и может действовать в промышленности, сельском хозяйстве и др. Прибыль кооператива распределяется между его членами в соответствии с их личным трудовым и (или) иным участием, размером паевого
70 взноса, а между членами кооператива, не принимающими личного трудового участия в деятельности кооператива, соответственно размеру их паевого взноса. Порядок распределения прибыли предусматривается уставом кооператива. Высшим органом управления кооперативом является общее собрание его членов. В кооперативе с числом членов более пятидесяти может быть создан наблюдательный совет. В состав исполнительных органов, которые осуществляют руководство деятельностью кооператива, входят правление и (или) председатель кооператива.
Производственный сельскохозяйственный кооператив является коммерческой организацией. Его виды
— сельскохозяйственная артель или колхоз либо рыболовецкая артель или рыболовецкий колхоз, а также иные кооперативы производственного или хозяйственного назначения. Колхоз создается главами крестьянских (фермерских) хозяйств или гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства. Их главная цель — совместная деятельность по производству, переработке, сбыту сельскохозяйственной, рыбной продукции (колхоз) или по обработке земли, производству животноводческой продукции.
Потребительские кооперативы — некоммерческие организации, в зависимости от вида их деятельности подразделяются на перерабатывающие, сбытовые (торговые), обслуживающие, снабженческие, садоводческие, огороднические, животноводческие, кредитные, страховые и иные кооперативы, созданные при условии обязательного участия граждан и (или) юридических лиц в хозяйственной деятельности кооператива. Потребительская кооперация — система потребительских обществ и их союзов, созданных в целях удовлетворения материальных и иных потребностей их членов.
Потребительское общество — это добровольное объединение граждан и (или) юридических лиц, созданное, как правило, по территориальному признаку, на основе членства путем объединения его членами имущественных паевых взносов для торговой, заготовительной, производственной и иной деятельности в целях удовлетворения материальных и иных потребностей. Кооперативы могут создавать в целях координации своей деятельности, а также защиты общих имущественных интересов объединения в форме союзов (ассоциаций) кооперативов. Фонд определяется как не имеющая членства некоммерческая организация, учреждаемая гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные и иные общественно полезные цели (ст. 118 ГК). Органы управления фондами, как правило, не являются государственными.
Лекция 9. Административно-правовые формы реализации исполнительной
власти
1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 28
§ 5. Административно-правовое регулирование поступления
на государственную службу и ее прохождения
Поступление на гражданскую и правоохранительную службу и ее прохождение гражданами России осуществляются в добровольном порядке (по контракту). Прохождение военной службы осуществляется: гражданами России - по призыву и в добровольном порядке
(по контракту); иностранными гражданами - по контракту на воинских должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами в Вооруженных
Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах. Призыв граждан РФ производится для реализации их обязанности, предусмотренной ст. 59 Конституции.
По контракту вправе поступать граждане, владеющие государственным языком
Российской Федерации и достигшие возраста, установленного федеральным законом о виде государственной службы для прохождения государственной службы данного вида.
57
Федеральным законом о виде государственной службы или законом субъекта Федерации могут быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту, учитывая специфику вида государственной службы.
Контракт может заключаться гражданином: на неопределенный срок; на определенный срок; на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок после его окончания. Определяется также предельный возраст пребывания на государственной службе данного лица.
Федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами, учитывая созданные возможности отбора кандидатов и другие условия, установлены два способа замещения должностей государственной службы: 1) на конкурсной основе и 2) без проведения конкурса, т.е. путем назначения на должность по решению соответствующего должностного лица или государственного органа в пределах установленной для них номенклатуры должностей государственной службы.
Конкурс - важный атрибут эффективной государственной службы. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов, их соответствия установленным квалификационным требованиям по вакантной должности государственной службы. Поэтому причинами отказа в допуске к конкурсу являются несоответствие претендента предъявляемым требованиям по этой должности и ограничениям, установленным для поступления на тот или иной вид государственной службы и прохождения службы.
Претендовать на участие в конкурсе может гражданин в возрасте от 18 до 65 лет, изъявивший такое желание. Проведение конкурса предусмотрено как для впервые поступающего на гражданскую службу, так и для государственного служащего, изъявившего желание участвовать в конкурсе, реализующего свое право на должностной рост на конкурсной основе в соответствии со своей квалификацией независимо от того, какую должность он замещает на период проведения конкурса.
Для проведения конкурса правовым актом государственного органа образуется постоянно действующая конкурсная комиссия. Число независимых экспертов при этом должно составлять не менее четверти от общего числа членов конкурсной комиссии.
Конкурс проводится в два этапа. На первом этапе извещается о проведении конкурса и его условиях, а также осуществляется сбор требуемых документов от граждан, пожелавших участвовать в нем, и проверка сведений, представленных ими.
Решение о дате, месте и времени проведения второго этапа конкурса принимается представителем нанимателя, о его решении своевременно сообщается кандидатам.
Решение конкурсной комиссии принимается в отсутствие кандидата и является основанием для назначения его на вакантную должность гражданской службы либо отказа в
58 таком назначении. По результатам конкурса издается акт представителя нанимателя о назначении победителя конкурса на вакантную должность гражданской службы и заключается служебный контракт с победителем конкурса.
Конкурс не проводится:
1) при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)";
2) при назначении на должности гражданской службы категории "руководители", назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом или
Правительством;
3) при заключении срочного служебного контракта;
4) при назначении гражданского служащего на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья, при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должности гражданской службы;
5) при назначении на должность государственного служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе.
Конкурс может не проводиться: а) при назначении на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, по перечню должностей, утверждаемому указом Президента; б) по решению представителя нанимателя при назначении на должности гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей гражданской службы.
Прохождение государственной службы включает в себя назначение на должность, присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, аттестацию или квалификационный экзамен, а также другие обстоятельства (события).
Прохождение службы каждым государственным служащим документируется в его личном деле и отражает индивидуальный жизненный путь с момента назначения впервые на должность государственной службы и заканчивая увольнением со службы.
При поступлении на государственную службу гражданин представляет требуемые документы о себе (об образовании, состоянии здоровья и др.). Сведения о подавшем заявление подлежат проверке в установленном порядке.
Замещение конкретной должности государственной службы как на конкурсной, так и на бесконкурсной основе подлежит юридическому оформлению. Оно заключается, во-первых, в оформлении и заключении служебного контракта и, во-вторых, в издании акта о назначении гражданина (государственного служащего) на указанную должность.
При издании акта государственного органа о назначении на должность государственной службы и заключении служебного контракта соглашением сторон может быть обусловлено
59 испытание государственного служащего в целях проверки его соответствия замещаемой должности. При замещении должности государственной службы допускается испытание обычно на срок от трех до шести месяцев для гражданина, впервые принятого не государственную службу. Федеральным законом о виде государственной службы могут устанавливаться и иные сроки испытания, а также случаи, когда испытание вообще не проводится. Если назначение на должность государственной службы осуществляется
Правительством, то, трехмесячный испытательный срок является обязательным.
Гражданам, проходящим федеральную государственную службу, присваиваются классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания.
Лишение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания возможно по решению суда.
Соотношение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий устанавливается указами Президента.
Порядок присвоения и сохранения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий регулируется различными нормативными правовыми актами РФ.
Квалификационный экзамен проводится при решении вопроса о присвоении гражданскому служащему: а) не имеющему классного чина государственной гражданской службы Российской
Федерации, первого классного чина по замещаемой должности гражданской службы; б) очередного классного чина по замещаемой должности гражданской службы, который присваивается гражданскому служащему по истечении срока, установленного для прохождения гражданской службы в предыдущем классном чине, и при условии, что он замещает должность гражданской службы, для которой предусмотрен классный чин, равный или более высокий, чем классный чин, присваиваемый гражданскому служащему; в) классного чина после назначения его на более высокую должность гражданской службы, если для этой должности предусмотрен более высокий классный чин, чем тот, который имеет гражданский служащий.
Классные чины присваиваются федеральным гражданским служащим соответственно актом Президента, Правительства, руководителя федерального государственного органа или представителя указанного руководителя.
Аттестация проводится в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы на основе оценки его профессиональной служебной деятельности.
60
Не позднее чем за две недели до начала аттестации в аттестационную комиссию представляется отзыв об исполнении подлежащим аттестации гражданским служащим должностных обязанностей за аттестационный период, подписанный его непосредственным руководителем и утвержденный вышестоящим руководителем. К отзыву прилагаются сведения о выполненных гражданским служащим поручениях и подготовленных им проектах документов. Кадровая служба государственного органа должна ознакомить аттестуемого с представленным отзывом. При этом аттестуемый вправе представить в аттестационную комиссию дополнительные сведения о своей профессиональной служебной деятельности за указанный период, а также заявление о своем несогласии с представленным отзывом или пояснительную записку на отзыв.
Результаты аттестации заносятся в аттестационный лист гражданского служащего, который знакомится с ним под расписку. Аттестационный лист хранится в личном деле служащего.
В течение одного месяца после проведения аттестации по ее результатам издается правовой акт государственного органа или принимается решение представителя нанимателя о том, что гражданский служащий: а) подлежит включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста; б) направляется на профессиональную переподготовку или повышение квалификации; в) понижается в должности.
Гражданский служащий вправе обжаловать результаты аттестации в соответствии с законодательством.
Общими основаниями расторжения служебного контракта могут быть: соглашение сторон контракта; истечение срока его действия; расторжение контракта по инициативе служащего либо представителя нанимателя.
По обстоятельствам, независящим от воли сторон, служебный контракт приостанавливается с освобождением служащего от замещаемой должности гражданской службы с оставлением его в соответствующем реестре гражданских служащих и включением в кадровый резерв. Это происходит в связи с призывом гражданского служащего на военную службу или направлением на альтернативную гражданскую службу, избранием или назначением на выборную должность и в некоторых других случаях.
Служебный контракт может быть расторгнут по инициативе представителя нанимателя в случаях: несоответствия служащего занимаемой должности гражданской службы; по состоянию здоровья; недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации; неоднократного неисполнения служащим без уважительных причин должностных
61 обязанностей при наличии дисциплинарного взыскания; однократного грубого нарушения должностных обязанностей, прогула, появления на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения; разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации; совершения хищения; выхода из гражданства РФ и в ряде других случаев.
В целях защиты прав и законных интересов гражданского служащего Законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" определен порядок рассмотрения заявлений гражданского служащего и действий представителя нанимателя по рассмотрению этих заявлений, касающихся расторжения служебного контракта и увольнения с гражданской службы.
§ 6. Поощрение, награждение и ответственность
государственных служащих
Правовое регулирование порядка поощрения и награждения государственных служащих, а также привлечения их к дисциплинарной, материальной и административной ответственности имеет целью обеспечение режима законности и укрепление служебной дисциплины на государственной службе.
Служебная дисциплина на государственной службе - обязательное для государственных служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа, должностного регламента, уставов о дисциплине и иных нормативных правовых актов.
Поощрение - важное средство воспитания государственных служащих и укрепления служебной (воинской) дисциплины. Оно применяется к государственным служащим за безупречную и эффективную службу, добросовестное исполнение должностных обязанностей, успешное выполнение заданий особой важности и сложности. Поощрения и награждения различаются по видам государственной службы.
Согласно Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской
Федерации" за безупречную и эффективную гражданскую службу применяются следующие виды поощрения и награждения:
1) объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения;
2) награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка;
3) иные виды поощрения и награждения государственного органа;
4) выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет;
5) поощрение Правительства РФ;
62 6) поощрение Президента РФ;
7) присвоение почетных званий Российской Федерации;
8) награждение знаками отличия Российской Федерации;
9) награждение орденами и медалями Российской Федерации.
Решение о применении первых четырех названных мер поощрения и награждения принимается представителем нанимателя, а других мер - по его представлению в порядке, установленном законодательством РФ.
К военнослужащим и приравненным к ним служащим правоохранительной службы предусмотрено применение таких видов поощрений, как: занесение в Книгу почета или на
Доску почета; награждение ведомственными знаками отличия (медали и нагрудные знаки); досрочное присвоение очередного воинского звания (специального звания или классного чина); присвоение очередного воинского знания (специального звания или классного чина) на ступень выше соответствующего замещаемой должности; награждение именным оружием; присвоение почетного ведомственного звания. В качестве поощрения может применяться досрочное снятие ранее наложенного на военнослужащего, служащего правоохранительной службы дисциплинарного взыскания.
В образовательных учреждениях профессионального образования также применяются поощрения в виде предоставления внеочередного увольнения из расположения образовательного учреждения и установления именной стипендии. Порядок применения указанных поощрений определяется руководителем уполномоченного государственного органа.
За заслуги перед государством государственный служащий может быть представлен к награждению государственными наградами Российской Федерации.
Государственные награды России - высшая форма поощрения граждан за выдающиеся заслуги в защите Отечества, государственном строительстве, экономике, науке, культуре, искусстве, воспитании, просвещении, охране здоровья, жизни и прав граждан, благотворительной деятельности и иные выдающиеся заслуги перед государством.
Государственными наградами являются: звание Героя Российской Федерации, ордена, медали, знаки отличия Российской Федерации; почетные звания Российской Федерации.
Лица, удостоенные государственных наград, пользуются установленными законодательством РФ льготами и преимуществами (например, герои Российской Федерации).
Материальная ответственность государственного служащего наступает за неправомерные действия (бездействие), в результате которых причинен материальный ущерб государству. Ответственность выражается в возмещении государственным служащим причиненного им имущественного ущерба.
63
Административная ответственность - это применение судьями, органами и должностными лицами установленных государством мер административного наказания к физическим и юридическим лицам за совершение административных правонарушений.
Государственные служащие несут уголовную и гражданско-правовую ответственность в соответствии с Уголовным и Гражданским кодексами.
Лекция 8. Государственные и негосударственные организации как субъекты
административного права.
1.
Государственные и негосударственные предприятия и учреждения
Субъект административного права - лицо (организация), которое в соответствии с действующим законодательством является участником управления отношений, регулируемых нормами административного права, и наделенное определенными правами и обязанностями в сфере государственного управления.
Среди субъектов административного права отдельно в качестве юридических лиц рассматривают различные организации, которые являются коллективными субъектами административного права.
Под организацией понимается коллектив работников разной численности (от нескольких человек до десятков тысяч), возглавляемый своим органом управления и имеющий в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество.
Органом управления организации является администрация. Это может быть единоличный руководитель (директор, генеральный директор) и его заместители, либо одновременно единоличный и коллективный (совет директоров, правление, дирекция) или другой назначенный орган, либо орган, которому коллектив работников делегировал право по управлению организацией. Администрация осуществляет управленческие функции внутри организации в пределах предоставленных ей полномочий по организации работы трудового коллектива, обеспечению трудовой и государственной дисциплины. В отношении коллектива работников администрация обладает дисциплинарной властью.
Чтобы быть субъектом административного права и участником административно-правовых отношений юридическое лицо должно обладать правосубъектностью, которая определяет административно-правовой статус организации. Административно-правовой статус юридических лиц - совокупность предусмотренных законами, подзаконными актами, учредительными документами прав и обязанностей юридических лиц в сфере государственного управления и административной ответственности. Нормы права, устанавливающие административно-правовой статус организации, содержатся в ГК, федеральных законах «Об акционерных обществах», «О производственных
64 кооперативах», «О некоммерческих организациях», «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», «Об обществах с ограниченной ответственностью», «Об общественных объединениях», (положениях, уставах и т.п.).
Административная правосубъектность юридических лиц возникает с момента его государственной регистрации. Право заниматься деятельностью, подлежащей лицензированию, возни- кает с момента получения лицензии.
Правосубъектность предприятия - это его способность быть субъектом права и участником административно-правовых отношений. Для этого предприятие должно обладать тремя элементами правосубъектности: правоспособностью, дееспособностью и деликтоспособностью, которые в совокупности входят в административно-правовой статус предприятия. В отношении общественных организаций запрещаются создание объединений, преследующих незаконные цели, и осуществление деятельности, посягающей на здоровье и нравственность населения, права и законные интересы граждан. Организационный блок элементов характеризуется тем, что юридическое лицо осуществляет права и обязанности через свои органы управления: - высший орган юридических лиц (общее собрание, съезд); - совет директоров (наблюдательный совет); - коллегиальные (правление, дирекция) или единоличные (генеральный директор) исполнительные органы; - орган контроля за финансовой и хозяйственной деятельностью.
Классификация юридических лиц проводится в зависимости от формы собственности, по целям их деятельности, организационно-правовым формам, объему и характеру полномочий, по распоряжению принадлежащим им имуществом, по подчиненности или подведомственности.
По цели своей деятельности организации подразделяются на коммерческие и некоммерческие. Согласно ч. 1 ст. 50 ГК, коммерческими считаются организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, а некоммерческие — не имеющие такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками. Коммерческие организации могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий. В целях координации своей предпринимательской деятельности, а также представления и защиты имущественных интересов коммерческие организации могут по договору между собой создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, являющихся некоммерческими организациями. Члены ассоциации (союза) сохраняют самостоятельность и обладают правами юридического лица.
Некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствует этим целям.
Разновидностью коммерческих организаций являются унитарные предприятия – коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущества.
Признаки унитарного предприятия: ♦ вид коммерческой организации; ♦ не наделено правом собственности на закрепленное за ним имуществом; ♦ имущество находится в государственной или муниципальной собственности; ♦ имущество может распределяться по вкладам,
65 долям, паям; ♦ имущество принадлежит на праве оперативного управления или хозяйственного ведения; ♦ отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом; ♦ не несет ответственности по обязательствам собственника имущества; ♦ имеет фирменное наименование; ♦ органом управления является руководитель, назначаемый собственником имущества, которому он и подотчетен.
Унитарные предприятия могут быть:
А) по форме собственности: государственными и муниципальными.
Б) по объему прав на имущество:
= предприятия с правом оперативного управления имуществом;
= федеральные казенные предприятия;
= предприятия с правом хозяйственного веления.
Некоммерческие организации создаются в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. Формой некоммерческих организаций являются ассоциации, указанные в наименовании Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» от 17 декабря 1999 г. Они создаются в целях межрегиональной интеграции и социально-экономического развития субъектов Федерации, совершенствования методов управления хозяйствующими субъектами в условиях рыночных отношений и повышения уровня жизни населения. По роду деятельности
(предназначению) различаются такие разновидности организаций, как: предприятия, учреждения, об- щественные объединения граждан и иные организации (международные, иностранные и т.д.).
По видам собственности организации подразделяются на государственные и негосударственные (муниципальные, частные, общественные и религиозные). Различие между предприятиями и учреждениями содержится в результатах их основной деятельности.
Предприятие — это хозяйствующий субъект, созданный для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли. Основу этой деятельности составляет его имущество. Предприятие самостоятельно осуществляет свою деятельность, распоряжается выпускаемой продукцией, полученной прибылью, оставшейся в его распоряжении после уплаты налогов и других обязательных платежей.
Признаки предприятий:
организационное единство;
имущественная обособленность;
самостоятельная имущественная ответственность;
в гражданском обороте выступает от своего имени;
выполнение работ услуг на возмездной основе с целью получения прибыли.
Законодательство о предприятиях в равной степени распространяется на предприятия всех форм собственности. Это — выражение юридического равенства всех форм собственности, установ- ленного ч. 2 ст. 8 Конституции России. Однако для государственных предприятий законодательство
66 предусматривает особые правила. Например, только они могут осуществлять производство любых видов оружия, боевых припасов, взрывчатых веществ и других предметов так называемой разрешительной системы. Предприятие считается созданным с момента его государственной регистрации и действует на основе учредительных документов. Административно-правовой статус предприятия (учреждения)
- комплекс прав и обязанностей, которые предприятие (учреждение) приобретает и реализует в процессе совершения следующих действий: - создание предприятия (учреждения) по решению собственника имущества или уполномоченного им органа, либо по решению трудового коллектива предприятия; - государственная регистрация, осуществляемая по месту нахождения предприятия (учреждения) местным органом государственной власти; - получение разрешения на занятие определенными видами деятельности, выдаваемого в административном порядке местным органом государственной власти; - формирование органа управления делами; - определение круга вопросов и полномочий вышестоящих государственных органов в отношении предприятия (учреждения); - ведение и представление бухгалтерской и статистической отчетности
Предприятия и учреждения в зависимости от видов собственности разделяются на:
- государственные (федеральные или субъектов Российской Федерации); - муниципальные
(районного, городского, поселкового и сельского значения);
- частные;
- общественные;
- смешанных форм собственности.
В зависимости от организационно-правовых форм различают:
• полные товарищества;
• товарищества на вере;
• общества с ограниченной ответственностью;
• открытые и закрытые акционерные общества;
• унитарные предприятия (государственные и муниципальные);
• производственные кооперативы.
В зависимости от отраслевой специализации различают:
= промышленные (заводы, фабрики, шахты, рудники, комбинаты и др.); = сельскохозяйственные (совхозы, фермерские хозяйства и др.);
= строительные (строительные управления, кооперативы и др.);
= транспортные (предприятия железнодорожного транспорта, предприятия водного транспорта, аэропорты, предприятия гражданской авиации и др.); = связи (узлы связи, почтамты, телеграфы и др.);
= торговли (универмаги, гастрономы и др.);
= жилищно-коммунальные (жилищно - эксплуатационные управления и др.). По масштабу и значению своей деятельности государственные предприятия и учреждения могут быть: федеральными, субъектов Федерации и местными — районного, городского, поселкового и сельского значения.
Предприятия могут создаваться государственными органами, органами местного самоуправления,
67 учредителями (участниками), собственниками имущества либо органами, уполномоченными на то собственниками имущества. Учредительным документом государственного и муниципального предприятия является устав, который утверждается учредителем предприятия. Негосударственные предприятия действуют на основании устава либо учредительного договора и устава, либо только учредительного договора. В учредительных документах должны содержаться сведения, предусмотренные законом для юридических лиц соответствующего вида. Административная правосубъектность государственных и негосударственных предприятий различна.
Государственные предприятия — это собственность государства. Поэтому к ведению государственных органов относится: создание государственных предприятий; определение целей их деятельности, а также их размещение; утверждение устава; управление предприятиями; назначение на должность и освобождение от должности их руководителей; доведение до них в установленных случаях государственных заказов на продукцию; реорганизация и ликвидация государственных предприятий.
Государственные предприятия в зависимости от правового режима их имущества подразделяются на два вида:
1) основанные на праве хозяйственного ведения (ст. 114 ГК);
2) основанные на праве оперативного управления, которые создаются в виде федеральных казенных предприятий (ст. 115 ГК).
Государственные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, обладают существенным объемом оперативно-производственной самостоятельности. Они самостоя- тельно планируют свою деятельность и перспективы развития. Основу планов составляют заключаемые ими хозяйственные договоры.
Разновидностью государственных унитарных предприятий являются федеральные казенные предприятия, основанные на праве оперативного управления, которые создаются в соответствии с
Указом Президента «О реформе государственных предприятий» от 23 мая 1994 г. Казенные предприятия могут быть образованы только на базе имущества, находящегося в федеральной собствен- ности. Поэтому они являются федеральными казенными предприятиями, действующими на праве оперативного управления, т.е. степень их хозяйственной самостоятельности значительно урезана по сравнению с государственными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения.
Федеральные государственные унитарные предприятия как имущественные комплексы могут передаваться в собственность субъектов Федерации. Управление предприятиями, находящимися в государственной собственности субъектов Федерации, осуществляют исполнительные органы этих субъектов в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов. Влияние со стороны государства на негосударственные предприятия ограничено.
Управление осуществляют собственники (учредители) или уполномоченные ими органы, не обладающие государственно-властными полномочиями. Роль государства по отношению к этим предприятиям заключается в установлении административно-правового режима, общего для всех предприятий независимо от их организационно-правовых форм, и в контроле за соблюдением ими установленного режима. Законодательство содержит лишь самые общие указания на этот счет. В
68 соответствии с законодательством ликвидация предприятия производится по решению его учредителей либо органа, уполномоченного на то учредительными документами. Основанием для такого решения могут быть: истечение срока, на который создано предприятие; достижение цели, ради которой оно создано; признание в судебном порядке его регистрации недействительной; осуществление деятельности без лицензии; грубое нарушение закона; признание предприятия несостоятельным
(банкротом). Учреждение в отличие от предприятия выполняет только социально-культурные или административно-политические функции. Учреждения создают социальные ценности в основном непроизводственного характера (например, учреждения образования, здравоохранения).
Учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных, административно-политических или иных функций некоммерческого характера и финансируемая собственником полностью или частично. Социально- культурные функции выполняют учреждения образования, науки, культуры, здравоохранения и др.
Различия между предприятиями и учреждениями состоят в содержании их основной деятельности.
К учреждениям, осуществляющим управленческие функции, относятся, например, аппараты законодательных, судебных органов, прокуратуры.
Признаки учреждения: разновидность некоммерческих организаций; обладает правом юридического лица;
полностью или частично финансируется собственником имущества;
обладает правом оперативного управление на закрепленное за ним имущество;
создается собственником имущества для некоммерческих целей;
отвечает по обязательствам денежными средствами, находящимися в его распоряжении;
собственник имущества несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения при недостаточности имущества учреждения. Правовое положение учреждений определено рядом правовых актов, регулирующих отношения в отдельных отраслях и сферах управления, например, в федеральных законах «Об образовании», «О науке и государственной научно-технической политике»,
«Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», «Основах законодательства Российской Федерации о культуре» и др. Государственные учреждения, как и государственные предприятия, наделены достаточной самостоятельностью; их оперативная деятельность координируется и контролируется соответствующими органами исполнительной власти.
Что касается муниципальных предприятий и учреждений, то ряд вопросов их правового положения, взаимоотношений с органами исполнительной власти разных уровней определен Феде- ральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 28 августа 1995 г., Указом Президента «Об утверждении Основных положений госу- дарственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 г. и некоторыми другими правовыми актами. Органы местного самоуправления вправе создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной и иной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной
69 собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.
Органы местного самоуправления непосредственно управляют жилищно-коммунальным хозяйством населенных пунктов. Они решают вопросы организации, содержания и развития муници- пальных учреждений образования, здравоохранения, культуры и других сфер, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. Их долг — создавать благоприятные условия для предпринимательства, эффективного использования местных природных ресурсов и координации деятельности всех предприятий малого и среднего бизнеса по выполнению работ для населения и оказания ему услуг, обеспечению его продуктами питания и товарами народного потребления. Но они не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов
Федерации. 2. Хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы, фонды Каждый вид названных организаций имеет свои особенности, касающиеся вида и структуры принадлежащего им имущества, порядка образования организаций, полномочий органов управления ими, а также внутриорганизационных и внешних административно-правовых отношений.
Акционерным обществом (далее - общество) признается коммерческая организация, уставный капитал которой разделен на определенное число акций, удостоверяющих обязательственные права участников общества (акционеров) по отношению к обществу. Акционеры не отвечают по обязательствам общества и несут риск убытков, связанный с его деятельностью, в пределах стоимости принадлежащих им акций. По каждой категории (типу) акций общество выплачивает акционерам дивиденды. Они выплачиваются деньгами, а в случаях, предусмотренных уставом общества, — иным имуществом. Акционерное общество имеет гражданские права и несет обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом. Отдельными видами деятельности оно может заниматься только на основании лицензии. Высшим органом управления общества является общее собрание акционеров. Руководство текущей деятельностью общества осуществляется единоличным исполнительным органом (директором, генеральным директором) или им и коллективным исполнительным органом общества (правлением, дирекцией). Общество может быть публичным или непубличным, что отражается в его уставе и фирменном наименовании.
Учредительным документом общества является его устав. Общество подлежит государственной регистрации. Производственным кооперативом (артелью) признается добровольное объединение граждан на основе членства для совместной производственной и иной хозяйственной деятельности, основанной на их личном трудовом и ином участии, а также объединении его членами (участниками) имущественных паевых взносов. Кооператив является коммерческой организацией, юридическим лицом и может действовать в промышленности, сельском хозяйстве и др. Прибыль кооператива распределяется между его членами в соответствии с их личным трудовым и (или) иным участием, размером паевого
70 взноса, а между членами кооператива, не принимающими личного трудового участия в деятельности кооператива, соответственно размеру их паевого взноса. Порядок распределения прибыли предусматривается уставом кооператива. Высшим органом управления кооперативом является общее собрание его членов. В кооперативе с числом членов более пятидесяти может быть создан наблюдательный совет. В состав исполнительных органов, которые осуществляют руководство деятельностью кооператива, входят правление и (или) председатель кооператива.
Производственный сельскохозяйственный кооператив является коммерческой организацией. Его виды
— сельскохозяйственная артель или колхоз либо рыболовецкая артель или рыболовецкий колхоз, а также иные кооперативы производственного или хозяйственного назначения. Колхоз создается главами крестьянских (фермерских) хозяйств или гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства. Их главная цель — совместная деятельность по производству, переработке, сбыту сельскохозяйственной, рыбной продукции (колхоз) или по обработке земли, производству животноводческой продукции.
Потребительские кооперативы — некоммерческие организации, в зависимости от вида их деятельности подразделяются на перерабатывающие, сбытовые (торговые), обслуживающие, снабженческие, садоводческие, огороднические, животноводческие, кредитные, страховые и иные кооперативы, созданные при условии обязательного участия граждан и (или) юридических лиц в хозяйственной деятельности кооператива. Потребительская кооперация — система потребительских обществ и их союзов, созданных в целях удовлетворения материальных и иных потребностей их членов.
Потребительское общество — это добровольное объединение граждан и (или) юридических лиц, созданное, как правило, по территориальному признаку, на основе членства путем объединения его членами имущественных паевых взносов для торговой, заготовительной, производственной и иной деятельности в целях удовлетворения материальных и иных потребностей. Кооперативы могут создавать в целях координации своей деятельности, а также защиты общих имущественных интересов объединения в форме союзов (ассоциаций) кооперативов. Фонд определяется как не имеющая членства некоммерческая организация, учреждаемая гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные и иные общественно полезные цели (ст. 118 ГК). Органы управления фондами, как правило, не являются государственными.
Лекция 9. Административно-правовые формы реализации исполнительной
власти
1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 28
§ 5. Административно-правовое регулирование поступления
на государственную службу и ее прохождения
Поступление на гражданскую и правоохранительную службу и ее прохождение гражданами России осуществляются в добровольном порядке (по контракту). Прохождение военной службы осуществляется: гражданами России - по призыву и в добровольном порядке
(по контракту); иностранными гражданами - по контракту на воинских должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами в Вооруженных
Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах. Призыв граждан РФ производится для реализации их обязанности, предусмотренной ст. 59 Конституции.
По контракту вправе поступать граждане, владеющие государственным языком
Российской Федерации и достигшие возраста, установленного федеральным законом о виде государственной службы для прохождения государственной службы данного вида.
57
Федеральным законом о виде государственной службы или законом субъекта Федерации могут быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту, учитывая специфику вида государственной службы.
Контракт может заключаться гражданином: на неопределенный срок; на определенный срок; на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок после его окончания. Определяется также предельный возраст пребывания на государственной службе данного лица.
Федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами, учитывая созданные возможности отбора кандидатов и другие условия, установлены два способа замещения должностей государственной службы: 1) на конкурсной основе и 2) без проведения конкурса, т.е. путем назначения на должность по решению соответствующего должностного лица или государственного органа в пределах установленной для них номенклатуры должностей государственной службы.
Конкурс - важный атрибут эффективной государственной службы. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов, их соответствия установленным квалификационным требованиям по вакантной должности государственной службы. Поэтому причинами отказа в допуске к конкурсу являются несоответствие претендента предъявляемым требованиям по этой должности и ограничениям, установленным для поступления на тот или иной вид государственной службы и прохождения службы.
Претендовать на участие в конкурсе может гражданин в возрасте от 18 до 65 лет, изъявивший такое желание. Проведение конкурса предусмотрено как для впервые поступающего на гражданскую службу, так и для государственного служащего, изъявившего желание участвовать в конкурсе, реализующего свое право на должностной рост на конкурсной основе в соответствии со своей квалификацией независимо от того, какую должность он замещает на период проведения конкурса.
Для проведения конкурса правовым актом государственного органа образуется постоянно действующая конкурсная комиссия. Число независимых экспертов при этом должно составлять не менее четверти от общего числа членов конкурсной комиссии.
Конкурс проводится в два этапа. На первом этапе извещается о проведении конкурса и его условиях, а также осуществляется сбор требуемых документов от граждан, пожелавших участвовать в нем, и проверка сведений, представленных ими.
Решение о дате, месте и времени проведения второго этапа конкурса принимается представителем нанимателя, о его решении своевременно сообщается кандидатам.
Решение конкурсной комиссии принимается в отсутствие кандидата и является основанием для назначения его на вакантную должность гражданской службы либо отказа в
58 таком назначении. По результатам конкурса издается акт представителя нанимателя о назначении победителя конкурса на вакантную должность гражданской службы и заключается служебный контракт с победителем конкурса.
Конкурс не проводится:
1) при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)";
2) при назначении на должности гражданской службы категории "руководители", назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом или
Правительством;
3) при заключении срочного служебного контракта;
4) при назначении гражданского служащего на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья, при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должности гражданской службы;
5) при назначении на должность государственного служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе.
Конкурс может не проводиться: а) при назначении на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, по перечню должностей, утверждаемому указом Президента; б) по решению представителя нанимателя при назначении на должности гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей гражданской службы.
Прохождение государственной службы включает в себя назначение на должность, присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, аттестацию или квалификационный экзамен, а также другие обстоятельства (события).
Прохождение службы каждым государственным служащим документируется в его личном деле и отражает индивидуальный жизненный путь с момента назначения впервые на должность государственной службы и заканчивая увольнением со службы.
При поступлении на государственную службу гражданин представляет требуемые документы о себе (об образовании, состоянии здоровья и др.). Сведения о подавшем заявление подлежат проверке в установленном порядке.
Замещение конкретной должности государственной службы как на конкурсной, так и на бесконкурсной основе подлежит юридическому оформлению. Оно заключается, во-первых, в оформлении и заключении служебного контракта и, во-вторых, в издании акта о назначении гражданина (государственного служащего) на указанную должность.
При издании акта государственного органа о назначении на должность государственной службы и заключении служебного контракта соглашением сторон может быть обусловлено
59 испытание государственного служащего в целях проверки его соответствия замещаемой должности. При замещении должности государственной службы допускается испытание обычно на срок от трех до шести месяцев для гражданина, впервые принятого не государственную службу. Федеральным законом о виде государственной службы могут устанавливаться и иные сроки испытания, а также случаи, когда испытание вообще не проводится. Если назначение на должность государственной службы осуществляется
Правительством, то, трехмесячный испытательный срок является обязательным.
Гражданам, проходящим федеральную государственную службу, присваиваются классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания.
Лишение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания возможно по решению суда.
Соотношение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий устанавливается указами Президента.
Порядок присвоения и сохранения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий регулируется различными нормативными правовыми актами РФ.
Квалификационный экзамен проводится при решении вопроса о присвоении гражданскому служащему: а) не имеющему классного чина государственной гражданской службы Российской
Федерации, первого классного чина по замещаемой должности гражданской службы; б) очередного классного чина по замещаемой должности гражданской службы, который присваивается гражданскому служащему по истечении срока, установленного для прохождения гражданской службы в предыдущем классном чине, и при условии, что он замещает должность гражданской службы, для которой предусмотрен классный чин, равный или более высокий, чем классный чин, присваиваемый гражданскому служащему; в) классного чина после назначения его на более высокую должность гражданской службы, если для этой должности предусмотрен более высокий классный чин, чем тот, который имеет гражданский служащий.
Классные чины присваиваются федеральным гражданским служащим соответственно актом Президента, Правительства, руководителя федерального государственного органа или представителя указанного руководителя.
Аттестация проводится в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы на основе оценки его профессиональной служебной деятельности.
60
Не позднее чем за две недели до начала аттестации в аттестационную комиссию представляется отзыв об исполнении подлежащим аттестации гражданским служащим должностных обязанностей за аттестационный период, подписанный его непосредственным руководителем и утвержденный вышестоящим руководителем. К отзыву прилагаются сведения о выполненных гражданским служащим поручениях и подготовленных им проектах документов. Кадровая служба государственного органа должна ознакомить аттестуемого с представленным отзывом. При этом аттестуемый вправе представить в аттестационную комиссию дополнительные сведения о своей профессиональной служебной деятельности за указанный период, а также заявление о своем несогласии с представленным отзывом или пояснительную записку на отзыв.
Результаты аттестации заносятся в аттестационный лист гражданского служащего, который знакомится с ним под расписку. Аттестационный лист хранится в личном деле служащего.
В течение одного месяца после проведения аттестации по ее результатам издается правовой акт государственного органа или принимается решение представителя нанимателя о том, что гражданский служащий: а) подлежит включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста; б) направляется на профессиональную переподготовку или повышение квалификации; в) понижается в должности.
Гражданский служащий вправе обжаловать результаты аттестации в соответствии с законодательством.
Общими основаниями расторжения служебного контракта могут быть: соглашение сторон контракта; истечение срока его действия; расторжение контракта по инициативе служащего либо представителя нанимателя.
По обстоятельствам, независящим от воли сторон, служебный контракт приостанавливается с освобождением служащего от замещаемой должности гражданской службы с оставлением его в соответствующем реестре гражданских служащих и включением в кадровый резерв. Это происходит в связи с призывом гражданского служащего на военную службу или направлением на альтернативную гражданскую службу, избранием или назначением на выборную должность и в некоторых других случаях.
Служебный контракт может быть расторгнут по инициативе представителя нанимателя в случаях: несоответствия служащего занимаемой должности гражданской службы; по состоянию здоровья; недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации; неоднократного неисполнения служащим без уважительных причин должностных
61 обязанностей при наличии дисциплинарного взыскания; однократного грубого нарушения должностных обязанностей, прогула, появления на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения; разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации; совершения хищения; выхода из гражданства РФ и в ряде других случаев.
В целях защиты прав и законных интересов гражданского служащего Законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" определен порядок рассмотрения заявлений гражданского служащего и действий представителя нанимателя по рассмотрению этих заявлений, касающихся расторжения служебного контракта и увольнения с гражданской службы.
§ 6. Поощрение, награждение и ответственность
государственных служащих
Правовое регулирование порядка поощрения и награждения государственных служащих, а также привлечения их к дисциплинарной, материальной и административной ответственности имеет целью обеспечение режима законности и укрепление служебной дисциплины на государственной службе.
Служебная дисциплина на государственной службе - обязательное для государственных служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа, должностного регламента, уставов о дисциплине и иных нормативных правовых актов.
Поощрение - важное средство воспитания государственных служащих и укрепления служебной (воинской) дисциплины. Оно применяется к государственным служащим за безупречную и эффективную службу, добросовестное исполнение должностных обязанностей, успешное выполнение заданий особой важности и сложности. Поощрения и награждения различаются по видам государственной службы.
Согласно Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской
Федерации" за безупречную и эффективную гражданскую службу применяются следующие виды поощрения и награждения:
1) объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения;
2) награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка;
3) иные виды поощрения и награждения государственного органа;
4) выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет;
5) поощрение Правительства РФ;
62 6) поощрение Президента РФ;
7) присвоение почетных званий Российской Федерации;
8) награждение знаками отличия Российской Федерации;
9) награждение орденами и медалями Российской Федерации.
Решение о применении первых четырех названных мер поощрения и награждения принимается представителем нанимателя, а других мер - по его представлению в порядке, установленном законодательством РФ.
К военнослужащим и приравненным к ним служащим правоохранительной службы предусмотрено применение таких видов поощрений, как: занесение в Книгу почета или на
Доску почета; награждение ведомственными знаками отличия (медали и нагрудные знаки); досрочное присвоение очередного воинского звания (специального звания или классного чина); присвоение очередного воинского знания (специального звания или классного чина) на ступень выше соответствующего замещаемой должности; награждение именным оружием; присвоение почетного ведомственного звания. В качестве поощрения может применяться досрочное снятие ранее наложенного на военнослужащего, служащего правоохранительной службы дисциплинарного взыскания.
В образовательных учреждениях профессионального образования также применяются поощрения в виде предоставления внеочередного увольнения из расположения образовательного учреждения и установления именной стипендии. Порядок применения указанных поощрений определяется руководителем уполномоченного государственного органа.
За заслуги перед государством государственный служащий может быть представлен к награждению государственными наградами Российской Федерации.
Государственные награды России - высшая форма поощрения граждан за выдающиеся заслуги в защите Отечества, государственном строительстве, экономике, науке, культуре, искусстве, воспитании, просвещении, охране здоровья, жизни и прав граждан, благотворительной деятельности и иные выдающиеся заслуги перед государством.
Государственными наградами являются: звание Героя Российской Федерации, ордена, медали, знаки отличия Российской Федерации; почетные звания Российской Федерации.
Лица, удостоенные государственных наград, пользуются установленными законодательством РФ льготами и преимуществами (например, герои Российской Федерации).
Материальная ответственность государственного служащего наступает за неправомерные действия (бездействие), в результате которых причинен материальный ущерб государству. Ответственность выражается в возмещении государственным служащим причиненного им имущественного ущерба.
63
Административная ответственность - это применение судьями, органами и должностными лицами установленных государством мер административного наказания к физическим и юридическим лицам за совершение административных правонарушений.
Государственные служащие несут уголовную и гражданско-правовую ответственность в соответствии с Уголовным и Гражданским кодексами.
Лекция 8. Государственные и негосударственные организации как субъекты
административного права.
1.
Государственные и негосударственные предприятия и учреждения
Субъект административного права - лицо (организация), которое в соответствии с действующим законодательством является участником управления отношений, регулируемых нормами административного права, и наделенное определенными правами и обязанностями в сфере государственного управления.
Среди субъектов административного права отдельно в качестве юридических лиц рассматривают различные организации, которые являются коллективными субъектами административного права.
Под организацией понимается коллектив работников разной численности (от нескольких человек до десятков тысяч), возглавляемый своим органом управления и имеющий в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество.
Органом управления организации является администрация. Это может быть единоличный руководитель (директор, генеральный директор) и его заместители, либо одновременно единоличный и коллективный (совет директоров, правление, дирекция) или другой назначенный орган, либо орган, которому коллектив работников делегировал право по управлению организацией. Администрация осуществляет управленческие функции внутри организации в пределах предоставленных ей полномочий по организации работы трудового коллектива, обеспечению трудовой и государственной дисциплины. В отношении коллектива работников администрация обладает дисциплинарной властью.
Чтобы быть субъектом административного права и участником административно-правовых отношений юридическое лицо должно обладать правосубъектностью, которая определяет административно-правовой статус организации. Административно-правовой статус юридических лиц - совокупность предусмотренных законами, подзаконными актами, учредительными документами прав и обязанностей юридических лиц в сфере государственного управления и административной ответственности. Нормы права, устанавливающие административно-правовой статус организации, содержатся в ГК, федеральных законах «Об акционерных обществах», «О производственных
64 кооперативах», «О некоммерческих организациях», «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», «Об обществах с ограниченной ответственностью», «Об общественных объединениях», (положениях, уставах и т.п.).
Административная правосубъектность юридических лиц возникает с момента его государственной регистрации. Право заниматься деятельностью, подлежащей лицензированию, возни- кает с момента получения лицензии.
Правосубъектность предприятия - это его способность быть субъектом права и участником административно-правовых отношений. Для этого предприятие должно обладать тремя элементами правосубъектности: правоспособностью, дееспособностью и деликтоспособностью, которые в совокупности входят в административно-правовой статус предприятия. В отношении общественных организаций запрещаются создание объединений, преследующих незаконные цели, и осуществление деятельности, посягающей на здоровье и нравственность населения, права и законные интересы граждан. Организационный блок элементов характеризуется тем, что юридическое лицо осуществляет права и обязанности через свои органы управления: - высший орган юридических лиц (общее собрание, съезд); - совет директоров (наблюдательный совет); - коллегиальные (правление, дирекция) или единоличные (генеральный директор) исполнительные органы; - орган контроля за финансовой и хозяйственной деятельностью.
Классификация юридических лиц проводится в зависимости от формы собственности, по целям их деятельности, организационно-правовым формам, объему и характеру полномочий, по распоряжению принадлежащим им имуществом, по подчиненности или подведомственности.
По цели своей деятельности организации подразделяются на коммерческие и некоммерческие. Согласно ч. 1 ст. 50 ГК, коммерческими считаются организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, а некоммерческие — не имеющие такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками. Коммерческие организации могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий. В целях координации своей предпринимательской деятельности, а также представления и защиты имущественных интересов коммерческие организации могут по договору между собой создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, являющихся некоммерческими организациями. Члены ассоциации (союза) сохраняют самостоятельность и обладают правами юридического лица.
Некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствует этим целям.
Разновидностью коммерческих организаций являются унитарные предприятия – коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущества.
Признаки унитарного предприятия: ♦ вид коммерческой организации; ♦ не наделено правом собственности на закрепленное за ним имуществом; ♦ имущество находится в государственной или муниципальной собственности; ♦ имущество может распределяться по вкладам,
65 долям, паям; ♦ имущество принадлежит на праве оперативного управления или хозяйственного ведения; ♦ отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом; ♦ не несет ответственности по обязательствам собственника имущества; ♦ имеет фирменное наименование; ♦ органом управления является руководитель, назначаемый собственником имущества, которому он и подотчетен.
Унитарные предприятия могут быть:
А) по форме собственности: государственными и муниципальными.
Б) по объему прав на имущество:
= предприятия с правом оперативного управления имуществом;
= федеральные казенные предприятия;
= предприятия с правом хозяйственного веления.
Некоммерческие организации создаются в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. Формой некоммерческих организаций являются ассоциации, указанные в наименовании Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» от 17 декабря 1999 г. Они создаются в целях межрегиональной интеграции и социально-экономического развития субъектов Федерации, совершенствования методов управления хозяйствующими субъектами в условиях рыночных отношений и повышения уровня жизни населения. По роду деятельности
(предназначению) различаются такие разновидности организаций, как: предприятия, учреждения, об- щественные объединения граждан и иные организации (международные, иностранные и т.д.).
По видам собственности организации подразделяются на государственные и негосударственные (муниципальные, частные, общественные и религиозные). Различие между предприятиями и учреждениями содержится в результатах их основной деятельности.
Предприятие — это хозяйствующий субъект, созданный для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли. Основу этой деятельности составляет его имущество. Предприятие самостоятельно осуществляет свою деятельность, распоряжается выпускаемой продукцией, полученной прибылью, оставшейся в его распоряжении после уплаты налогов и других обязательных платежей.
Признаки предприятий:
организационное единство;
имущественная обособленность;
самостоятельная имущественная ответственность;
в гражданском обороте выступает от своего имени;
выполнение работ услуг на возмездной основе с целью получения прибыли.
Законодательство о предприятиях в равной степени распространяется на предприятия всех форм собственности. Это — выражение юридического равенства всех форм собственности, установ- ленного ч. 2 ст. 8 Конституции России. Однако для государственных предприятий законодательство
66 предусматривает особые правила. Например, только они могут осуществлять производство любых видов оружия, боевых припасов, взрывчатых веществ и других предметов так называемой разрешительной системы. Предприятие считается созданным с момента его государственной регистрации и действует на основе учредительных документов. Административно-правовой статус предприятия (учреждения)
- комплекс прав и обязанностей, которые предприятие (учреждение) приобретает и реализует в процессе совершения следующих действий: - создание предприятия (учреждения) по решению собственника имущества или уполномоченного им органа, либо по решению трудового коллектива предприятия; - государственная регистрация, осуществляемая по месту нахождения предприятия (учреждения) местным органом государственной власти; - получение разрешения на занятие определенными видами деятельности, выдаваемого в административном порядке местным органом государственной власти; - формирование органа управления делами; - определение круга вопросов и полномочий вышестоящих государственных органов в отношении предприятия (учреждения); - ведение и представление бухгалтерской и статистической отчетности
Предприятия и учреждения в зависимости от видов собственности разделяются на:
- государственные (федеральные или субъектов Российской Федерации); - муниципальные
(районного, городского, поселкового и сельского значения);
- частные;
- общественные;
- смешанных форм собственности.
В зависимости от организационно-правовых форм различают:
• полные товарищества;
• товарищества на вере;
• общества с ограниченной ответственностью;
• открытые и закрытые акционерные общества;
• унитарные предприятия (государственные и муниципальные);
• производственные кооперативы.
В зависимости от отраслевой специализации различают:
= промышленные (заводы, фабрики, шахты, рудники, комбинаты и др.); = сельскохозяйственные (совхозы, фермерские хозяйства и др.);
= строительные (строительные управления, кооперативы и др.);
= транспортные (предприятия железнодорожного транспорта, предприятия водного транспорта, аэропорты, предприятия гражданской авиации и др.); = связи (узлы связи, почтамты, телеграфы и др.);
= торговли (универмаги, гастрономы и др.);
= жилищно-коммунальные (жилищно - эксплуатационные управления и др.). По масштабу и значению своей деятельности государственные предприятия и учреждения могут быть: федеральными, субъектов Федерации и местными — районного, городского, поселкового и сельского значения.
Предприятия могут создаваться государственными органами, органами местного самоуправления,
67 учредителями (участниками), собственниками имущества либо органами, уполномоченными на то собственниками имущества. Учредительным документом государственного и муниципального предприятия является устав, который утверждается учредителем предприятия. Негосударственные предприятия действуют на основании устава либо учредительного договора и устава, либо только учредительного договора. В учредительных документах должны содержаться сведения, предусмотренные законом для юридических лиц соответствующего вида. Административная правосубъектность государственных и негосударственных предприятий различна.
Государственные предприятия — это собственность государства. Поэтому к ведению государственных органов относится: создание государственных предприятий; определение целей их деятельности, а также их размещение; утверждение устава; управление предприятиями; назначение на должность и освобождение от должности их руководителей; доведение до них в установленных случаях государственных заказов на продукцию; реорганизация и ликвидация государственных предприятий.
Государственные предприятия в зависимости от правового режима их имущества подразделяются на два вида:
1) основанные на праве хозяйственного ведения (ст. 114 ГК);
2) основанные на праве оперативного управления, которые создаются в виде федеральных казенных предприятий (ст. 115 ГК).
Государственные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, обладают существенным объемом оперативно-производственной самостоятельности. Они самостоя- тельно планируют свою деятельность и перспективы развития. Основу планов составляют заключаемые ими хозяйственные договоры.
Разновидностью государственных унитарных предприятий являются федеральные казенные предприятия, основанные на праве оперативного управления, которые создаются в соответствии с
Указом Президента «О реформе государственных предприятий» от 23 мая 1994 г. Казенные предприятия могут быть образованы только на базе имущества, находящегося в федеральной собствен- ности. Поэтому они являются федеральными казенными предприятиями, действующими на праве оперативного управления, т.е. степень их хозяйственной самостоятельности значительно урезана по сравнению с государственными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения.
Федеральные государственные унитарные предприятия как имущественные комплексы могут передаваться в собственность субъектов Федерации. Управление предприятиями, находящимися в государственной собственности субъектов Федерации, осуществляют исполнительные органы этих субъектов в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов. Влияние со стороны государства на негосударственные предприятия ограничено.
Управление осуществляют собственники (учредители) или уполномоченные ими органы, не обладающие государственно-властными полномочиями. Роль государства по отношению к этим предприятиям заключается в установлении административно-правового режима, общего для всех предприятий независимо от их организационно-правовых форм, и в контроле за соблюдением ими установленного режима. Законодательство содержит лишь самые общие указания на этот счет. В
68 соответствии с законодательством ликвидация предприятия производится по решению его учредителей либо органа, уполномоченного на то учредительными документами. Основанием для такого решения могут быть: истечение срока, на который создано предприятие; достижение цели, ради которой оно создано; признание в судебном порядке его регистрации недействительной; осуществление деятельности без лицензии; грубое нарушение закона; признание предприятия несостоятельным
(банкротом). Учреждение в отличие от предприятия выполняет только социально-культурные или административно-политические функции. Учреждения создают социальные ценности в основном непроизводственного характера (например, учреждения образования, здравоохранения).
Учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных, административно-политических или иных функций некоммерческого характера и финансируемая собственником полностью или частично. Социально- культурные функции выполняют учреждения образования, науки, культуры, здравоохранения и др.
Различия между предприятиями и учреждениями состоят в содержании их основной деятельности.
К учреждениям, осуществляющим управленческие функции, относятся, например, аппараты законодательных, судебных органов, прокуратуры.
Признаки учреждения: разновидность некоммерческих организаций; обладает правом юридического лица;
полностью или частично финансируется собственником имущества;
обладает правом оперативного управление на закрепленное за ним имущество;
создается собственником имущества для некоммерческих целей;
отвечает по обязательствам денежными средствами, находящимися в его распоряжении;
собственник имущества несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения при недостаточности имущества учреждения. Правовое положение учреждений определено рядом правовых актов, регулирующих отношения в отдельных отраслях и сферах управления, например, в федеральных законах «Об образовании», «О науке и государственной научно-технической политике»,
«Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», «Основах законодательства Российской Федерации о культуре» и др. Государственные учреждения, как и государственные предприятия, наделены достаточной самостоятельностью; их оперативная деятельность координируется и контролируется соответствующими органами исполнительной власти.
Что касается муниципальных предприятий и учреждений, то ряд вопросов их правового положения, взаимоотношений с органами исполнительной власти разных уровней определен Феде- ральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 28 августа 1995 г., Указом Президента «Об утверждении Основных положений госу- дарственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 г. и некоторыми другими правовыми актами. Органы местного самоуправления вправе создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной и иной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной
69 собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.
Органы местного самоуправления непосредственно управляют жилищно-коммунальным хозяйством населенных пунктов. Они решают вопросы организации, содержания и развития муници- пальных учреждений образования, здравоохранения, культуры и других сфер, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. Их долг — создавать благоприятные условия для предпринимательства, эффективного использования местных природных ресурсов и координации деятельности всех предприятий малого и среднего бизнеса по выполнению работ для населения и оказания ему услуг, обеспечению его продуктами питания и товарами народного потребления. Но они не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов
Федерации. 2. Хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы, фонды Каждый вид названных организаций имеет свои особенности, касающиеся вида и структуры принадлежащего им имущества, порядка образования организаций, полномочий органов управления ими, а также внутриорганизационных и внешних административно-правовых отношений.
Акционерным обществом (далее - общество) признается коммерческая организация, уставный капитал которой разделен на определенное число акций, удостоверяющих обязательственные права участников общества (акционеров) по отношению к обществу. Акционеры не отвечают по обязательствам общества и несут риск убытков, связанный с его деятельностью, в пределах стоимости принадлежащих им акций. По каждой категории (типу) акций общество выплачивает акционерам дивиденды. Они выплачиваются деньгами, а в случаях, предусмотренных уставом общества, — иным имуществом. Акционерное общество имеет гражданские права и несет обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом. Отдельными видами деятельности оно может заниматься только на основании лицензии. Высшим органом управления общества является общее собрание акционеров. Руководство текущей деятельностью общества осуществляется единоличным исполнительным органом (директором, генеральным директором) или им и коллективным исполнительным органом общества (правлением, дирекцией). Общество может быть публичным или непубличным, что отражается в его уставе и фирменном наименовании.
Учредительным документом общества является его устав. Общество подлежит государственной регистрации. Производственным кооперативом (артелью) признается добровольное объединение граждан на основе членства для совместной производственной и иной хозяйственной деятельности, основанной на их личном трудовом и ином участии, а также объединении его членами (участниками) имущественных паевых взносов. Кооператив является коммерческой организацией, юридическим лицом и может действовать в промышленности, сельском хозяйстве и др. Прибыль кооператива распределяется между его членами в соответствии с их личным трудовым и (или) иным участием, размером паевого
70 взноса, а между членами кооператива, не принимающими личного трудового участия в деятельности кооператива, соответственно размеру их паевого взноса. Порядок распределения прибыли предусматривается уставом кооператива. Высшим органом управления кооперативом является общее собрание его членов. В кооперативе с числом членов более пятидесяти может быть создан наблюдательный совет. В состав исполнительных органов, которые осуществляют руководство деятельностью кооператива, входят правление и (или) председатель кооператива.
Производственный сельскохозяйственный кооператив является коммерческой организацией. Его виды
— сельскохозяйственная артель или колхоз либо рыболовецкая артель или рыболовецкий колхоз, а также иные кооперативы производственного или хозяйственного назначения. Колхоз создается главами крестьянских (фермерских) хозяйств или гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства. Их главная цель — совместная деятельность по производству, переработке, сбыту сельскохозяйственной, рыбной продукции (колхоз) или по обработке земли, производству животноводческой продукции.
Потребительские кооперативы — некоммерческие организации, в зависимости от вида их деятельности подразделяются на перерабатывающие, сбытовые (торговые), обслуживающие, снабженческие, садоводческие, огороднические, животноводческие, кредитные, страховые и иные кооперативы, созданные при условии обязательного участия граждан и (или) юридических лиц в хозяйственной деятельности кооператива. Потребительская кооперация — система потребительских обществ и их союзов, созданных в целях удовлетворения материальных и иных потребностей их членов.
Потребительское общество — это добровольное объединение граждан и (или) юридических лиц, созданное, как правило, по территориальному признаку, на основе членства путем объединения его членами имущественных паевых взносов для торговой, заготовительной, производственной и иной деятельности в целях удовлетворения материальных и иных потребностей. Кооперативы могут создавать в целях координации своей деятельности, а также защиты общих имущественных интересов объединения в форме союзов (ассоциаций) кооперативов. Фонд определяется как не имеющая членства некоммерческая организация, учреждаемая гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные и иные общественно полезные цели (ст. 118 ГК). Органы управления фондами, как правило, не являются государственными.
Лекция 9. Административно-правовые формы реализации исполнительной
власти
1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 28
§ 5. Административно-правовое регулирование поступления
на государственную службу и ее прохождения
Поступление на гражданскую и правоохранительную службу и ее прохождение гражданами России осуществляются в добровольном порядке (по контракту). Прохождение военной службы осуществляется: гражданами России - по призыву и в добровольном порядке
(по контракту); иностранными гражданами - по контракту на воинских должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами в Вооруженных
Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах. Призыв граждан РФ производится для реализации их обязанности, предусмотренной ст. 59 Конституции.
По контракту вправе поступать граждане, владеющие государственным языком
Российской Федерации и достигшие возраста, установленного федеральным законом о виде государственной службы для прохождения государственной службы данного вида.
57
Федеральным законом о виде государственной службы или законом субъекта Федерации могут быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту, учитывая специфику вида государственной службы.
Контракт может заключаться гражданином: на неопределенный срок; на определенный срок; на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок после его окончания. Определяется также предельный возраст пребывания на государственной службе данного лица.
Федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами, учитывая созданные возможности отбора кандидатов и другие условия, установлены два способа замещения должностей государственной службы: 1) на конкурсной основе и 2) без проведения конкурса, т.е. путем назначения на должность по решению соответствующего должностного лица или государственного органа в пределах установленной для них номенклатуры должностей государственной службы.
Конкурс - важный атрибут эффективной государственной службы. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов, их соответствия установленным квалификационным требованиям по вакантной должности государственной службы. Поэтому причинами отказа в допуске к конкурсу являются несоответствие претендента предъявляемым требованиям по этой должности и ограничениям, установленным для поступления на тот или иной вид государственной службы и прохождения службы.
Претендовать на участие в конкурсе может гражданин в возрасте от 18 до 65 лет, изъявивший такое желание. Проведение конкурса предусмотрено как для впервые поступающего на гражданскую службу, так и для государственного служащего, изъявившего желание участвовать в конкурсе, реализующего свое право на должностной рост на конкурсной основе в соответствии со своей квалификацией независимо от того, какую должность он замещает на период проведения конкурса.
Для проведения конкурса правовым актом государственного органа образуется постоянно действующая конкурсная комиссия. Число независимых экспертов при этом должно составлять не менее четверти от общего числа членов конкурсной комиссии.
Конкурс проводится в два этапа. На первом этапе извещается о проведении конкурса и его условиях, а также осуществляется сбор требуемых документов от граждан, пожелавших участвовать в нем, и проверка сведений, представленных ими.
Решение о дате, месте и времени проведения второго этапа конкурса принимается представителем нанимателя, о его решении своевременно сообщается кандидатам.
Решение конкурсной комиссии принимается в отсутствие кандидата и является основанием для назначения его на вакантную должность гражданской службы либо отказа в
58 таком назначении. По результатам конкурса издается акт представителя нанимателя о назначении победителя конкурса на вакантную должность гражданской службы и заключается служебный контракт с победителем конкурса.
Конкурс не проводится:
1) при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)";
2) при назначении на должности гражданской службы категории "руководители", назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом или
Правительством;
3) при заключении срочного служебного контракта;
4) при назначении гражданского служащего на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья, при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должности гражданской службы;
5) при назначении на должность государственного служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе.
Конкурс может не проводиться: а) при назначении на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, по перечню должностей, утверждаемому указом Президента; б) по решению представителя нанимателя при назначении на должности гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей гражданской службы.
Прохождение государственной службы включает в себя назначение на должность, присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, аттестацию или квалификационный экзамен, а также другие обстоятельства (события).
Прохождение службы каждым государственным служащим документируется в его личном деле и отражает индивидуальный жизненный путь с момента назначения впервые на должность государственной службы и заканчивая увольнением со службы.
При поступлении на государственную службу гражданин представляет требуемые документы о себе (об образовании, состоянии здоровья и др.). Сведения о подавшем заявление подлежат проверке в установленном порядке.
Замещение конкретной должности государственной службы как на конкурсной, так и на бесконкурсной основе подлежит юридическому оформлению. Оно заключается, во-первых, в оформлении и заключении служебного контракта и, во-вторых, в издании акта о назначении гражданина (государственного служащего) на указанную должность.
При издании акта государственного органа о назначении на должность государственной службы и заключении служебного контракта соглашением сторон может быть обусловлено
59 испытание государственного служащего в целях проверки его соответствия замещаемой должности. При замещении должности государственной службы допускается испытание обычно на срок от трех до шести месяцев для гражданина, впервые принятого не государственную службу. Федеральным законом о виде государственной службы могут устанавливаться и иные сроки испытания, а также случаи, когда испытание вообще не проводится. Если назначение на должность государственной службы осуществляется
Правительством, то, трехмесячный испытательный срок является обязательным.
Гражданам, проходящим федеральную государственную службу, присваиваются классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания.
Лишение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания возможно по решению суда.
Соотношение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий устанавливается указами Президента.
Порядок присвоения и сохранения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий регулируется различными нормативными правовыми актами РФ.
Квалификационный экзамен проводится при решении вопроса о присвоении гражданскому служащему: а) не имеющему классного чина государственной гражданской службы Российской
Федерации, первого классного чина по замещаемой должности гражданской службы; б) очередного классного чина по замещаемой должности гражданской службы, который присваивается гражданскому служащему по истечении срока, установленного для прохождения гражданской службы в предыдущем классном чине, и при условии, что он замещает должность гражданской службы, для которой предусмотрен классный чин, равный или более высокий, чем классный чин, присваиваемый гражданскому служащему; в) классного чина после назначения его на более высокую должность гражданской службы, если для этой должности предусмотрен более высокий классный чин, чем тот, который имеет гражданский служащий.
Классные чины присваиваются федеральным гражданским служащим соответственно актом Президента, Правительства, руководителя федерального государственного органа или представителя указанного руководителя.
Аттестация проводится в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы на основе оценки его профессиональной служебной деятельности.
60
Не позднее чем за две недели до начала аттестации в аттестационную комиссию представляется отзыв об исполнении подлежащим аттестации гражданским служащим должностных обязанностей за аттестационный период, подписанный его непосредственным руководителем и утвержденный вышестоящим руководителем. К отзыву прилагаются сведения о выполненных гражданским служащим поручениях и подготовленных им проектах документов. Кадровая служба государственного органа должна ознакомить аттестуемого с представленным отзывом. При этом аттестуемый вправе представить в аттестационную комиссию дополнительные сведения о своей профессиональной служебной деятельности за указанный период, а также заявление о своем несогласии с представленным отзывом или пояснительную записку на отзыв.
Результаты аттестации заносятся в аттестационный лист гражданского служащего, который знакомится с ним под расписку. Аттестационный лист хранится в личном деле служащего.
В течение одного месяца после проведения аттестации по ее результатам издается правовой акт государственного органа или принимается решение представителя нанимателя о том, что гражданский служащий: а) подлежит включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста; б) направляется на профессиональную переподготовку или повышение квалификации; в) понижается в должности.
Гражданский служащий вправе обжаловать результаты аттестации в соответствии с законодательством.
Общими основаниями расторжения служебного контракта могут быть: соглашение сторон контракта; истечение срока его действия; расторжение контракта по инициативе служащего либо представителя нанимателя.
По обстоятельствам, независящим от воли сторон, служебный контракт приостанавливается с освобождением служащего от замещаемой должности гражданской службы с оставлением его в соответствующем реестре гражданских служащих и включением в кадровый резерв. Это происходит в связи с призывом гражданского служащего на военную службу или направлением на альтернативную гражданскую службу, избранием или назначением на выборную должность и в некоторых других случаях.
Служебный контракт может быть расторгнут по инициативе представителя нанимателя в случаях: несоответствия служащего занимаемой должности гражданской службы; по состоянию здоровья; недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации; неоднократного неисполнения служащим без уважительных причин должностных
61 обязанностей при наличии дисциплинарного взыскания; однократного грубого нарушения должностных обязанностей, прогула, появления на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения; разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации; совершения хищения; выхода из гражданства РФ и в ряде других случаев.
В целях защиты прав и законных интересов гражданского служащего Законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" определен порядок рассмотрения заявлений гражданского служащего и действий представителя нанимателя по рассмотрению этих заявлений, касающихся расторжения служебного контракта и увольнения с гражданской службы.
§ 6. Поощрение, награждение и ответственность
государственных служащих
Правовое регулирование порядка поощрения и награждения государственных служащих, а также привлечения их к дисциплинарной, материальной и административной ответственности имеет целью обеспечение режима законности и укрепление служебной дисциплины на государственной службе.
Служебная дисциплина на государственной службе - обязательное для государственных служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа, должностного регламента, уставов о дисциплине и иных нормативных правовых актов.
Поощрение - важное средство воспитания государственных служащих и укрепления служебной (воинской) дисциплины. Оно применяется к государственным служащим за безупречную и эффективную службу, добросовестное исполнение должностных обязанностей, успешное выполнение заданий особой важности и сложности. Поощрения и награждения различаются по видам государственной службы.
Согласно Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской
Федерации" за безупречную и эффективную гражданскую службу применяются следующие виды поощрения и награждения:
1) объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения;
2) награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка;
3) иные виды поощрения и награждения государственного органа;
4) выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет;
5) поощрение Правительства РФ;
62 6) поощрение Президента РФ;
7) присвоение почетных званий Российской Федерации;
8) награждение знаками отличия Российской Федерации;
9) награждение орденами и медалями Российской Федерации.
Решение о применении первых четырех названных мер поощрения и награждения принимается представителем нанимателя, а других мер - по его представлению в порядке, установленном законодательством РФ.
К военнослужащим и приравненным к ним служащим правоохранительной службы предусмотрено применение таких видов поощрений, как: занесение в Книгу почета или на
Доску почета; награждение ведомственными знаками отличия (медали и нагрудные знаки); досрочное присвоение очередного воинского звания (специального звания или классного чина); присвоение очередного воинского знания (специального звания или классного чина) на ступень выше соответствующего замещаемой должности; награждение именным оружием; присвоение почетного ведомственного звания. В качестве поощрения может применяться досрочное снятие ранее наложенного на военнослужащего, служащего правоохранительной службы дисциплинарного взыскания.
В образовательных учреждениях профессионального образования также применяются поощрения в виде предоставления внеочередного увольнения из расположения образовательного учреждения и установления именной стипендии. Порядок применения указанных поощрений определяется руководителем уполномоченного государственного органа.
За заслуги перед государством государственный служащий может быть представлен к награждению государственными наградами Российской Федерации.
Государственные награды России - высшая форма поощрения граждан за выдающиеся заслуги в защите Отечества, государственном строительстве, экономике, науке, культуре, искусстве, воспитании, просвещении, охране здоровья, жизни и прав граждан, благотворительной деятельности и иные выдающиеся заслуги перед государством.
Государственными наградами являются: звание Героя Российской Федерации, ордена, медали, знаки отличия Российской Федерации; почетные звания Российской Федерации.
Лица, удостоенные государственных наград, пользуются установленными законодательством РФ льготами и преимуществами (например, герои Российской Федерации).
Материальная ответственность государственного служащего наступает за неправомерные действия (бездействие), в результате которых причинен материальный ущерб государству. Ответственность выражается в возмещении государственным служащим причиненного им имущественного ущерба.
63
Административная ответственность - это применение судьями, органами и должностными лицами установленных государством мер административного наказания к физическим и юридическим лицам за совершение административных правонарушений.
Государственные служащие несут уголовную и гражданско-правовую ответственность в соответствии с Уголовным и Гражданским кодексами.
Лекция 8. Государственные и негосударственные организации как субъекты
административного права.
1.
Государственные и негосударственные предприятия и учреждения
Субъект административного права - лицо (организация), которое в соответствии с действующим законодательством является участником управления отношений, регулируемых нормами административного права, и наделенное определенными правами и обязанностями в сфере государственного управления.
Среди субъектов административного права отдельно в качестве юридических лиц рассматривают различные организации, которые являются коллективными субъектами административного права.
Под организацией понимается коллектив работников разной численности (от нескольких человек до десятков тысяч), возглавляемый своим органом управления и имеющий в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество.
Органом управления организации является администрация. Это может быть единоличный руководитель (директор, генеральный директор) и его заместители, либо одновременно единоличный и коллективный (совет директоров, правление, дирекция) или другой назначенный орган, либо орган, которому коллектив работников делегировал право по управлению организацией. Администрация осуществляет управленческие функции внутри организации в пределах предоставленных ей полномочий по организации работы трудового коллектива, обеспечению трудовой и государственной дисциплины. В отношении коллектива работников администрация обладает дисциплинарной властью.
Чтобы быть субъектом административного права и участником административно-правовых отношений юридическое лицо должно обладать правосубъектностью, которая определяет административно-правовой статус организации. Административно-правовой статус юридических лиц - совокупность предусмотренных законами, подзаконными актами, учредительными документами прав и обязанностей юридических лиц в сфере государственного управления и административной ответственности. Нормы права, устанавливающие административно-правовой статус организации, содержатся в ГК, федеральных законах «Об акционерных обществах», «О производственных
64 кооперативах», «О некоммерческих организациях», «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», «Об обществах с ограниченной ответственностью», «Об общественных объединениях», (положениях, уставах и т.п.).
Административная правосубъектность юридических лиц возникает с момента его государственной регистрации. Право заниматься деятельностью, подлежащей лицензированию, возни- кает с момента получения лицензии.
Правосубъектность предприятия - это его способность быть субъектом права и участником административно-правовых отношений. Для этого предприятие должно обладать тремя элементами правосубъектности: правоспособностью, дееспособностью и деликтоспособностью, которые в совокупности входят в административно-правовой статус предприятия. В отношении общественных организаций запрещаются создание объединений, преследующих незаконные цели, и осуществление деятельности, посягающей на здоровье и нравственность населения, права и законные интересы граждан. Организационный блок элементов характеризуется тем, что юридическое лицо осуществляет права и обязанности через свои органы управления: - высший орган юридических лиц (общее собрание, съезд); - совет директоров (наблюдательный совет); - коллегиальные (правление, дирекция) или единоличные (генеральный директор) исполнительные органы; - орган контроля за финансовой и хозяйственной деятельностью.
Классификация юридических лиц проводится в зависимости от формы собственности, по целям их деятельности, организационно-правовым формам, объему и характеру полномочий, по распоряжению принадлежащим им имуществом, по подчиненности или подведомственности.
По цели своей деятельности организации подразделяются на коммерческие и некоммерческие. Согласно ч. 1 ст. 50 ГК, коммерческими считаются организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, а некоммерческие — не имеющие такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками. Коммерческие организации могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий. В целях координации своей предпринимательской деятельности, а также представления и защиты имущественных интересов коммерческие организации могут по договору между собой создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, являющихся некоммерческими организациями. Члены ассоциации (союза) сохраняют самостоятельность и обладают правами юридического лица.
Некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствует этим целям.
Разновидностью коммерческих организаций являются унитарные предприятия – коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущества.
Признаки унитарного предприятия: ♦ вид коммерческой организации; ♦ не наделено правом собственности на закрепленное за ним имуществом; ♦ имущество находится в государственной или муниципальной собственности; ♦ имущество может распределяться по вкладам,
65 долям, паям; ♦ имущество принадлежит на праве оперативного управления или хозяйственного ведения; ♦ отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом; ♦ не несет ответственности по обязательствам собственника имущества; ♦ имеет фирменное наименование; ♦ органом управления является руководитель, назначаемый собственником имущества, которому он и подотчетен.
Унитарные предприятия могут быть:
А) по форме собственности: государственными и муниципальными.
Б) по объему прав на имущество:
= предприятия с правом оперативного управления имуществом;
= федеральные казенные предприятия;
= предприятия с правом хозяйственного веления.
Некоммерческие организации создаются в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. Формой некоммерческих организаций являются ассоциации, указанные в наименовании Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» от 17 декабря 1999 г. Они создаются в целях межрегиональной интеграции и социально-экономического развития субъектов Федерации, совершенствования методов управления хозяйствующими субъектами в условиях рыночных отношений и повышения уровня жизни населения. По роду деятельности
(предназначению) различаются такие разновидности организаций, как: предприятия, учреждения, об- щественные объединения граждан и иные организации (международные, иностранные и т.д.).
По видам собственности организации подразделяются на государственные и негосударственные (муниципальные, частные, общественные и религиозные). Различие между предприятиями и учреждениями содержится в результатах их основной деятельности.
Предприятие — это хозяйствующий субъект, созданный для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли. Основу этой деятельности составляет его имущество. Предприятие самостоятельно осуществляет свою деятельность, распоряжается выпускаемой продукцией, полученной прибылью, оставшейся в его распоряжении после уплаты налогов и других обязательных платежей.
Признаки предприятий:
организационное единство;
имущественная обособленность;
самостоятельная имущественная ответственность;
в гражданском обороте выступает от своего имени;
выполнение работ услуг на возмездной основе с целью получения прибыли.
Законодательство о предприятиях в равной степени распространяется на предприятия всех форм собственности. Это — выражение юридического равенства всех форм собственности, установ- ленного ч. 2 ст. 8 Конституции России. Однако для государственных предприятий законодательство
66 предусматривает особые правила. Например, только они могут осуществлять производство любых видов оружия, боевых припасов, взрывчатых веществ и других предметов так называемой разрешительной системы. Предприятие считается созданным с момента его государственной регистрации и действует на основе учредительных документов. Административно-правовой статус предприятия (учреждения)
- комплекс прав и обязанностей, которые предприятие (учреждение) приобретает и реализует в процессе совершения следующих действий: - создание предприятия (учреждения) по решению собственника имущества или уполномоченного им органа, либо по решению трудового коллектива предприятия; - государственная регистрация, осуществляемая по месту нахождения предприятия (учреждения) местным органом государственной власти; - получение разрешения на занятие определенными видами деятельности, выдаваемого в административном порядке местным органом государственной власти; - формирование органа управления делами; - определение круга вопросов и полномочий вышестоящих государственных органов в отношении предприятия (учреждения); - ведение и представление бухгалтерской и статистической отчетности
Предприятия и учреждения в зависимости от видов собственности разделяются на:
- государственные (федеральные или субъектов Российской Федерации); - муниципальные
(районного, городского, поселкового и сельского значения);
- частные;
- общественные;
- смешанных форм собственности.
В зависимости от организационно-правовых форм различают:
• полные товарищества;
• товарищества на вере;
• общества с ограниченной ответственностью;
• открытые и закрытые акционерные общества;
• унитарные предприятия (государственные и муниципальные);
• производственные кооперативы.
В зависимости от отраслевой специализации различают:
= промышленные (заводы, фабрики, шахты, рудники, комбинаты и др.); = сельскохозяйственные (совхозы, фермерские хозяйства и др.);
= строительные (строительные управления, кооперативы и др.);
= транспортные (предприятия железнодорожного транспорта, предприятия водного транспорта, аэропорты, предприятия гражданской авиации и др.); = связи (узлы связи, почтамты, телеграфы и др.);
= торговли (универмаги, гастрономы и др.);
= жилищно-коммунальные (жилищно - эксплуатационные управления и др.). По масштабу и значению своей деятельности государственные предприятия и учреждения могут быть: федеральными, субъектов Федерации и местными — районного, городского, поселкового и сельского значения.
Предприятия могут создаваться государственными органами, органами местного самоуправления,
67 учредителями (участниками), собственниками имущества либо органами, уполномоченными на то собственниками имущества. Учредительным документом государственного и муниципального предприятия является устав, который утверждается учредителем предприятия. Негосударственные предприятия действуют на основании устава либо учредительного договора и устава, либо только учредительного договора. В учредительных документах должны содержаться сведения, предусмотренные законом для юридических лиц соответствующего вида. Административная правосубъектность государственных и негосударственных предприятий различна.
Государственные предприятия — это собственность государства. Поэтому к ведению государственных органов относится: создание государственных предприятий; определение целей их деятельности, а также их размещение; утверждение устава; управление предприятиями; назначение на должность и освобождение от должности их руководителей; доведение до них в установленных случаях государственных заказов на продукцию; реорганизация и ликвидация государственных предприятий.
Государственные предприятия в зависимости от правового режима их имущества подразделяются на два вида:
1) основанные на праве хозяйственного ведения (ст. 114 ГК);
2) основанные на праве оперативного управления, которые создаются в виде федеральных казенных предприятий (ст. 115 ГК).
Государственные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, обладают существенным объемом оперативно-производственной самостоятельности. Они самостоя- тельно планируют свою деятельность и перспективы развития. Основу планов составляют заключаемые ими хозяйственные договоры.
Разновидностью государственных унитарных предприятий являются федеральные казенные предприятия, основанные на праве оперативного управления, которые создаются в соответствии с
Указом Президента «О реформе государственных предприятий» от 23 мая 1994 г. Казенные предприятия могут быть образованы только на базе имущества, находящегося в федеральной собствен- ности. Поэтому они являются федеральными казенными предприятиями, действующими на праве оперативного управления, т.е. степень их хозяйственной самостоятельности значительно урезана по сравнению с государственными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения.
Федеральные государственные унитарные предприятия как имущественные комплексы могут передаваться в собственность субъектов Федерации. Управление предприятиями, находящимися в государственной собственности субъектов Федерации, осуществляют исполнительные органы этих субъектов в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов. Влияние со стороны государства на негосударственные предприятия ограничено.
Управление осуществляют собственники (учредители) или уполномоченные ими органы, не обладающие государственно-властными полномочиями. Роль государства по отношению к этим предприятиям заключается в установлении административно-правового режима, общего для всех предприятий независимо от их организационно-правовых форм, и в контроле за соблюдением ими установленного режима. Законодательство содержит лишь самые общие указания на этот счет. В
68 соответствии с законодательством ликвидация предприятия производится по решению его учредителей либо органа, уполномоченного на то учредительными документами. Основанием для такого решения могут быть: истечение срока, на который создано предприятие; достижение цели, ради которой оно создано; признание в судебном порядке его регистрации недействительной; осуществление деятельности без лицензии; грубое нарушение закона; признание предприятия несостоятельным
(банкротом). Учреждение в отличие от предприятия выполняет только социально-культурные или административно-политические функции. Учреждения создают социальные ценности в основном непроизводственного характера (например, учреждения образования, здравоохранения).
Учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных, административно-политических или иных функций некоммерческого характера и финансируемая собственником полностью или частично. Социально- культурные функции выполняют учреждения образования, науки, культуры, здравоохранения и др.
Различия между предприятиями и учреждениями состоят в содержании их основной деятельности.
К учреждениям, осуществляющим управленческие функции, относятся, например, аппараты законодательных, судебных органов, прокуратуры.
Признаки учреждения: разновидность некоммерческих организаций; обладает правом юридического лица;
полностью или частично финансируется собственником имущества;
обладает правом оперативного управление на закрепленное за ним имущество;
создается собственником имущества для некоммерческих целей;
отвечает по обязательствам денежными средствами, находящимися в его распоряжении;
собственник имущества несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения при недостаточности имущества учреждения. Правовое положение учреждений определено рядом правовых актов, регулирующих отношения в отдельных отраслях и сферах управления, например, в федеральных законах «Об образовании», «О науке и государственной научно-технической политике»,
«Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», «Основах законодательства Российской Федерации о культуре» и др. Государственные учреждения, как и государственные предприятия, наделены достаточной самостоятельностью; их оперативная деятельность координируется и контролируется соответствующими органами исполнительной власти.
Что касается муниципальных предприятий и учреждений, то ряд вопросов их правового положения, взаимоотношений с органами исполнительной власти разных уровней определен Феде- ральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 28 августа 1995 г., Указом Президента «Об утверждении Основных положений госу- дарственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 г. и некоторыми другими правовыми актами. Органы местного самоуправления вправе создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной и иной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной
69 собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.
Органы местного самоуправления непосредственно управляют жилищно-коммунальным хозяйством населенных пунктов. Они решают вопросы организации, содержания и развития муници- пальных учреждений образования, здравоохранения, культуры и других сфер, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. Их долг — создавать благоприятные условия для предпринимательства, эффективного использования местных природных ресурсов и координации деятельности всех предприятий малого и среднего бизнеса по выполнению работ для населения и оказания ему услуг, обеспечению его продуктами питания и товарами народного потребления. Но они не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов
Федерации. 2. Хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы, фонды Каждый вид названных организаций имеет свои особенности, касающиеся вида и структуры принадлежащего им имущества, порядка образования организаций, полномочий органов управления ими, а также внутриорганизационных и внешних административно-правовых отношений.
Акционерным обществом (далее - общество) признается коммерческая организация, уставный капитал которой разделен на определенное число акций, удостоверяющих обязательственные права участников общества (акционеров) по отношению к обществу. Акционеры не отвечают по обязательствам общества и несут риск убытков, связанный с его деятельностью, в пределах стоимости принадлежащих им акций. По каждой категории (типу) акций общество выплачивает акционерам дивиденды. Они выплачиваются деньгами, а в случаях, предусмотренных уставом общества, — иным имуществом. Акционерное общество имеет гражданские права и несет обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом. Отдельными видами деятельности оно может заниматься только на основании лицензии. Высшим органом управления общества является общее собрание акционеров. Руководство текущей деятельностью общества осуществляется единоличным исполнительным органом (директором, генеральным директором) или им и коллективным исполнительным органом общества (правлением, дирекцией). Общество может быть публичным или непубличным, что отражается в его уставе и фирменном наименовании.
Учредительным документом общества является его устав. Общество подлежит государственной регистрации. Производственным кооперативом (артелью) признается добровольное объединение граждан на основе членства для совместной производственной и иной хозяйственной деятельности, основанной на их личном трудовом и ином участии, а также объединении его членами (участниками) имущественных паевых взносов. Кооператив является коммерческой организацией, юридическим лицом и может действовать в промышленности, сельском хозяйстве и др. Прибыль кооператива распределяется между его членами в соответствии с их личным трудовым и (или) иным участием, размером паевого
70 взноса, а между членами кооператива, не принимающими личного трудового участия в деятельности кооператива, соответственно размеру их паевого взноса. Порядок распределения прибыли предусматривается уставом кооператива. Высшим органом управления кооперативом является общее собрание его членов. В кооперативе с числом членов более пятидесяти может быть создан наблюдательный совет. В состав исполнительных органов, которые осуществляют руководство деятельностью кооператива, входят правление и (или) председатель кооператива.
Производственный сельскохозяйственный кооператив является коммерческой организацией. Его виды
— сельскохозяйственная артель или колхоз либо рыболовецкая артель или рыболовецкий колхоз, а также иные кооперативы производственного или хозяйственного назначения. Колхоз создается главами крестьянских (фермерских) хозяйств или гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства. Их главная цель — совместная деятельность по производству, переработке, сбыту сельскохозяйственной, рыбной продукции (колхоз) или по обработке земли, производству животноводческой продукции.
Потребительские кооперативы — некоммерческие организации, в зависимости от вида их деятельности подразделяются на перерабатывающие, сбытовые (торговые), обслуживающие, снабженческие, садоводческие, огороднические, животноводческие, кредитные, страховые и иные кооперативы, созданные при условии обязательного участия граждан и (или) юридических лиц в хозяйственной деятельности кооператива. Потребительская кооперация — система потребительских обществ и их союзов, созданных в целях удовлетворения материальных и иных потребностей их членов.
Потребительское общество — это добровольное объединение граждан и (или) юридических лиц, созданное, как правило, по территориальному признаку, на основе членства путем объединения его членами имущественных паевых взносов для торговой, заготовительной, производственной и иной деятельности в целях удовлетворения материальных и иных потребностей. Кооперативы могут создавать в целях координации своей деятельности, а также защиты общих имущественных интересов объединения в форме союзов (ассоциаций) кооперативов. Фонд определяется как не имеющая членства некоммерческая организация, учреждаемая гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные и иные общественно полезные цели (ст. 118 ГК). Органы управления фондами, как правило, не являются государственными.
Лекция 9. Административно-правовые формы реализации исполнительной
власти
1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 28
на государственную службу и ее прохождения
Поступление на гражданскую и правоохранительную службу и ее прохождение гражданами России осуществляются в добровольном порядке (по контракту). Прохождение военной службы осуществляется: гражданами России - по призыву и в добровольном порядке
(по контракту); иностранными гражданами - по контракту на воинских должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами в Вооруженных
Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах. Призыв граждан РФ производится для реализации их обязанности, предусмотренной ст. 59 Конституции.
По контракту вправе поступать граждане, владеющие государственным языком
Российской Федерации и достигшие возраста, установленного федеральным законом о виде государственной службы для прохождения государственной службы данного вида.
57
Федеральным законом о виде государственной службы или законом субъекта Федерации могут быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту, учитывая специфику вида государственной службы.
Контракт может заключаться гражданином: на неопределенный срок; на определенный срок; на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок после его окончания. Определяется также предельный возраст пребывания на государственной службе данного лица.
Федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами, учитывая созданные возможности отбора кандидатов и другие условия, установлены два способа замещения должностей государственной службы: 1) на конкурсной основе и 2) без проведения конкурса, т.е. путем назначения на должность по решению соответствующего должностного лица или государственного органа в пределах установленной для них номенклатуры должностей государственной службы.
Конкурс - важный атрибут эффективной государственной службы. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов, их соответствия установленным квалификационным требованиям по вакантной должности государственной службы. Поэтому причинами отказа в допуске к конкурсу являются несоответствие претендента предъявляемым требованиям по этой должности и ограничениям, установленным для поступления на тот или иной вид государственной службы и прохождения службы.
Претендовать на участие в конкурсе может гражданин в возрасте от 18 до 65 лет, изъявивший такое желание. Проведение конкурса предусмотрено как для впервые поступающего на гражданскую службу, так и для государственного служащего, изъявившего желание участвовать в конкурсе, реализующего свое право на должностной рост на конкурсной основе в соответствии со своей квалификацией независимо от того, какую должность он замещает на период проведения конкурса.
Для проведения конкурса правовым актом государственного органа образуется постоянно действующая конкурсная комиссия. Число независимых экспертов при этом должно составлять не менее четверти от общего числа членов конкурсной комиссии.
Конкурс проводится в два этапа. На первом этапе извещается о проведении конкурса и его условиях, а также осуществляется сбор требуемых документов от граждан, пожелавших участвовать в нем, и проверка сведений, представленных ими.
Решение о дате, месте и времени проведения второго этапа конкурса принимается представителем нанимателя, о его решении своевременно сообщается кандидатам.
Решение конкурсной комиссии принимается в отсутствие кандидата и является основанием для назначения его на вакантную должность гражданской службы либо отказа в
58 таком назначении. По результатам конкурса издается акт представителя нанимателя о назначении победителя конкурса на вакантную должность гражданской службы и заключается служебный контракт с победителем конкурса.
Конкурс не проводится:
1) при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)";
2) при назначении на должности гражданской службы категории "руководители", назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом или
Правительством;
3) при заключении срочного служебного контракта;
4) при назначении гражданского служащего на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья, при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должности гражданской службы;
5) при назначении на должность государственного служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе.
Конкурс может не проводиться: а) при назначении на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, по перечню должностей, утверждаемому указом Президента; б) по решению представителя нанимателя при назначении на должности гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей гражданской службы.
Прохождение государственной службы включает в себя назначение на должность, присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, аттестацию или квалификационный экзамен, а также другие обстоятельства (события).
Прохождение службы каждым государственным служащим документируется в его личном деле и отражает индивидуальный жизненный путь с момента назначения впервые на должность государственной службы и заканчивая увольнением со службы.
При поступлении на государственную службу гражданин представляет требуемые документы о себе (об образовании, состоянии здоровья и др.). Сведения о подавшем заявление подлежат проверке в установленном порядке.
Замещение конкретной должности государственной службы как на конкурсной, так и на бесконкурсной основе подлежит юридическому оформлению. Оно заключается, во-первых, в оформлении и заключении служебного контракта и, во-вторых, в издании акта о назначении гражданина (государственного служащего) на указанную должность.
При издании акта государственного органа о назначении на должность государственной службы и заключении служебного контракта соглашением сторон может быть обусловлено
59 испытание государственного служащего в целях проверки его соответствия замещаемой должности. При замещении должности государственной службы допускается испытание обычно на срок от трех до шести месяцев для гражданина, впервые принятого не государственную службу. Федеральным законом о виде государственной службы могут устанавливаться и иные сроки испытания, а также случаи, когда испытание вообще не проводится. Если назначение на должность государственной службы осуществляется
Правительством, то, трехмесячный испытательный срок является обязательным.
Гражданам, проходящим федеральную государственную службу, присваиваются классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания.
Лишение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания возможно по решению суда.
Соотношение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий устанавливается указами Президента.
Порядок присвоения и сохранения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий регулируется различными нормативными правовыми актами РФ.
Квалификационный экзамен проводится при решении вопроса о присвоении гражданскому служащему: а) не имеющему классного чина государственной гражданской службы Российской
Федерации, первого классного чина по замещаемой должности гражданской службы; б) очередного классного чина по замещаемой должности гражданской службы, который присваивается гражданскому служащему по истечении срока, установленного для прохождения гражданской службы в предыдущем классном чине, и при условии, что он замещает должность гражданской службы, для которой предусмотрен классный чин, равный или более высокий, чем классный чин, присваиваемый гражданскому служащему; в) классного чина после назначения его на более высокую должность гражданской службы, если для этой должности предусмотрен более высокий классный чин, чем тот, который имеет гражданский служащий.
Классные чины присваиваются федеральным гражданским служащим соответственно актом Президента, Правительства, руководителя федерального государственного органа или представителя указанного руководителя.
Аттестация проводится в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы на основе оценки его профессиональной служебной деятельности.
60
Не позднее чем за две недели до начала аттестации в аттестационную комиссию представляется отзыв об исполнении подлежащим аттестации гражданским служащим должностных обязанностей за аттестационный период, подписанный его непосредственным руководителем и утвержденный вышестоящим руководителем. К отзыву прилагаются сведения о выполненных гражданским служащим поручениях и подготовленных им проектах документов. Кадровая служба государственного органа должна ознакомить аттестуемого с представленным отзывом. При этом аттестуемый вправе представить в аттестационную комиссию дополнительные сведения о своей профессиональной служебной деятельности за указанный период, а также заявление о своем несогласии с представленным отзывом или пояснительную записку на отзыв.
Результаты аттестации заносятся в аттестационный лист гражданского служащего, который знакомится с ним под расписку. Аттестационный лист хранится в личном деле служащего.
В течение одного месяца после проведения аттестации по ее результатам издается правовой акт государственного органа или принимается решение представителя нанимателя о том, что гражданский служащий: а) подлежит включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста; б) направляется на профессиональную переподготовку или повышение квалификации; в) понижается в должности.
Гражданский служащий вправе обжаловать результаты аттестации в соответствии с законодательством.
Общими основаниями расторжения служебного контракта могут быть: соглашение сторон контракта; истечение срока его действия; расторжение контракта по инициативе служащего либо представителя нанимателя.
По обстоятельствам, независящим от воли сторон, служебный контракт приостанавливается с освобождением служащего от замещаемой должности гражданской службы с оставлением его в соответствующем реестре гражданских служащих и включением в кадровый резерв. Это происходит в связи с призывом гражданского служащего на военную службу или направлением на альтернативную гражданскую службу, избранием или назначением на выборную должность и в некоторых других случаях.
Служебный контракт может быть расторгнут по инициативе представителя нанимателя в случаях: несоответствия служащего занимаемой должности гражданской службы; по состоянию здоровья; недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации; неоднократного неисполнения служащим без уважительных причин должностных
61 обязанностей при наличии дисциплинарного взыскания; однократного грубого нарушения должностных обязанностей, прогула, появления на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения; разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации; совершения хищения; выхода из гражданства РФ и в ряде других случаев.
В целях защиты прав и законных интересов гражданского служащего Законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" определен порядок рассмотрения заявлений гражданского служащего и действий представителя нанимателя по рассмотрению этих заявлений, касающихся расторжения служебного контракта и увольнения с гражданской службы.
§ 6. Поощрение, награждение и ответственность
государственных служащих
Правовое регулирование порядка поощрения и награждения государственных служащих, а также привлечения их к дисциплинарной, материальной и административной ответственности имеет целью обеспечение режима законности и укрепление служебной дисциплины на государственной службе.
Служебная дисциплина на государственной службе - обязательное для государственных служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа, должностного регламента, уставов о дисциплине и иных нормативных правовых актов.
Поощрение - важное средство воспитания государственных служащих и укрепления служебной (воинской) дисциплины. Оно применяется к государственным служащим за безупречную и эффективную службу, добросовестное исполнение должностных обязанностей, успешное выполнение заданий особой важности и сложности. Поощрения и награждения различаются по видам государственной службы.
Согласно Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской
Федерации" за безупречную и эффективную гражданскую службу применяются следующие виды поощрения и награждения:
1) объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения;
2) награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка;
3) иные виды поощрения и награждения государственного органа;
4) выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет;
5) поощрение Правительства РФ;
62 6) поощрение Президента РФ;
7) присвоение почетных званий Российской Федерации;
8) награждение знаками отличия Российской Федерации;
9) награждение орденами и медалями Российской Федерации.
Решение о применении первых четырех названных мер поощрения и награждения принимается представителем нанимателя, а других мер - по его представлению в порядке, установленном законодательством РФ.
К военнослужащим и приравненным к ним служащим правоохранительной службы предусмотрено применение таких видов поощрений, как: занесение в Книгу почета или на
Доску почета; награждение ведомственными знаками отличия (медали и нагрудные знаки); досрочное присвоение очередного воинского звания (специального звания или классного чина); присвоение очередного воинского знания (специального звания или классного чина) на ступень выше соответствующего замещаемой должности; награждение именным оружием; присвоение почетного ведомственного звания. В качестве поощрения может применяться досрочное снятие ранее наложенного на военнослужащего, служащего правоохранительной службы дисциплинарного взыскания.
В образовательных учреждениях профессионального образования также применяются поощрения в виде предоставления внеочередного увольнения из расположения образовательного учреждения и установления именной стипендии. Порядок применения указанных поощрений определяется руководителем уполномоченного государственного органа.
За заслуги перед государством государственный служащий может быть представлен к награждению государственными наградами Российской Федерации.
Государственные награды России - высшая форма поощрения граждан за выдающиеся заслуги в защите Отечества, государственном строительстве, экономике, науке, культуре, искусстве, воспитании, просвещении, охране здоровья, жизни и прав граждан, благотворительной деятельности и иные выдающиеся заслуги перед государством.
Государственными наградами являются: звание Героя Российской Федерации, ордена, медали, знаки отличия Российской Федерации; почетные звания Российской Федерации.
Лица, удостоенные государственных наград, пользуются установленными законодательством РФ льготами и преимуществами (например, герои Российской Федерации).
Материальная ответственность государственного служащего наступает за неправомерные действия (бездействие), в результате которых причинен материальный ущерб государству. Ответственность выражается в возмещении государственным служащим причиненного им имущественного ущерба.
63
Административная ответственность - это применение судьями, органами и должностными лицами установленных государством мер административного наказания к физическим и юридическим лицам за совершение административных правонарушений.
Государственные служащие несут уголовную и гражданско-правовую ответственность в соответствии с Уголовным и Гражданским кодексами.
Лекция 8. Государственные и негосударственные организации как субъекты
административного права.
1.
Государственные и негосударственные предприятия и учреждения
Субъект административного права - лицо (организация), которое в соответствии с действующим законодательством является участником управления отношений, регулируемых нормами административного права, и наделенное определенными правами и обязанностями в сфере государственного управления.
Среди субъектов административного права отдельно в качестве юридических лиц рассматривают различные организации, которые являются коллективными субъектами административного права.
Под организацией понимается коллектив работников разной численности (от нескольких человек до десятков тысяч), возглавляемый своим органом управления и имеющий в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество.
Органом управления организации является администрация. Это может быть единоличный руководитель (директор, генеральный директор) и его заместители, либо одновременно единоличный и коллективный (совет директоров, правление, дирекция) или другой назначенный орган, либо орган, которому коллектив работников делегировал право по управлению организацией. Администрация осуществляет управленческие функции внутри организации в пределах предоставленных ей полномочий по организации работы трудового коллектива, обеспечению трудовой и государственной дисциплины. В отношении коллектива работников администрация обладает дисциплинарной властью.
Чтобы быть субъектом административного права и участником административно-правовых отношений юридическое лицо должно обладать правосубъектностью, которая определяет административно-правовой статус организации. Административно-правовой статус юридических лиц - совокупность предусмотренных законами, подзаконными актами, учредительными документами прав и обязанностей юридических лиц в сфере государственного управления и административной ответственности. Нормы права, устанавливающие административно-правовой статус организации, содержатся в ГК, федеральных законах «Об акционерных обществах», «О производственных
64 кооперативах», «О некоммерческих организациях», «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», «Об обществах с ограниченной ответственностью», «Об общественных объединениях», (положениях, уставах и т.п.).
Административная правосубъектность юридических лиц возникает с момента его государственной регистрации. Право заниматься деятельностью, подлежащей лицензированию, возни- кает с момента получения лицензии.
Правосубъектность предприятия - это его способность быть субъектом права и участником административно-правовых отношений. Для этого предприятие должно обладать тремя элементами правосубъектности: правоспособностью, дееспособностью и деликтоспособностью, которые в совокупности входят в административно-правовой статус предприятия. В отношении общественных организаций запрещаются создание объединений, преследующих незаконные цели, и осуществление деятельности, посягающей на здоровье и нравственность населения, права и законные интересы граждан. Организационный блок элементов характеризуется тем, что юридическое лицо осуществляет права и обязанности через свои органы управления: - высший орган юридических лиц (общее собрание, съезд); - совет директоров (наблюдательный совет); - коллегиальные (правление, дирекция) или единоличные (генеральный директор) исполнительные органы; - орган контроля за финансовой и хозяйственной деятельностью.
Классификация юридических лиц проводится в зависимости от формы собственности, по целям их деятельности, организационно-правовым формам, объему и характеру полномочий, по распоряжению принадлежащим им имуществом, по подчиненности или подведомственности.
По цели своей деятельности организации подразделяются на коммерческие и некоммерческие. Согласно ч. 1 ст. 50 ГК, коммерческими считаются организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, а некоммерческие — не имеющие такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками. Коммерческие организации могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий. В целях координации своей предпринимательской деятельности, а также представления и защиты имущественных интересов коммерческие организации могут по договору между собой создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, являющихся некоммерческими организациями. Члены ассоциации (союза) сохраняют самостоятельность и обладают правами юридического лица.
Некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствует этим целям.
Разновидностью коммерческих организаций являются унитарные предприятия – коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущества.
Признаки унитарного предприятия: ♦ вид коммерческой организации; ♦ не наделено правом собственности на закрепленное за ним имуществом; ♦ имущество находится в государственной или муниципальной собственности; ♦ имущество может распределяться по вкладам,
65 долям, паям; ♦ имущество принадлежит на праве оперативного управления или хозяйственного ведения; ♦ отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом; ♦ не несет ответственности по обязательствам собственника имущества; ♦ имеет фирменное наименование; ♦ органом управления является руководитель, назначаемый собственником имущества, которому он и подотчетен.
Унитарные предприятия могут быть:
А) по форме собственности: государственными и муниципальными.
Б) по объему прав на имущество:
= предприятия с правом оперативного управления имуществом;
= федеральные казенные предприятия;
= предприятия с правом хозяйственного веления.
Некоммерческие организации создаются в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. Формой некоммерческих организаций являются ассоциации, указанные в наименовании Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» от 17 декабря 1999 г. Они создаются в целях межрегиональной интеграции и социально-экономического развития субъектов Федерации, совершенствования методов управления хозяйствующими субъектами в условиях рыночных отношений и повышения уровня жизни населения. По роду деятельности
(предназначению) различаются такие разновидности организаций, как: предприятия, учреждения, об- щественные объединения граждан и иные организации (международные, иностранные и т.д.).
По видам собственности организации подразделяются на государственные и негосударственные (муниципальные, частные, общественные и религиозные). Различие между предприятиями и учреждениями содержится в результатах их основной деятельности.
Предприятие — это хозяйствующий субъект, созданный для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли. Основу этой деятельности составляет его имущество. Предприятие самостоятельно осуществляет свою деятельность, распоряжается выпускаемой продукцией, полученной прибылью, оставшейся в его распоряжении после уплаты налогов и других обязательных платежей.
Признаки предприятий:
организационное единство;
имущественная обособленность;
самостоятельная имущественная ответственность;
в гражданском обороте выступает от своего имени;
выполнение работ услуг на возмездной основе с целью получения прибыли.
Законодательство о предприятиях в равной степени распространяется на предприятия всех форм собственности. Это — выражение юридического равенства всех форм собственности, установ- ленного ч. 2 ст. 8 Конституции России. Однако для государственных предприятий законодательство
66 предусматривает особые правила. Например, только они могут осуществлять производство любых видов оружия, боевых припасов, взрывчатых веществ и других предметов так называемой разрешительной системы. Предприятие считается созданным с момента его государственной регистрации и действует на основе учредительных документов. Административно-правовой статус предприятия (учреждения)
- комплекс прав и обязанностей, которые предприятие (учреждение) приобретает и реализует в процессе совершения следующих действий: - создание предприятия (учреждения) по решению собственника имущества или уполномоченного им органа, либо по решению трудового коллектива предприятия; - государственная регистрация, осуществляемая по месту нахождения предприятия (учреждения) местным органом государственной власти; - получение разрешения на занятие определенными видами деятельности, выдаваемого в административном порядке местным органом государственной власти; - формирование органа управления делами; - определение круга вопросов и полномочий вышестоящих государственных органов в отношении предприятия (учреждения); - ведение и представление бухгалтерской и статистической отчетности
Предприятия и учреждения в зависимости от видов собственности разделяются на:
- государственные (федеральные или субъектов Российской Федерации); - муниципальные
(районного, городского, поселкового и сельского значения);
- частные;
- общественные;
- смешанных форм собственности.
В зависимости от организационно-правовых форм различают:
• полные товарищества;
• товарищества на вере;
• общества с ограниченной ответственностью;
• открытые и закрытые акционерные общества;
• унитарные предприятия (государственные и муниципальные);
• производственные кооперативы.
В зависимости от отраслевой специализации различают:
= промышленные (заводы, фабрики, шахты, рудники, комбинаты и др.); = сельскохозяйственные (совхозы, фермерские хозяйства и др.);
= строительные (строительные управления, кооперативы и др.);
= транспортные (предприятия железнодорожного транспорта, предприятия водного транспорта, аэропорты, предприятия гражданской авиации и др.); = связи (узлы связи, почтамты, телеграфы и др.);
= торговли (универмаги, гастрономы и др.);
= жилищно-коммунальные (жилищно - эксплуатационные управления и др.). По масштабу и значению своей деятельности государственные предприятия и учреждения могут быть: федеральными, субъектов Федерации и местными — районного, городского, поселкового и сельского значения.
Предприятия могут создаваться государственными органами, органами местного самоуправления,
67 учредителями (участниками), собственниками имущества либо органами, уполномоченными на то собственниками имущества. Учредительным документом государственного и муниципального предприятия является устав, который утверждается учредителем предприятия. Негосударственные предприятия действуют на основании устава либо учредительного договора и устава, либо только учредительного договора. В учредительных документах должны содержаться сведения, предусмотренные законом для юридических лиц соответствующего вида. Административная правосубъектность государственных и негосударственных предприятий различна.
Государственные предприятия — это собственность государства. Поэтому к ведению государственных органов относится: создание государственных предприятий; определение целей их деятельности, а также их размещение; утверждение устава; управление предприятиями; назначение на должность и освобождение от должности их руководителей; доведение до них в установленных случаях государственных заказов на продукцию; реорганизация и ликвидация государственных предприятий.
Государственные предприятия в зависимости от правового режима их имущества подразделяются на два вида:
1) основанные на праве хозяйственного ведения (ст. 114 ГК);
2) основанные на праве оперативного управления, которые создаются в виде федеральных казенных предприятий (ст. 115 ГК).
Государственные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, обладают существенным объемом оперативно-производственной самостоятельности. Они самостоя- тельно планируют свою деятельность и перспективы развития. Основу планов составляют заключаемые ими хозяйственные договоры.
Разновидностью государственных унитарных предприятий являются федеральные казенные предприятия, основанные на праве оперативного управления, которые создаются в соответствии с
Указом Президента «О реформе государственных предприятий» от 23 мая 1994 г. Казенные предприятия могут быть образованы только на базе имущества, находящегося в федеральной собствен- ности. Поэтому они являются федеральными казенными предприятиями, действующими на праве оперативного управления, т.е. степень их хозяйственной самостоятельности значительно урезана по сравнению с государственными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения.
Федеральные государственные унитарные предприятия как имущественные комплексы могут передаваться в собственность субъектов Федерации. Управление предприятиями, находящимися в государственной собственности субъектов Федерации, осуществляют исполнительные органы этих субъектов в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов. Влияние со стороны государства на негосударственные предприятия ограничено.
Управление осуществляют собственники (учредители) или уполномоченные ими органы, не обладающие государственно-властными полномочиями. Роль государства по отношению к этим предприятиям заключается в установлении административно-правового режима, общего для всех предприятий независимо от их организационно-правовых форм, и в контроле за соблюдением ими установленного режима. Законодательство содержит лишь самые общие указания на этот счет. В
68 соответствии с законодательством ликвидация предприятия производится по решению его учредителей либо органа, уполномоченного на то учредительными документами. Основанием для такого решения могут быть: истечение срока, на который создано предприятие; достижение цели, ради которой оно создано; признание в судебном порядке его регистрации недействительной; осуществление деятельности без лицензии; грубое нарушение закона; признание предприятия несостоятельным
(банкротом). Учреждение в отличие от предприятия выполняет только социально-культурные или административно-политические функции. Учреждения создают социальные ценности в основном непроизводственного характера (например, учреждения образования, здравоохранения).
Учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных, административно-политических или иных функций некоммерческого характера и финансируемая собственником полностью или частично. Социально- культурные функции выполняют учреждения образования, науки, культуры, здравоохранения и др.
Различия между предприятиями и учреждениями состоят в содержании их основной деятельности.
К учреждениям, осуществляющим управленческие функции, относятся, например, аппараты законодательных, судебных органов, прокуратуры.
Признаки учреждения: разновидность некоммерческих организаций; обладает правом юридического лица;
полностью или частично финансируется собственником имущества;
обладает правом оперативного управление на закрепленное за ним имущество;
создается собственником имущества для некоммерческих целей;
отвечает по обязательствам денежными средствами, находящимися в его распоряжении;
собственник имущества несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения при недостаточности имущества учреждения. Правовое положение учреждений определено рядом правовых актов, регулирующих отношения в отдельных отраслях и сферах управления, например, в федеральных законах «Об образовании», «О науке и государственной научно-технической политике»,
«Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», «Основах законодательства Российской Федерации о культуре» и др. Государственные учреждения, как и государственные предприятия, наделены достаточной самостоятельностью; их оперативная деятельность координируется и контролируется соответствующими органами исполнительной власти.
Что касается муниципальных предприятий и учреждений, то ряд вопросов их правового положения, взаимоотношений с органами исполнительной власти разных уровней определен Феде- ральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 28 августа 1995 г., Указом Президента «Об утверждении Основных положений госу- дарственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 г. и некоторыми другими правовыми актами. Органы местного самоуправления вправе создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной и иной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной
69 собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.
Органы местного самоуправления непосредственно управляют жилищно-коммунальным хозяйством населенных пунктов. Они решают вопросы организации, содержания и развития муници- пальных учреждений образования, здравоохранения, культуры и других сфер, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. Их долг — создавать благоприятные условия для предпринимательства, эффективного использования местных природных ресурсов и координации деятельности всех предприятий малого и среднего бизнеса по выполнению работ для населения и оказания ему услуг, обеспечению его продуктами питания и товарами народного потребления. Но они не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов
Федерации. 2. Хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы, фонды Каждый вид названных организаций имеет свои особенности, касающиеся вида и структуры принадлежащего им имущества, порядка образования организаций, полномочий органов управления ими, а также внутриорганизационных и внешних административно-правовых отношений.
Акционерным обществом (далее - общество) признается коммерческая организация, уставный капитал которой разделен на определенное число акций, удостоверяющих обязательственные права участников общества (акционеров) по отношению к обществу. Акционеры не отвечают по обязательствам общества и несут риск убытков, связанный с его деятельностью, в пределах стоимости принадлежащих им акций. По каждой категории (типу) акций общество выплачивает акционерам дивиденды. Они выплачиваются деньгами, а в случаях, предусмотренных уставом общества, — иным имуществом. Акционерное общество имеет гражданские права и несет обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом. Отдельными видами деятельности оно может заниматься только на основании лицензии. Высшим органом управления общества является общее собрание акционеров. Руководство текущей деятельностью общества осуществляется единоличным исполнительным органом (директором, генеральным директором) или им и коллективным исполнительным органом общества (правлением, дирекцией). Общество может быть публичным или непубличным, что отражается в его уставе и фирменном наименовании.
Учредительным документом общества является его устав. Общество подлежит государственной регистрации. Производственным кооперативом (артелью) признается добровольное объединение граждан на основе членства для совместной производственной и иной хозяйственной деятельности, основанной на их личном трудовом и ином участии, а также объединении его членами (участниками) имущественных паевых взносов. Кооператив является коммерческой организацией, юридическим лицом и может действовать в промышленности, сельском хозяйстве и др. Прибыль кооператива распределяется между его членами в соответствии с их личным трудовым и (или) иным участием, размером паевого
70 взноса, а между членами кооператива, не принимающими личного трудового участия в деятельности кооператива, соответственно размеру их паевого взноса. Порядок распределения прибыли предусматривается уставом кооператива. Высшим органом управления кооперативом является общее собрание его членов. В кооперативе с числом членов более пятидесяти может быть создан наблюдательный совет. В состав исполнительных органов, которые осуществляют руководство деятельностью кооператива, входят правление и (или) председатель кооператива.
Производственный сельскохозяйственный кооператив является коммерческой организацией. Его виды
— сельскохозяйственная артель или колхоз либо рыболовецкая артель или рыболовецкий колхоз, а также иные кооперативы производственного или хозяйственного назначения. Колхоз создается главами крестьянских (фермерских) хозяйств или гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства. Их главная цель — совместная деятельность по производству, переработке, сбыту сельскохозяйственной, рыбной продукции (колхоз) или по обработке земли, производству животноводческой продукции.
Потребительские кооперативы — некоммерческие организации, в зависимости от вида их деятельности подразделяются на перерабатывающие, сбытовые (торговые), обслуживающие, снабженческие, садоводческие, огороднические, животноводческие, кредитные, страховые и иные кооперативы, созданные при условии обязательного участия граждан и (или) юридических лиц в хозяйственной деятельности кооператива. Потребительская кооперация — система потребительских обществ и их союзов, созданных в целях удовлетворения материальных и иных потребностей их членов.
Потребительское общество — это добровольное объединение граждан и (или) юридических лиц, созданное, как правило, по территориальному признаку, на основе членства путем объединения его членами имущественных паевых взносов для торговой, заготовительной, производственной и иной деятельности в целях удовлетворения материальных и иных потребностей. Кооперативы могут создавать в целях координации своей деятельности, а также защиты общих имущественных интересов объединения в форме союзов (ассоциаций) кооперативов. Фонд определяется как не имеющая членства некоммерческая организация, учреждаемая гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные и иные общественно полезные цели (ст. 118 ГК). Органы управления фондами, как правило, не являются государственными.
Лекция 9. Административно-правовые формы реализации исполнительной
власти
1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 28
§ 1. Понятие и виды административно-правовых форм.
Под административно-правовыми формами управления понимаются внешне выраженные действий исполнительных органов (должностных лиц), осуществляемые в рамках их компетенции и вызывающие определенные последствия.
71
Если такого рода управленческие действия вызывают последствия юридического характера или же имеют определенное юридическое значение, их обобщенно можно обозначить в качестве административно-правовых форм.
Классификация форм управленческой деятельности может проводиться по различным основаниям. Наиболее распространенным и обоснованным является их подразделение на правовые и неправовые. Различия между ними, как правило, проводятся по характеру вызываемых ими последствий.
Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, а потому они в максимальной степени претендуют на обозначение их в качестве административно-правовых форм управления. Это прежде всего правовые акты, а также заключение административно-правовых договоров и предоставление обязательной государственной отчетности (статистической, налоговой, финансовой). Неправовые формы прямых юридических последствий не влекут. Например, это проведение семинаров, совещаний, инструктивных сборов, обработка получаемой информации и т.п., т.е. осуществление различного рода организационных действий либо материально-технических операций (экспедиция, транспорт, охрана и т.п.).
Относительно организационно-технических или материально-технических операций (действий) следует иметь в виду, что последние вообще не могут рассматриваться в качестве форм управленческой деятельности. Их роль исключительно вспомогательная (делопроизводство, проверка, экспедиция, транспорт, охрана и т.п.), а форма выражения - неправовая. Реализацию исполнительной власти в прямом смысле они, конечно, не выражают; осуществляют их не управленческие работники, а нередко обслуживающий персонал. Но в целом они не могут быть исключены из перечня форм управленческой деятельности, т.е. понятия, более широкого по своему смыслу, чем собственно реализация исполнительной власти.
Природа организационных действий и их назначение совершенно иные. Их совершают государственные служащие - административно-управленческие работники, в действиях которых находит свое практическое выражение повседневная работа, возложенная на данный исполнительный орган.
Административно-правовые формы могут быть классифицированы по ряду критериев, образуя своеобразную систему действий исполнительных органов (должностных лиц): а) по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов) и базирующиеся на них, т.е. различные действия, влекущие определенные юридические последствия или имеющие определенную юридическую направленность (регистрационные, разрешительные, надзорные, предупредительные, пресекательные, обеспечительные действия, лицензирование, санкционирование и т.п.). Во всех случаях необходимо учитывать степень их связи с изданием правовых актов управления; б) по достигаемым результатам: позитивное регулирование (утверждение программ социально- экономического развития и т.п.) либо реакция на негативные явления в сфере государственного управления;
72 в) по направленности: воздействующие на общественные отношения в сфере государственного управления (внешняя направленность) либо на деятельность нижестоящего управленческого аппарата
(внутренняя направленность); г) по объему: общеобязательные либо адресованные конкретным объектам; д) по адресату: вся система исполнительной власти (государственного управления) либо упорядочение работы внутри рабочего аппарата данного исполнительного органа (самоорганизация); е) по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административного производства); ж) по субъектному выражению: односторонне выраженные либо двусторонние и многосторонние (административно-правовые договоры); з) по инициативности: используемые субъектами исполнительной власти по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (например, по жалобам граждан); и) по условиям применения: нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного или военного положения; к) по отношению к другим субъектам государственной власти: используемые в отношениях с законодательными (представительными) либо судебными органами; л) по особенностям объекта управляющего воздействия: в зависимости от формы собственности
(государственные, кооперативные, акционерные, коммерческие, коллективные, частные, индивидуальные объекты); м) по юридическому содержанию: предписывающие, запретительные либо дозволительные.
Таким образом, исполнительная власть имеет только юридические формы своего выражения
(власть не может быть выражена в семинарах и совещаниях, в моделировании, в делопроизводстве и т.п.). В их системе главенствующая роль отводится правовым актам управления.
§ 2. Правовые акты управления: понятие, виды
Правовые акты управления являются основной юридической (административно-правовой) формой реализации задач и функций исполнительной власти.
Правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно- правовых отношений в целях реализации задач и функций исполнительной власти.
В таком понимании этот вид юридических актов опосредует взаимоотношения между сторонами управленческих отношений, точнее - между управляющей и управляемой сторонами, между субъектами и объектами управления.
73
В правовых актах управления решаются многие вопросы детализации и конкретизации общих правовых норм, содержащихся в правовых актах законодательных (представительных) органов государственной власти.
Правовые акты управления по масштабности их действия не ограничиваются сферой государственного управления. В ряде случаев с их помощью регламентируются отдельные стороны общественных отношений, составляющих предмет не административного, а иных отраслей российского права. В наибольшей степени это касается финансовых отношений, частично трудовых, земельных и др.
В частности, именно на их основе возникают налоговые, природоохранительные правоотношения.
Правовые акты управления отличаются от актов судебных органов государственной власти своим преимущественно позитивным характером, выражающимся в том, что с их помощью организуется процесс функционирования механизма исполнительной власти с целью упорядочивающего воздействия на различные стороны государственной и общественной жизни.
Судебные акты имеют ярко выраженный юрисдикционный характер; для управленческих актов юрисдикция не является приоритетной. Кроме того, правовые акты управления не могут отменить либо изменить судебные акты, в то время как последние такую возможность в отношении их имеют. Наконец, правовые акты нередко играют роль доказательств в судебном процессе (например, по жилищным, трудовым, административным делам).
Основной критерий классификации правовых актов управления - юридические свойства актов.
В соответствии с ним правовые акты управления подразделяют на нормативные и индивидуальные.
Нормативные акты непосредственно выражают регулятивную функцию административного права. В них содержатся административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие общественные отношения путем установления определенных правил должного поведения в сфере государственного управления, рассчитанных на длительное применение (исполнение) и не имеющих конкретного, т.е. персонифицированного, адресата (например, нормы, содержащиеся в правилах дорожного движения, в санитарно-гигиенических правилах и т.п., распространяются на всех, кто так или иначе совершает определенные действия в названных областях).
Нормативные акты управления являются наиболее емким выражением процесса реализации исполнительной власти. Это - юридические акты подзаконного административного нормотворчества или правоустановительные акты. Их подзаконность - свидетельство вторичности такого нормотворчества. Тем не менее роль управленческих нормативных актов существенна, что находит свое выражение в их содержании.
Индивидуальные акты в отличие от нормативных носят ярко выраженный правоисполнительный
(правоприменительный) характер. По своему юридическому содержанию это - распорядительные правовые акты. В них всегда получают свое прямое выражение конкретные юридически властные волеизъявления соответствующих субъектов исполнительной власти. Конкретность таких волеизъявлений (предписаний) проявляется в том, что, во-первых, с их помощью решаются индивидуальные административные дела или вопросы, возникающие в сфере государственного