Файл: Структура органов местного самоуправления и критерии оценки их деятельности (на конкретном примере).pdf

3.     местное самоуправление базируется на принципах самостоятельности и ответственности;

4.     в ходе организации местного самоуправления на территории муниципального образования могут быть применяться различные формы народного волеизъявления: референдумы и сходы, муниципальные выборы, собрания и проч.;

5.     в муниципальных образованиях при наличии органов МСУ обязательно должны присутствовать выборные органы местной власти.

Подытоживая, можно утверждать, что суть местного самоуправления состоит в признании права населения принимать решения по бытовым вопросам жизни на территории своего места жительства и отвечать за последствия принятых решений.

На текущий момент процесс реформирования МСУ в Российской Федерации ещё не завершен, и, по мнению множества отечественных ученых, современное состояние МСУ далеко от идеальной формы. В первую очередь критикуется недостаточно высокий уровень эффективности работы системы МСУ. В качестве основных причин, которые сдерживают развитие местного самоуправления, выделяют проблемы в правовом обеспечении их деятельности.

По мнению Л.В. Гильченко, формированию эффективной системы местного самоуправления в нашей стране препятствует отсутствие единого нормативного документа, описывающего элементы реформы системы МСУ.  Из-за этого действия структур, ответственных за реализацию реформ, зачастую нескоординированы и противоречивы. [^[29]] Это утверждение все ещё актуально и в нынешних реалиях. Так как в проводимых реформах сегодня не прослеживается системность и общая концепция.

По мнению Л.Г. Бызова, на низкий уровень эффективности работы системы МСУ также влияет тот факт, что большинство граждан не представляют себе организацию власти в России.  Из-за этого, что местное население не разделяет уровни ответственности местной власти, региональной и федеральной властей, к органам МСУ могут выдвигаться завышенные требования. При этом граждане зачастую не осознают возможности самостоятельного контроля органов местной власти и ошибочно считают, что органы МСУ – это представительство государственной власти на местах. [^[30]]

Р. В. Бабун полагает, что МСУ в России на данный момент находится на одном из самых трудных этапов своего развития. Проблемы в области экономики, финансов, внешней политики являются более приоритетными для государства, таким образом, решение задач по дальнейшему развитию МСУ отходит на задний план. При этом взятый в начале 2000-х курс на ослабление роли местного самоуправления остаётся прежним. После реформ, связанных с законами 136-ФЗ от 27.06.2014 г. и № 8-ФЗ от 03.02.2015 г., местное самоуправление в России стало сильней зависеть от органов государственной власти, теряя финансовую и административную автономию. [^[31]]

Е.С. Шугрина считает, что, несмотря на декларируемые цели проводимой трансформации муниципальных образований (среди которых усиление контроля местного сообщества за местной властью, приближение местной власти к населению), фактическое назначение реформ иное и заключается все в том же стремлении встроить местную власть в вертикаль государственной власти. Такое «встраивание» может и не плохо с точки зрения повышения комфорта территорий, но одновременно грозит утратой МСУ как базовой составляющей конституционного строя РФ. Усиление роли и значения местного самоуправления стоило решать иными способами, такими как создание новых форм участия местного населения в принятии решений и разработка механизмов контроля с их стороны за действиями органов МСУ. [^[32]]

Многие эксперты (в том числе В. И. Васильев, Т.М Бялкина, и уже упомянутые Р. В. Бабун, Е. С. Шугрина) сходятся во мнении, что закон 136-ФЗ «создал предпосылки нарушения конституционных положений о самостоятельности местного самоуправления» [^[33]], способствовал росту неопределенности в регулировании МСУ и практически полностью лишил органы местной власти первоначальных полномочий, относимых к вопросам местного значения.

Многие исследователи также полагают, что этап развития местного самоуправления, стартовавший с принятием Конституции в 1993 году, был самым динамичным. При всех недостатках правового обеспечения той поры, органы местного самоуправления «получили мощный толчок для развития инициативы и самостоятельности». [^[34]] Дальнейшие изменения в сфере местного самоуправления постепенно возвращают его к этапу централизации и усилению «на местах» роли государственной власти. 

Для дальнейшего анализа стоит рассмотреть процессы текущих реформ на примере конкретного региона и муниципального образования.

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ПРАКТИКИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ОПТИМИЗАЦИЯ МСУ В МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ

2.1 Оптимизация МСУ в Московской области

В послании Президента Федеральному Собранию от 12.12.2013 была обозначена задача совершенствования системы местного самоуправления и развития финансово самостоятельной, сильной и независимой местной власти. Также была выражена необходимость «поддержать растущее стремление граждан … участвовать в жизни страны», в том числе «поддержать гражданскую активность на местах, в муниципалитетах, чтобы у людей была реальная возможность принимать участие в управлении своим посёлком или городом, в решении повседневных вопросов, которые на самом деле определяют качество жизни». [^[35]] Однако на текущий момент в Московской области мы видим, что местная власть становится несамостоятельной и фактически встраивается в систему государственной вертикали власти, поскольку на неё все больше распространяется влияние региона. Одновременно с этим не уделяется достаточное внимание мнению граждан, не реализуется поддержка гражданской активности на местах. Наблюдается существенное перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и регионом, что позволяет с одной стороны минимизировать нагрузку на местные бюджеты, а с другой стороны делает местную власть фактически недееспособной.

Оптимизация местного самоуправления в Московской области, описываемая как вызванная необходимостью экономии бюджетных средств, снижению административных расходов и увеличению бюджетной сбалансированности муниципалитетов реформа, фактически имеет целью повышение уровня управляемости, усиление контроля за муниципальными образованиями со стороны региона и «встраивание» местной власти в вертикаль государственной власти. В последующем, устранение дублирующих управленческих функций и оптимизация финансовых расходов могут послужить мощным толчком для развития региона, однако такого рода преобразования должны происходить с учетом мнения местного населения. Но как уже можно наблюдать на текущий момент, укрупнение и преобразование поселений в городские округа в Московской области идет достаточно быстро, с фактическим упразднением необходимого по закону референдума и влечет за собой ликвидацию самоуправления на уровне поселений. Реформа проводится без должного общественного участия и экспертной оценки. Обсуждаться преобразования стали лишь в последнее время, после того, как реакция депутатов и самих жителей поселений начала выходить на федеральный уровень.

Говоря об оптимизации местного самоуправления на территории Московской области, стоит отметить, что анализ экономической эффективности преобразований (например, экономии за счёт сокращения административных расходов и проч.) на текущий момент затруднен силу продолжительности процесса трансформации (муниципальные образования не преобразовываются сразу, необходимо время для выстраивания новой структуры).

2.2 Изменения территориального устройства МСУ в Московской области

После реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ в Московской области сложилось сложное административно-территориальное деление, что наложило ряд ограничений в сфере управления. Увеличение числа муниципальных образований постепенно вело к снижению управляемости со стороны региона, поскольку сама модель взаимодействия становилась все более децентрализованной. Образовывалось значительное количество противоречий между районами и поселениями, входящими в их состав, происходил рост административных расходов. При этом часть муниципальных образований на протяжении длительного периода оставалась финансово несостоятельной. Многие муниципалитеты показывали свою неспособность реализовать поставленные перед ними задачи в вопросах создания и поддержания социальной инфраструктуры, развития экономического потенциала. Это, безусловно, сопряжено с устройством МСУ в целом, поскольку муниципалитеты на территории России не являются экономически автономными. Данная ситуация в некотором роде послужила основанием для проведения реформы по укрупнению муниципалитетов, что началась в конце 2013 года.

На 2016 год Московской области насчитывалось 39 городских округов, 29 муниципальных районов, 101 городское поселение и 157 сельских поселений. В целом за последние годы в Московской области наблюдается уменьшение числа городских и сельских поселений, а число городских округов постепенно растет, см. Рис. 4.

Рис. 4. Динамика изменения числа муниципальных образований в Московской области по видам. [^[36]]

Городские округа создаются в Московской области на базе муниципальных районов и на базе объединенных городов. Например, городской округ Королев включил в себя Королев и Юбилейный, а городской округ Балашиха, в свою очередь, – Балашиху и Железнодорожный. Преобразование муниципальных районов в Московской области происходило по факту в два этапа. В марте 2015 в городской округ был преобразован 1 муниципальный район (Озёрский), в сентябре – 2 муниципальных района (Каширский и Мытищинский), в ноябре этого же года еще 3 муниципальных района были преобразованы в городские округа (Егорьевский, Шаховский, Серебряно-Прудский). Следующий этап начинается в конце прошлого года и продолжается по настоящий момент. В декабре 2016 были преобразованы 6 муниципальных районов (Люберецкий, Рузский, Павлово-Посадский, Зарайский, Красногорский и Луховицкий). В феврале 2017 – 2 муниципальных района (Шатурский и Истринский). [^[37]] При этом процесс создания городских округов на базе ряда муниципальных районов Московской области, протекающий в 2015-2017 гг., реализуется на основе идентичной правовой конструкции, что следует из анализа законов Московской области [^[38]] и муниципальных правовых актов – они все практически идентичны, а если и отличаются, то достаточно незначительно. Здесь стоит отметить, что, несмотря на то, что фактические обстоятельства были разными, изменение территориальных основ происходило аналогично в целом ряде муниципальных образований, например, в Шаховском, Рузском, Истринском и других районах. Видится актуальным рассмотреть преобразования на примере одного из муниципальных районов, в данном случае речь пойдет об Истринском муниципальном районе.

Согласно закону Московской области «Об организации местного самоуправления на территории Истринского муниципального района»: [^[39]]

• все территории городских и сельских поселений объединяются без изменения границ муниципального района, при этом поселения утрачивают статус муниципальных образований;
• в состав муниципального района входит город, территории дачного поселка и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями; [^[40]]
• городское поселение, образованное путем вышеуказанного изменения состава территории Истринского муниципального района, наделяется статусом городского округа.

Говоря о правовых основах наблюдаемых преобразований стоит отметить, что статусом городского округа могут быть наделены городские поселения [^[41]], где существует сложившаяся инфраструктура (в том числе социальная и транспортная), позволяющая органам МСУ городского поселения решать вопросы местного значения городского округа самостоятельно, при этом должна остаться инфраструктура и в оставшейся части муниципального района. Также при наделении городского поселения новым статусом должны учитываться перспективы развития территории, подтвержденные генеральным планом. В процессе описанной выше трансформации территорий Истринского муниципального района фактически образовывается два муниципальных образования: городской округ и муниципальный район. [^[42]] Первый при этом должен быть выделен из состава территории района. Но в данном случае получается, что площадь городского округа и муниципального района – это одна и та же площадь, а значит, при выделении первого из состава второго, муниципальный район остается без территории.

Согласно закону «Об организации местного самоуправления на территории Истринского муниципального района»: «органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления Истринского муниципального района со дня вступления в силу настоящего Закона приступают к осуществлению полномочий по решению … вопросов местного значения городского округа». [^[43]] То есть происходит определенное отождествление Истринского района и городского округа Истра. Глава Истринского муниципального района – Александр Георгиевич Скворцов и глава администрации района – Андрей Геннадьевич Дунаев становятся, согласно официальному сайту муниципального образования [^[44]], соответственно, главой городского округа и главой администрации городского округа. Происходит простое переименование, при котором глава администрация и совет депутатов становятся органами власти городского округа. [^[45]]