Файл: ignatov_gosmun_uprav.pdf

за рациональное использование государственных ресурсов. Проблема обеспечения финансово-экономической самостоятель-

ности муниципальных образований исключительно важна. Она включает в себя большой комплекс вопросов, которые должны быть решены как на государственном, так и на муниципальном уровнях власти.

Вот почему она особо выделена как общероссийская в «Основных направлениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» и потребовала подробной проработки в новом Федеральном законе от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (извлечения из данного Федерального закона см. в приложении 11).

8.3. Муниципальная реформа:

цели, задачи, основные направления

В 2000–2003 гг. в стране была проделана большая работа по изучению проблем реализации действующего с 1995 г. Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и аналогичных законов субъектов РФ, по поиску путей преобразования собственного опыта, формирования новых действенных механизмов развития местного самоуправления, по разбору «завалов» в сфере законодательства, определения прав и обязанностей муниципалитетов, решения вопросов эффективного использования их собственности и финансовой обеспеченности, путей избавления от длительного противостояния местных, региональных и федеральных властей.

Проведенный анализ показал, что ныне действующий Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации», несмотря на сыгранную им большую положительную роль в возрождении и развитии в России местного самоуправления, оказался весьма несовершенным, не содержал законодательного регулирования механизма его реализации, не в полной мере учитывал специфику современного этапа развития российского общества и его истори- ческие традиции.

При всей значимости и масштабности работы, проделанной в стране по развитию местного самоуправления в соответствии с законом 1995 г., в большинстве субъектов РФ муниципальные

178 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

образования либо вообще не организованы, либо пока еще функционируют только на уровне районов, городов и сельских округов. При таком подходе подавляющая часть населенных пунктов лишена какой-либо политической автономности и практически полностью – экономической самостоятельности.

Так, в 2004 г. в стране при наличии более чем 155 тысяч административно-территориальных единиц юридически было оформлено чуть более 11,5 тыс. муниципальных образований. О слабом развитии институтов местного самоуправления свидетельствовало и то, что расходы местного самоуправления, как правило, превышали доходную базу местных бюджетов, местное самоуправление наделялось чрезмерным объемом нефинансируемых государственных полномочий. Отсутствовали и до сих пор отсутствуют эффективные механизмы общественного и государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

Попытки внести в действующий закон о местном самоуправлении необходимые дополнения и изменения из-за их многочисленности оказались неэффективными. В связи с этим в 2003 г. была разработана новая редакция Федерального закона (по сути дела новый закон) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ). Закон вступает в действие с 1 января 2006 г., поскольку он предполагает принятие целого ряда новых федеральных законов и внесение огромного количества изменений в действующие федеральные и региональные законы, в том числе в Налоговый и Бюджетный кодексы.

Уже сейчас в стране ведется большая подготовительная работа по определению границ муниципальных образований, определению полномочий каждого из них и необходимых для их реализации материальных и финансовых средств, их объема и источ- ников, по подбору, расстановке и обучению большого количества муниципальных служащих, проведению по многим вопросам местных референдумов и выборов представительных органов местного самоуправления и глав администраций. Об исключительной сложности и трудоемкости данной работы свидетельствует уже то, что по итогам проведения работ по установлению границ муниципальных образований и наделению их соответствующим статусом общее количество муниципальных образований увеличивается с 11,5 тыс. в 2004 г. до 24,4 тыс., в том числе муниципальных районов – 1805, городских округов – 532, городских посе-

лений – 2087, сельских поселений – 19 736, внутригородских территорий городов федерального значения – 236.

Показатели будущего муниципальных образований не являются окончательными, так как в ряде субъектов Российской Федерации работы по установлению границ муниципальных образований и наделению их соответствующим статусом не завершены.

Во многих же субъектах Российской Федерации численность муниципальных образований должна возрасти в несколько раз или даже на порядок (см. таблицу 5), при этом в каждом муниципальном образовании, в том числе в сельских поселениях, пред-

Таблица 5

Количество муниципальных образований в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах

Южного федерального округа

стоит создать администрацию со штатом как минимум в 8–10 чел. (см. схему 6).

Новый федеральный закон о местном самоуправлении наделяет отдельные административно-территориальные единицы поселенческого типа статусом муниципальных образований.

В свою очередь, любое муниципальное образование представляет собой целостную систему, состоящую из следующих основных элементов:

1)территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление;

2)населения и выборных органов, осуществляющих от его имени местное самоуправление на данной территории;

3)муниципальной собственности, выступающей в качестве ма- териально-финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Таким образом, наделение статусом муниципальных образований отдельных населенных пунктов (сел, поселков, станиц и пр.) или их локальных объединений (сельсоветов, поссоветов, сельских округов и т.п.) позволит решить проблему их политического и экономического бесправия. Новый закон о местном самоуправлении наделяет эти территории правом иметь свои выборные органы местного самоуправления и, что самое важное, – собственный бюджет. А это путь к более эффективному решению вопросов местного значения.

Ключевая идея закона – формирование на территории Российской Федерации двухуровневой системы местного самоуправления. При этом закон выделяет три основных типа муниципальных образований: городской округ; муниципальный

район, городское, сельское поселение (см. схему 7).

Городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого ха-