Файл: Особенности федерализма в России.pdf

В Конституции говорится, что у республики есть своя Конституция и законодательство, которым регулируется широкий круг общественных отношений, которые возникают при решении вопросов как исключительно республиканского характера, так и отнесенных к совместному ведению с федеральными органами государственной власти.

Ключевой особенностью российского федерализма является принципиально иная конституционная характеристика края, области и города федерального значения. Придание им статуса субъекта Российской Федерации указывает на то, что они утратили статус обычных административно-территориальных единиц и приобрели элементы государственности. Вышеназванные субъекты Федерации, а также автономная область и автономный округ могут принимать свои уставы, издавать законы; складывается собственная система законодательства территорий - субъектов Федерации. В уставах закреплено регулирование широкого круга общественных отношений: установление системы органов власти субъекта, принципов их образования и формирования, бюджета, собственности, социально-экономические и т.д.

В тоже время необходимо отметить, что в некоторых законодательных актах субъектов Федерации некоторое время содержались нормы, которые не соответствовали федеральной Конституции. Это подтверждается рядом постановлений Конституционного Суда Российской Федерации.^[6]

1.2 Принципы федеративного устройства

Принципы федеративного устройства Российской Федерации - это основополагающие начала, которые определяют характер взаимоотношений между федеральным уровнем власти и субъектами Российской Федерации, а также между самими субъектами Российской Федерации. Они сформулированы в ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации и конкретизируются в 3- ей главе Конституции.

Первым принципом федеративного устройства России конституционно закрепляется государственная целостность Федерации. Этот принцип показывает историческую преемственность геополитического развития государства и вытекает из суверенитета Российской Федерации, а также целостности и неприкосновенности ее территории.

Государственная целостность России находится в тесной связи с другим принципом ее федеративного устройства - единством системы государственной власти. Это означает то, что власть распространяется на всю территорию государства, обеспечивает функционирование всего государственного аппарата разного уровня. Единственным источником государственной власти в Российской Федерации является её многонациональный народ, а на уровне субъекта - его население. Все субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти за исключением пределов ведения самой Федерации и сферы совместного ведения Российской Федерации и регионов. Субъектам Российской Федерации предоставлено право самостоятельно устанавливать собственную систему органов государственной власти. При этом должно быть соблюдено одно обязательное условие - соответствие основам конституционного строя России.

В основе Федеративного устройства Российской Федерации лежит разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти регионов. Это разграничение закреплено Конституцией, а также отражается в Федеральном и иных договорах о разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 11, 71, 72, 73, 76, 78 Конституции РФ).

Равноправие народов - один из важнейших и основополагающих принципов федеративного устройства Российской Федерации. Сегодня на территории России проживает более 140 народов. Вне зависимости от их численности, уровня социально-экономического и культурного развития, все народы в равной мере обладают правом участвовать в осуществлении власти всего многонационального народа Российской Федерации, имеют право на сохранение своего родного языка и создание всех условий для его изучения. Конституция предоставляет возможность каждому независимо от его национальности пользоваться всеми правами и свободами гражданина. Особо следует отметить гарантию права различных национальных меньшинств, этнических групп и коренных малочисленных народов (ст. 69, п. в ст. 71, п. б ст. 72 Конституции РФ). Российское отраслевое законодательство в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции в обязательном порядке учитывает основополагающие международно-правовые нормы, которые содержат в себе гарантии защиты прав национальных меньшинств (Конвенция МОТ N 169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых странах» от 26 июня 1989 г.; Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, принятая Комиссией по правам человека ООН в 1992 г.; Рамочная Конвенция о защите национальных меньшинств, принятая Советом Европы 1 февраля 1995 г.), при этом оговариваются льготные условия этих народов при пользовании природными ресурсами и т.д.^[7]

Равноправие народов России всецело связано с их самоопределением, как конституционным принципом федеративного устройства Российской Федерации. Этот принцип также зафиксирован в преамбуле Конституции и является общепризнанным принципом международного права. Какой смысл вкладывает Конституция России в понятие «самоопределение народов»? Все ли нации и народы нашей страны, которые не имеют своей национальной государственности, могут реализовать свое право на самоопределение народов? Чтобы ответить на эти вопросы, необходимо учесть, что новая Конституция Российской Федерации использует термин «самоопределение народов», а не «самоопределение наций», что широко применялось в советский период. Бесспорно, в таком многонациональном государстве, как Россия, игнорировать национальные моменты категорически недопустимо. Уникальность Российской Федерации и состоит в том, что в ней сочетаются и национальные и территориальные начала. Сегодня на территории любого субъекта проживает немало национальностей, и поэтому принцип «самоопределения народов» с позиций Конституции означает, что он может быть реализован только в пределах Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации не имеют права выйти из ее состава.

Принцип «самоопределения народов» нельзя противопоставлять конституционным принципам государственного устройства России, его не нужно отрицать и не стоит абсолютизировать. Все это находится в соответствии с Декларацией о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г. В ней отмечено, что при реализации права равноправия и самоопределения народов ничто не должно толковаться как «санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов: и, вследствие этого, имеющих правительства, представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ, проживающий на данной территории».

Все субъекты Российской Федерации без каких бы то ни было изъятий в отношениях с федеральными органами государственной власти между собой равноправны. Это раскрывается в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий, заключаемых федеральными органами государственной власти России и органами государственной власти ряда регионов.

В ч. 4 статьи 5 Конституции РФ закрепляется еще один очень важный принцип федеративного устройства Российской Федерации - равноправие субъектов в их взаимоотношениях с федеральными органами власти. Однако при этом необходимо учитывать деление субъектов РФ на виды и неоднородность. Также следует помнить, что разграничение компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется не только Конституцией, но и договорами, большая часть из которых носит исключительно индивидуальный характер, то есть заключается между федеральными органами власти и органами власти отдельных регионов России. Так определенному субъекту могут быть делегированы некоторые права по осуществлению части федеральной компетенции, которыми не располагают, в частности, другие субъекты Федерации. Таким образом, обладая одинаковым объемом прав во взаимоотношениях с федеральным центром, субъекты РФ могут иметь различный объем прав и компетенций. Принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий определяются в ст. 26.7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 г. в редакции от 04.07.2003 г.

Таким образом, выделяются следующие принципы федеративного устройства России^[8]:

1. государственная целостность;
2. единство системы государственной власти;
3. разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов;
4. принцип равноправия и самоопределения народов в РФ;
5. равноправие субъектов Российской Федерации.

Принципы федеративного устройства России

Единство системы государственной власти

Государственная целостность

Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными
и региональными органами государственной власти

Равноправие
и самоопределение народов в Российской Федерации

Равноправие субъектов РФ

Рисунок 1. Принципы федеративного устройства России

ГЛАВА II: РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ: ЭВОЛЮЦИЯ И ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ

2.1 Анализ федерализма в России и этапы его развития

Проблема поиска наиболее оптимальных форм взаимодействия отдельных частей сложного государственного механизма практически всегда выдвигается на передний план во время модернизации и преобразований государственных институтов. Анализ развития федеративных отношений в России позволяет сделать вывод о том, что конституционная модель федерализма не является окончательным вариантом политических отношений между Федерацией и её субъектами. Это позволяет оценивать нынешнее состояние федеративных отношений в качестве продолжающегося реформирования в направлении создания более оптимального механизма взаимодействия различных уровней государственной власти. На отношения центра и регионов Российской Федерации оказывают влияние такие процессы, как централизация и децентрализация, которые в свою очередь находят свое выражение в самых крайних формах - дезинтеграции и унитаризации.

На начальном этапе становления новой российской государственности во многом именно процесс децентрализации играл важную роль в качестве системы разделения государственной власти между публично-правовыми объединениями. При этом каждое наделяется собственной компетенцией, в рамках которой нижестоящие свободны от директивного воздействия по отношению к вышестоящим. Это подтверждают слова Д.В. Доленко о том, что процесс децентрализации для Советского государства и России был неизбежен и исходил из сущности направленных на демократизацию политических реформ, начатых ещё в конце «восьмидесятых». Тем не менее ослабление федерального центра и все большая активность стремившихся к расширению своих полномочий региональных политических элит, обуславливали переход децентрализации в новое состояние – дезинтеграцию, свидетельствующую о начале кризиса российской государственности и даже представляющую угрозу для её существования.^[9]

Централистские принципы федерализма предполагают:

• целостность государственного устройства при едином и неделимом суверенитете Федерации;
• верховенство федеральной системы права над региональной;
• единство экономической и социальной систем государства;
• единство системы государственных органов власти на всей территории страны;
• равноправие субъектов Федерации;
• законодательный, преимущественно конституционный способ разграничения полномочий между центром и регионами и т.д.

Чаще всего оба принципа федерализма между собой сочетаются. Преобладание децентралистских признаков – это прямые предпосылки развития по пути конфедератизма, а перевес в сторону централистских указывает на формирование унитарного государственного устройства.

В зависимости от преобладания того или иного принципа в отношениях между Федерацией и регионами исследователи выделяют два основных этапа развития федеративных отношений. В частности Н.М. Добрынин охарактеризовал начальный этап как «деэволюционный федерализм», который завершился к 2000 г., а в дальнейшем - это переход к «федеративной модели интеграционного типа» с довольно серьезным централистским содержанием.^[10]

По мнению М.В. Глигич-Золотаревой с 1990 г. до настоящего времени явно просматриваются четыре этапа развития федеративных отношений в России:

• 1990 - 1993 гг. - период «парада суверенитетов»;
• 1993 - 2000 гг. - «парад заключения договоров»;
• 2000 - 2003 гг. - период «начальной стабилизации»;
• 2003 г. - настоящее время - период «относительной стабилизации».^[11]

Нам представляется возможным проследить более детальную периодизацию развития взаимоотношений федерального центра с субъектами Российской Федерации и на основании этого выделить несколько этапов.

I. Первый этап (январь 1990 - август 1991 гг.). Законодательное регулирование отношений центра и регионов в России начало формироваться еще в 1990 г. (до распада СССР). В марте 1990 г. после выборов нового состава Верховного Совета РСФСР его руководство говорило о необходимости и важности реформирования авторитарной системы государства в демократическую. Основным средством и условием этих преобразований был выбран федерализм, как принцип политико-территориального устройства, который мог обеспечить самоопределение и самоуправление народов и территорий в составе большого государства.

С началом периода обретения Россией (в июне 1990 г.) своего суверенитета наблюдается резкое усиление борьбы автономий с союзным центром - автономные республики и другие виды автономий стали выражать стремление обрести большую самостоятельность. Именно одностороннее объявление верховенства законов центра над союзными нормативно-правовыми актами создали в то время прецедент для такого же поведения национально-территориальных образований. В итоге вместе с позитивными тенденциями к повышению самостоятельности союзных республик и некоторой децентрализацией государственной власти имели место быть и негативные тенденции, а именно стремление к обособлению отдельных республик и даже к откровенному сепаратизму, который на протяжении долгого времени угрожал целостности государства.