Файл: Структура органов местного самоуправления и критерии оценки их деятельности (на конкретном примере).pdf

Необходимо отметить принятие 154-ФЗ от 28.08.1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В законе декларировалась самостоятельность местного самоуправления в области формировании органов МСУ «на местах» и их независимости от органов государственной власти в решении вопросов местного значения, а также определялись права на наличие и самостоятельное управление финансово-экономической базой территории. Этот закон не был детализирован в той мере, которая позволяла бы однозначно определять виды муниципальных образований и широту решаемых ими вопросов. Во многом закон ссылался на необходимость подчиняться законам субъектов РФ. На практике, субъекты РФ трактовали закон по-разному. В зависимости от субъекта, местное самоуправление могло быть реализовано только на примере городов или только на примере поселков.

Этот этап ознаменовал зарождение и развитие МСУ в Российской Федерации. Тем не менее, инициативы властей в этой области были подвергнуты критике, как со стороны ученых, так и со стороны муниципальных чиновников. Помимо уже упомянутой неопределенности в ограничении видов муниципальных образований и решаемых ими вопросов, критики находили, что вопросы экономического характера на практике решены не были – у органов МСУ зачастую не было профицитного бюджета для реализации своих функций. Недостаток бюджетных средств территории был связан с ограниченностью источников. [^[12]] Дальнейшее развитие местного самоуправления и устранение выявленных недостатков было реализовано на следующем этапе.

6 октября 2003 года был выпущен Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и с 1.01.2006 нововведения вступили в силу. Изменения были относительно радикальными и затрагивали практически все аспекты организации и работы МСУ [^[13]].

Основным нововведением стала двухуровневая модель МСУ, при которой муниципальные образования формировались и на уровне поселений, и на уровне муниципальных районов одновременно. Исключением стали городские округа, в которых сохранилось одноуровневое управление. Закон в том числе описал разделение муниципальных образований на типы - сельские поселения, городские поселения, муниципальные районы и городские округа (более подробно о типах и численности муниципальных образований в разделе Основные изменения территориального устройства МСУ в РФ).

Перечень вопросов, относимых к вопросам местного значения, был существенно сокращен по сравнению с перечнем, указанным в 154-ФЗ. [^[14]] Сами вопросы разделялись между уровнями управления – поселенческим и районным. Согласно закону, до 1 января 2006 года, властям федерального и регионального уровня необходимо было создать правовые и организационные предпосылки к трансформации территориального устройства местного самоуправления, к изменению статусов муниципальных образований. Муниципальные образования же были обязаны проводить муниципальные выборы и принимать новые уставы согласно производимым преобразованиям.

Преимуществом данной редакции закона являлось то, что были определены не только типы муниципальных образований, но и способы их реорганизации. В условиях неравномерности экономического развития и оттока населения из сельских местностей, необходимо было предусмотреть возможность трансформации территории для сохранения функции самоуправления на местах.

Основная критика закона заключается в том, что он реализовал правовое обеспечение усиления контроля МСУ со стороны государственной власти и создал тенденцию к централизации процессов. [^[15]] Однако стоит понимать, что появление этого закона фактически и не было направлено на совершенствование организации публичной власти «на местах» или же на развитие форм «осуществления народом своей власти». Его целью было своеобразное «наведение порядка» в государстве в условиях дефицита бюджета, а точнее выведение из-под контроля регионов ресурсов, которыми владели и распоряжались органы МСУ. Соответственно необходимой мерой являлось разграничение полномочий и предметов ведения, уже следствием которого явилось нерешаемое противоречие между декларируемой финансовой автономностью местного самоуправления и ужесточением регулирующего воздействия государства. Усилиями «сверху» были определены территории и сфера ответственности муниципальных образований, тем самым ограничена их гибкость по увеличению собственных доходов – доходов местного бюджета. Фактически, с 2006 года все основные ресурсы стали концентрироваться на федеральном уровне, затем распределяться на региональный и после на муниципальный через систему трансфертов.

Таким образом, при усилении государственного регулирования, финансовая самостоятельность МСУ не могла быть реализована на практике в полной мере.

27 мая 2014 года был принят 136-ФЗ [^[16]], вступление в силу которого дало старт очередному этапу реформы МСУ в Российской Федерации. Этап был нацелен на расширение полномочий субъектов РФ в области регулирования местного самоуправления. Фактически это означает продолжение тенденции централизации власти и уменьшения прав органов местного самоуправления. Теперь региональные власти могут определять порядок формирования органов МСУ и перераспределять полномочия муниципалитетов в пользу органов государственной власти Российской Федерации. Появились новые типы муниципальных образований - городской округ с внутригородским делением и внутригородской район.

Причины этих изменений заключаются в стремлении встроить местное самоуправление в вертикаль государственной власти и уменьшить число политических конфликтов между главами и органами муниципальных образований и властями регионов.

3 февраля 2015 года был принят 8-ФЗ. [^[17]] В нем не опровергаются ранее принятые изменения и имеет продолжение курс на централизацию власти «на местах». Он явился правовой основой для отмены прямых выборов глав муниципальных образований и перехода на ещё более централизованную модель организации МСУ.

Таким образом, наблюдается «цикличность» процесса становления местного самоуправления в России. С начала 2000-х можно констатировать тенденцию к возвращению иерархичной структуры организации власти, последовательному сокращению полномочий органов МСУ и «встраиванию» местной власти в вертикаль государственной власти.

1.3 Основные изменения территориального устройства МСУ в РФ

С мая 2014 года в Российской Федерации принята классификация, предусматривающая 7 видов муниципальных образований: [^[18]], [^[19]]

1. сельские поселения – это поселки, села, деревни, хутора, аулы, кишлаки и проч.; сельские поселения входят в состав муниципальных районов;
2. городские поселения – это города или поселения городского типа; городские поселения входят в состав муниципальных районов (за исключением городских поселений, являющихся городскими округами);
3. муниципальные районы – это несколько поселений и межселенные территории, в которых МСУ реализуется с целью решения вопросов межпоселенческого характера, а также осуществляются отдельные государственные полномочия в случае наличия предписаний, закрепленных федеральными законами или законами субъектов РФ;
4. городской округ – один или несколько населенных пунктов, расположенных на единой территории и не представляющих собой отдельные муниципальные образования; городские округа также могут осуществлять отдельные переданные государственные полномочия;
5. внутригородские территории (или внутригородские МО) городов федерального значения;
6. городской округ с внутригородским делением — городские округа с внутригородскими районами;
7. внутригородские районы — муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением; создаются в соответствии с законами субъектов РФ.

Устойчивый тренд 2009-2016 гг. – снижение общего числа муниципальных образований, отражающий общее стремление к пересмотру территориальной организации МСУ в целях консолидации бюджетных средств, оптимизации штата муниципальных служащих, сокращении административных расходов, экономии местных бюджетов на масштабе и повышению эффективности муниципального управления. Несмотря на продолжение общей тенденции, зародившейся в 2009 году, по укрупнению муниципальных образований и уменьшению их числа, статистика, начиная с 2015 года, не будет отражать динамику в полной мере. Это связано с присоединением к Российской Федерации Республики Крым (что принесло 279 муниципальных образований) и города федерального значения Севастополь с 10 внутригородскими образованиями. [^[20]] Графическое отображение динамики изменения численности муниципальных образований за период 2008 – 2015 гг. отображено на Рис. 1.

Рис.1. Динамика изменения численности муниципальных образований за период 2008 – 2015 гг. [^[21]], [^[22]]

Практически половина всех преобразований (объединения, сокращения и укрупнения муниципальных образований) была реализована в период 2010-2011 гг., затем процесс существенно замедлился, но кардинально не изменился.

Частью процедуры сокращения числа муниципальных образований является процесс создания городских округов на основе муниципальных районов (примеры такого рода преобразований есть в Московской и Псковской областях, Ставропольском крае и других субъектах РФ). При этом каждый случай такого рода трансформаций необходимо рассматривать отдельно и комплексно, так как преобразование муниципальных образований, в том числе их объединение, может быть продиктовано целым рядом задач, среди которых могут быть: необходимость сохранения территории от обезлюживания, активизации интенсивного развития территории, консолидация бюджетов на уровне региона и другие.

На Рис. 2 отображена актуальная информация по динамике изменения числа муниципальных образований с детализацией по их видам. Как видно на диаграмме, процесс трансформации муниципальных образований действительно реализуется на практике, изменяется соотношение различных видов МО. При этом стоит отметить, что «разброс» изменений небольшой, также в изменениях по видам нет чёткой динамики. За последние 4 года было сокращено число муниципальных районов с 1 821 до 1 788 ед., при этом количество городских округов увеличилось с 517 до 563 ед. Стоит отметить продолжающуюся тенденцию к уменьшению числа сельских поселений, которых в 2008 г. было 19 861 ед., в 2012 18 833 ед., а на начало 2016 года 18 177 ед. (с учетом присоединения Республики Крым).

Рис. 2. Динамика изменения числа муниципальных образований по видам. [^[23]], [^[24]]

При этом структура муниципальных образований в динамике изменилась незначительно, см. Рис. 3. Сельские поселения все также составляют большинство муниципальных образований РФ – более 80%.

Рис. 3. Динамика изменения численности муниципальных образований по видам

в сравнении 2012 г. и 2016 г. (слева направо). [^[25]], [^[26]]

Текущие состояние и проблемы местного самоуправления в России

Степень проработанности темы в российской научной литературе достаточно высока и затрагивает анализ причин и последствий изменений организации местного самоуправления в России на каждом этапе, описанном ранее.

Процесс развития местного самоуправления динамичен и во многом противоречив. При этом не всегда в преобразованиях прослеживается соответствие фактических изменений в сфере МСУ, в том числе в ходе последних трансформаций территориального устройства, с декларируемыми в Конституции РФ принципами. Краткая история инициатив, их причин и последствий приведена выше в разделе «История развития местного самоуправления в России». Видится актуальным дополнение анализа обзором тематической литературы и мнениями ученых по вопросам проводимой процедуры трансформации МСУ.

Согласно определению, содержащемуся в статье 1 131-ФЗ, местное самоуправление это «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций». [^[27]] Также «местное самоуправление самостоятельно осуществляет пользование, владение и распоряжение муниципальной собственностью, которая составляет экономическую основу местного самоуправления», согласно статье 130 Конституции РФ. [^[28]] Из описанных выше определений можно сделать следующие выводы:

1.     местное самоуправление – инструмент повышения качества жизни местного населения;

2.     МСУ нацелено на решение вопросов местного значения; однако его следует реализовывать при соблюдении поставленных целей общерегионального или федерального значения;