Файл: Особенности федерализма в России.pdf

Второй этап (август 1991 - март 1992 гг.). Это время может характеризоваться как период «противоречивых решений». Издание нормативно-правовых актов августа 1991 г. представляло собой целый комплекс решений, при помощи которых совершалась первая попытка формирования новой государственности. Начало данного этапа ознаменовал Указ Б.Н. Ельцина от 22 августа 1991 г. №75 «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР».^[12] Данным Указом в действие вводилась система подчинения исполнительной власти, формировался новый механизм отношений между политическим центром и регионами, предполагавший ликвидацию исполкомов и назначение глав администраций по согласованию с соответствующей инстанцией (советом). Вместе с тем осуществлялась передача исполнительно-распорядительных функций от советов к главам администраций, вводился институт представителей Президента, упразднялись центральные, региональные и местные структуры КПСС.^[13]

Реакция власти на центробежные процессы принимала форму договорного проекта федерализации, который «вылился» в Федеративный договор от 31 марта 1992 г. Этот документ представлял собой одну из первых попыток властей нового российского государства запустить механизмы политико-правового регулирования федеративных отношений. В большей степени этот Федеративный договор стал политическим актом, нежели юридическим. С одной стороны, большинство его правовых положений довольно трудны для понимания. С другой – многие исследователи отмечают то, что Федеративный договор стал «неким компромиссом центральных и региональных властей при всех взаимных противоречиях и претензиях».^[14] Также предполагалось, что этот документ «прекратит правовой «беспредел»: неконтролируемый процесс республиканского законотворчества, во многом противоречащего федеральному законодательству на тот момент»⁷. Однако впоследствии при принятии своих конституций республики, подписавшие Федеративный договор, нарушали некоторые положения действовавшей в то время Конституции РСФСР. Еще один немаловажный момент заключается в том, что договор явился своеобразным компромиссом в борьбе за власть между командой Б.Н. Ельцина в союзе с руководителями национальных образований и российским Парламентом. Наконец, одним из основных факторов, повлиявших на подписание договора, стало стремление смягчить неприятие национальными и региональными элитами центральных органов государственной власти, т. е. замедлить центробежные тенденции.

Федеративный договор подписали не все субъекты РСФСР (87 из 89). Татарстан и Чечня объявили о своей полной независимости и не пожелали входить в состав Федерации., что, несомненно, бросало серьезный вызов территориальной целостности России. Кроме Федеративного договора, многие регионы подписали другие договоры, оговаривающие дополнительные полномочия.^[15]

Федеративный договор немного приостановил нарастание открытого всеобщего конфликта и на короткое время перевел его в локальные формы, что является подтверждением хрупкого и изменчивого баланса политических сил.

Третий этап (март 1992 г. - декабрь 1993 г.). Период можно условно назвать «От Федеративного договора до Конституции Российской Федерации». Ослабление контроля центральных органов власти над субъектами не могло не стимулировать последних к дальнейшим усилиям по занятию более значимой статусной позиции. В период с весны 1992 г. по декабрь 1993 г. новые Конституции были приняты в 6 регионах России: в Башкортостане, Калмыкии, Татарстае, Тыве, Чечне и Якутии. На этих территориях этнические элиты смогли на сессиях республиканских Верховных Советов провести решения о верховенстве своих основных законов над общероссийской Конституцией, а также закрепить право выхода из состава Федерации. Вместе с тем в Башкортостане, Татарстане, Тыве, Чечне и Якутии закрепляется даже право самостоятельно определять всю внутреннюю и внешнюю политику.

Многие субъекты новоиспеченной Российской Федерации отказывались перечислять денежные средства в федеральный бюджет и требовали для себя особый налоговый режим или дополнительные федеральные субсидии. Со стороны руководства некоторых регионов предпринимались попытки повысить свой статус как через Конституционный Суд, так и незаконным путем. Так имел место прецедент, когда Глава администрации Свердловской области намеревался создать новую Уральскую Республику. Нужно отметить, что области в своей борьбе за автономность никогда не использовали национальные лозунги в отличие от республик. Опасность дезинтеграции Российской Федерации была налицо. Попытки распространения на регионы действие института представителей Президента встречали сильное сопротивление.

Четвертый этап (декабрь 1993 - февраль 1994 гг.). Период от принятия Конституции до подписания договора с Республикой Татарстан. Среди всех конституционных проблем молодого государства, которые становились краеугольным камнем политической борьбы, федеративному устройству выделялось особое место. В это время на смену договорной модели Федерации снова приходит конституционная. Принятая на референдуме 12 декабря
1993 г. Конституция Российской Федерации ознаменовала собой качественно новый этап в развитии конституционно-правовых отношений в государстве и его субъектах.

В Конституции примерно треть текста посвящена описанию основополагающих фундаментальных принципов российского федерализма. Российская Федерация определяется как демократическое, федеративное, правовое государство с республиканской формой правления; суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию; субъекты РФ равноправны; государство строится по национально-территориальному и территориальному принципу; создана «палата субъектов» - Совет Федерации и др. Конституция регулирует федеративные отношения с помощью установления системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирования федеральных органов государственной власти.

Конституцией России были заложены основы политико-правового регулирования федеративных отношений. Одновременно с этим она стала фундаментом для разработки специальных управленческих документов. На основании Конституции российский федерализм в дальнейшем получил свое развитие через федеральные законы, указы Президента, договоры между центральными органами власти РФ и ее субъектов, региональное законодательство, а также нормативные акты и инструкции федеральных органов власти о деятельности их подразделений в регионах и т.д.

Пятый этап (февраль 1994 - май 2000 гг.). В это время идет процесс заключения договоров между федеральным центром и регионами. В России постепенно формируется конституционно-договорная модель федерализма. С целым рядом субъектов у федерального центра выстраивается система отношений не только на основе Конституции РФ, но и посредством заключения ряда договоров, которые часто во многом не соответствуют действующей Конституции. Открыл череду таких документов договор Российской Федерации с Республикой Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан».^[16] В итоге основополагающий принцип равенства оказался нарушен и российская модель федерализма по факту принимает несколько иную форму: все субъекты между собой равны, однако одним позволено чуть больше, а другим чуть меньше. Вместе с тем, региональные Конституции и другие нормативно-правовые акты во многом имели несоответствие федеральному законодательству. На фоне стремительного нарастания экономического кризиса все более очевидными становились намерения субъектов отдалиться от экономической политики федеральных властей. Также процессы дезинтеграции усиливала борьба за собственность и право распоряжения ресурсами. Например, предметом самого оживленного «торга» между центром и регионами в то время стали вопросы права собственности на производимую и добываемую продукцию.

С начала 1996 г. можно выделить новый этап договорного процесса в РФ, который характеризуется все большим нарастанием интенсивности. Субъекты считали, что их правомочия стоят выше Конституции РФ, которая полном объеме не действовала. На повестке дня стоял серьезный вопрос о суверенитете Российской Федерации. В это время было подписано около 50 договоров и до 15 соглашений к каждому из них. Сложившиеся в результате отношения между федеральным центром и субъектами носили неоднозначный характер. С одной стороны, они создавали предпосылки для разрешения многих проблем, которые тормозили развитие федеративных отношений, с другой - они создавали в рамках всей Федерации асимметрию и тем самым деструктировали основы государственности России. Появлялась перспектива трансформации государства в конфедерацию.

Оценивая договорный процесс, ставшей для России «девяностых» реальностью, В.Р. Филиппов отмечает, что «не затухающая в течение ряда лет полемика по поводу конституционно-статусных различий субъектов РФ обусловлена во многом этнической природой федеративного устройства. Именно этнополитические катаклизмы 90-х годов привели к появлению новой (договорной) детерминанты асимметрии отечественной модели федеративных отношений. Теперь равноправные субъекты различаются не только в силу различного конституционного статуса. Субъекты даже с единым статусом разнятся между собой в правах и полномочиях и силу договорной практики».^[17]

Всё это отражалось во взаимодействии субъектов федеративных отношений в России. Степень конфликтности этих отношений со временем возрастала, и было очевидно, что в таком виде российский федерализм был неспособен предотвратить дальнейшее обострение конфликтов между центром и регионами. Стала очевидной необходимость изменения положения вещей.

Шестой этап (май 2000 - август 2004 гг.). Период централизации и упорядочивания федеративных отношений в России. На данный отрезок времени новейшей истории приходится создание семи федеральных округов, а также введение в них института полномочных представителей Президента. Эти мероприятия внесли существенные коррективы в структуру территориального управления государства. Между двумя основными уровнями власти появилось еще одно назначаемое управленческое звено. Возможность создания подобного рода структуру не оговаривалась ни в Конституции, ни в федеральных нормативно-правовых актах. У целого ряда исследователей есть мнение, что факт несовпадения границ федеральных округов с границами экономического взаимодействия регионов должен обеспечить независимость полномочных представителей Президента от политической элиты субъектов и отметить принципиальную новизну созданного управленческого звена.

Федеральным округам и полномочным представителям Президента (полпредам) отводилась важная роль внутри вертикали власти, их видели в качестве «инструментов усиления властной конструкции».^[18] Сегодня все функции полпредов можно разделить на три большие категории:

• надзорно-контрольная;
• организационная;
• посредническая.

Следующий шаг на пути трансформации российской государственности был связан с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Это стало одним из наиболее существенных мероприятий федеративной реформы. В.В. Путин подписал Федеральный закон от 5 августа 2000 г. 113-Ф3 «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»^[19]. В соответствии с ним Совет Федерации формируется из представителей законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации. Представитель от законодательного органа избирается законодательным органом региона на срок полномочий этого органа, а представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается главой исполнительной власти региона на срок его полномочий. Итогом данной реформы стала замена в высшей палате парламента лидеров субъектов РФ на представителей законодательной и исполнительной власти регионов.^[20] Это было одной из инициатив
В.В. Путина по линии укрепления вертикали власти и, в целом, федеративного государства.

В дальнейшем Федеральный закон от 16 декабря 2004 г. № 160-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»^[21] закрепил досрочное прекращение полномочий парламентария избравшим (назначившим) его органом государственной власти региона в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение).

Далее последовало законодательное утверждение порядка отстранения от должности глав регионов и роспуска законодательных органов субъектов, которые принимают акты, противоречащие федеральным. Эти меры сдали следствием внесения изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 г.
№ 184-ФЗ.^[22] В ст. 3.1 и 29.1 появились пункты о порядке и основаниях отстранения от должности главы субъекта по инициативе Президента РФ, а также о порядке и основаниях роспуска представительного (законодательного) органа государственной власти региона.^[23] Впоследствии данный политический курс начал реализовываться и на муниципальном уровне. Высшее должностное лицо муниципального образования (выборное должностное лицо) может отстраняется от должности указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта РФ.^[24]