Файл: Структура органов местного самоуправления и критерии оценки их деятельности (на конкретном примере).pdf

При вступлении в силу одобренных 24.03.2017 в третьем чтении поправок к закону 131-ФЗ [^[46]], регион сможет объединять все поселения (в том числе сельские), входящие в состав муниципального района, упразднять муниципальные районы и поселения для объединения в городские округа.

Однако возможность наделения статусом городского округа любых поселений (в том числе сельских), не имеющих достаточного уровня «подготовки» территории к преобразования (недостаточный уровень инфраструктуры и урбанизации, отсутствие утвержденных генеральным планом перспектив развития), которая создается принятым 24.03.2017 Государственной Думой и одобренным 28.03.2017 Советом Федерации Федеральным законом № 768237-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», видится небесспорной.

Преобразования, включающие в себя процесс объединения всех входящих в муниципальный район поселений в городской округ с последующим упразднением самого муниципального района и поселенческого самоуправления, изымают все три основы МСУ, такие как место, полномочия, бюджет. При этом элемент общественного (народного) участия также утрачивает свою значимость и замещается голосом депутатов. Таким образом двухуровневая система организации МСУ фактически упраздняется, заменяется на одноуровневую, из чего следует ряд проблем:

1. создается искусственная форма организации МСУ;
2. органы новообразованного муниципального образования (городского округа) становятся подотчетны региону, а не местному населению – через назначение главы ГО;
3. представители поселений (депутаты) из-за ограничений численности в составе представительного органа ГО не будут иметь значительного влияния на принятие решений, в том числе не смогут контролировать процесс распределения средств бюджета ГО.

В заключении [^[47]] Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека заявляется о противоречии данного законопроекта всей логике муниципального развития и говорится, что задачи, для решения которых требуются такого рода преобразования, неясны. Также утверждается, что данный закон «является логическим продолжением реформ по полному встраиванию местного самоуправления в систему государственной власти, что не соответствует его предназначению как форме народовластия».

2.3 Описание реакций населения в городском округе Истра

Одной из ключевых особенностей процесса оптимизации местного самоуправления в Московской области является активная реакция местного населения, что в целом не свойственно таким преобразованиям. Подобные трансформационные процессы, происходящий в России, в том числе в Псковской и других областях имели относительно широкую огласку в регионах, однако обсуждения и споры вокруг преобразования поселений в Подмосковье поднялись на федеральный уровень.

В начале 2017 года произошло объединение 3 городских поселений (Дедовск, Истра, Снегири) и 11 сельских поселений (Бужаровское, Букаревское, Ермолинское, Ивановское, Костровское, Лучинское, Новопетровское, Обушковское, Онуфриевское, Павло-Слободское, Ядроминское) без изменения границ территории Истринского муниципального района в городской округ Истра. Именно городской округ Истра был выбран в качестве объекта непосредственного изучения реакции местных жителей, их мнения и отношения к происходящему объединению.

В рамках исследования были проведены:

1. Мониторинг и анализ публикаций об объединении поселений (городской округ Истра) в региональных СМИ по массиву электронной базы «Интегрум».
2. Опрос жителей городского округа Истра (включая заполнение респондентами электронного бланка опроса в сети интернет и интервью в ходе полевого исследования).

Анализ публикаций по массиву электронной базы «Интегрум» позволил оценить объем упоминаний вопроса оптимизации местного самоуправления в региональных и местных СМИ, что дало возможность говорить об актуальности темы, и выделить ряд ключевых слов в информационных сообщениях. В качества материала для анализа было выбрано 257 упоминаний за период за период 10.2013 – 03.2017, содержащих в своем теле названия района, городских и сельских поселений, а также названия местных газет, например, «Истринские вести», «Истра плюс». Общий объём анализируемого текста публикаций составил около 150 000 слов. Из текстового массива были исключены публикации, не имеющие прямого отношения к Истринскому муниципальному району, затем в оставшейся части были выделены часто встречающиеся упоминания – слова и группы слов, путем составления автоматизированной карты связей. Для анализа содержания текстового массива использовался смысловой анализатор TextAnalyst 2.0, он позволил:

• выявить как основные понятия, встречающиеся в тексте значительное количество раз, так и те, что упоминались лишь вскользь;
• провести анализ содержания с автоматическим формированием семантической сети (тематического древа), то есть выявить семантическую структуру текста в виде иерархии тем и подтем;
• выделить содержащиеся понятия и их смысловые связи, затем проранжировать эти взаимосвязи и оценить их вес.

По результатам семантического анализа можно сделать вывод, что тема объединения поселений активно обсуждалась в местных СМИ на протяжении долгого времени. Упоминания об объединении, в различных вариациях написания, например, «объединение в единый городской округ Истра», «объединении поселений», «объединении сельских поселений», «объединении поселений Букаревское, Дедовск …», «городские и сельские поселения района объединяются в городской округ Истра» встречается в тексте публикаций 1 324 раза. Также 336 раз упоминается процесс преобразования территории в городской округ. Среди этого объема наблюдаются отсылки к подобным преобразованиям, происходившим в других муниципальных образованиях Московской области, например, «объединение Подольска», «объединение поселений Озерского района», что составляет около 23% от указанного числа упоминаний. Ещё реже встречаются отсылки к другим регионам в сфере оптимизации МСУ. Вопрос реформы местного самоуправления в формате «реформа местного самоуправления», «реформа местного самоуправления в Московской области», «реформа МСУ», «муниципальная реформа» упоминается 356 раз.

Среди других тем в публикациях ярко обозначались вопросы сферы ЖКХ, ремонт дорог, вывоз мусора, уборка снега в сельских поселениях в зимний период, ремонт амбулатории, увеличение количества населения на территории района за счет дачников в летний период.

В публикациях также освещается процесс проведения публичных слушаний на территории поселений Истринского муниципального района, число упоминаний – 34. Из анализа видно, что мнение местных жителей относительно процесса объединения разняться, одновременно встречаются фразы «поддержали реформу», «решение поддержать объединение» и «высказались против объединения». Встречаются указания на наличия некоторого противостояния, связного с процессом объединения поселений: «реформа местного самоуправления, в результате которой городские и сельские поселения района объединились в городской округ Истра, вызвала большой резонанс у местного населения, ожидавшего в связи с этим больших изменений».

Таким образом были выявлены предпосылки для более детального изучения мнения местных жителей, их вовлеченности в процесс принятия решений и реакций на происходящие изменения.

Дальнейшее изучение реакций и включенности местных жителей в процесс преобразования состояло из двух этапов: опроса жителей городского округа Истра с использованием электронного бланка в сети интернет и проведения интервью в ходе полевого исследования.

Интернет-опрос был проведен среди жителей поселений, объединенных в городской округ Истра. Количество участников составило 28 человек. Респонденты выбирались из числа наиболее активных участников тематических сообществ («Городской путеводитель ИстраLife», «Редакция Истра», «Снегири», «Дедовск – Навсегда», «Мой Истринский Район. Истра, Дедовск, Глебовский», «Мы Лучинские! И мы Этим гордимся!» и другие) трех социальных сетей: ВКонтакте, Одноклассники, Facebook. Возраст респондентов составил 24-50 лет. Бланк опроса содержал 10 вопросов. [^[48]]

Значительную часть участников опроса составили жители городских поселений Дедовск и Снегири, см. Рис. 5.

Рисунок 5. В каком поселении Вы проживаете (к какому поселению Вы относитесь)?

Большинству респондентов хорошо известно о процессе формирования городского округа Истра, однако 10 человек из 28 либо недостаточно осведомлены, либо вовсе не знают о преобразованиях, см. Рис. 6.

Рис. 6. Знаете ли Вы о процессе оптимизации местного самоуправления (объединения поселений) на территории района – о формировании городского округа Истра?

На вопрос коснулся ли процесс объединения поселений лично респондента 40% участников ответило «нет», остальные часто указывали на невозможность решения повседневных проблем, поскольку «непонятно к кому и куда теперь обращаться, а главное – власть теперь далеко». Несколько респондентов указали на то, что ранее они могли «через Совет депутатов влиять на решение злободневных проблем», а теперь у них это право «волевым решением сверху отняли». Также были ответы следующего характера: «пока этот процесс меня не коснулся, но объединение, насколько я знаю, еще полностью не прошло». Одновременно с этим 75% опрошенных отметили, что не включены в процесс преобразований, не участвовали, например, в публичных слушаниях, и в целом не интересовались данным вопросом. [^[49]]

В качестве преимуществ объединения для поселения респонденты называли «распределение бюджета», «увеличение финансовых возможностей». Несколько ответов были выстроены в формате «увидим к чему это приведет», однако в большинстве своём в ответах было выражено сомнение жителей о пользе такого преобразования: «считаю, что это объединение принесёт больше проблем». В качестве проблем выделялись: отдаленность местной власти, отсутствие механизмов участия населения в принятии решений, отсутствие способов выражения мнениях граждан, а также часто упоминалась необходимость переоформления многих документов для жителей. «Мы лишились своего местного самоуправления, бюджета, влияние на администрацию поселения и т.д.», «объединение с Истрой, хорошо для Истры а не для нас», «весь бюджет будет теперь у Истры, а вот сколько Истра будет выделять денег нам увидим в новом году». [^[50]] На 7 вопрос ответили только 16 респондентов из 28. Однако все они уверены, что инициатива объединения исходит «сверху», многие отмечали, что жителям «нет смысла самим создавать себе проблемы», некоторые подчеркивали, что «вообще вся эта реформа выгодна только Воробьёву».

68% респондентов ответили, что имеют в своем окружении (среди друзей или знакомых) активистов, которые выступают против объединения: пишут статьи, выступают на митингах, общаются с администрацией по насущным вопросам процесса объединения. При этом только 3 респондента из 7, что отметили собственную вовлеченность в процесс укрупнения муниципалитета, указали, что проявляют активность против объединения, ещё 4 выразили нейтральное отношение, см. Рис. 7.

Рис. 7. Если Вы ответили «Да» на вопрос 4; Какова Ваша реакция на процесс объединения: позитивная (знаю и проявляю активность – за объединение); нейтральная (НЕ знаю и НЕ проявляю активность); нейтральная (знаю, но НЕ проявляю активность); негативная (знаю и проявляю активность – против объединения).

На вопрос об отношении большинства жителей поселения [^[51]] (имеется в виду поселение респондента) 64% ответили, что на их взгляд жители не знают об осуществляемых на территории района преобразованиях и потому имеют к нему нейтральное отношение, 36% указали, что жители их поселений знают и выступают против преобразований, однако данное утверждение крайне субъективно и не подтверждается в ходе исследования.

Опрос жителей на предмет отношения к объединению поселений и их непосредственного участия позволил подтвердить полученную после проведения анализа публикаций СМИ по массиву электронной базы «Интегрум» гипотезу об информированности жителей о происходящих преобразованиях и наличию общественного обсуждения с элементами некоторого противостояния, а также выявить ключевые проблемы процесса укрупнения муниципалитетов с точки зрения жителей, среди которых:

• «отдаленность» местной власти;
• сокращение возможностей участия населения в процессе решения их насущных проблем;
• необходимость переоформления многих документов для жителей;

и другие.

Следующим этапом изучения реакций местного населения выступило проведение 31 интервью в ходе полевого исследования на территории бывших городских поселений Дедовск, Истра, Снегири и сельских поселений Костровское, Лучинское результаты которого в целом показали осведомлённость местных жителей о процессе объединения. Интервью в данном случае было выбрано как наиболее универсальный метод исследования. Оно позволило очертить круг наиболее значимых для местных жителей вопросов. Зачастую ответы были максимально схожи между собой, а также часто дублировали ответы, полученные в рамках интернет-опроса (предыдущего этапа). В ходе непосредственного общения были выявлены проблемы, которые больше всего волнуют жителей, среди них: