Файл: Особенности федерализма в России.pdf

После этого федеральным центром было выбрано направление на реформирование системы распределения полномочий между федеральными и региональными органами власти в рамках их совместных компетенций. Указом Президента РФ от 21 июня 2001 г. № 741 «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» создавалась специальная комиссия, которой поручалось разработать ряд федеральных законов, закреплявших концепцию разграничения компетенций между Федерацией и субъектами.^[25]

У федеральных органов государственной власти теперь появлялась возможность через ФЗ или внесение изменений в действующие федеральные законы расширять или сужать компетенции регионов. Следствием этого стала концентрация полномочий на федеральном уровне, вплоть до исключения из компетенции регионов целых групп общественных отношений, отнесенных Конституцией РФ к совместному ведению.^[26]

Таким образом, в результате всех мероприятий были заложены основы стабилизации законодательной базы федеративных отношений, определялись более четкие разграничения компетенций между политическим центром и региональными властными структурами, а также бюджетное обеспечение их реализации. Однако, некоторые исследователи отмечают, что в ходе проведенных реформ 2000-2003 гг. произошло избыточное усиление централизации, и был нарушен баланс сил между Федерацией и субъектами в пользу центра.

Седьмой этап (сентябрь 2004 г. - настоящее время). Общими словами этот этап можно обозначить как «дальнейшая централизация и унитаризация». Активная стадия дальнейших мероприятий по преобразованию государственной системы началась осенью 2004 г. В это время был принят ряд президентских законопроектов, в которых определялся переход к новому порядку избрания глав регионов. Также изменениям подвергается пропорциональный элемент в формировании законодательных органов власти субъектов РФ.

Федеральный закон 159-ФЗ от 11 декабря 2004 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав к права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»» закрепили порядок наделения гражданина РФ полномочиями главы региона.^[27] С отменой прямых выборов высших должностных лиц субъектов РФ произошло существенное сужение избирательных прав граждан, что свидетельствует о некоторой утрате федеративных начал и формировании унитарной модели государства и т. д.

31 декабря 2005 г. В.В. Путин подписал Федеральный закон 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»^[28] Этим документом вносились изменения, предусматривающие наделение органов государственной власти субъектов РФ большим объемом соответствующих полномочий или возможность их участия в решении отдельных вопросов по предметам совместного ведения.

Однако, детальный анализ этого законодательного акта показал, что многие его положения противоречивы, а новый механизм реализации разграничения полномочий не отработан. Общий итог сложно считать результативным, если рассматривать его с точки зрения совершенствования федеративных отношений. Не получилось создать сбалансированную схему взаимоотношений центральных, региональных и муниципальных органов власти, не удалось также преодолеть отстраненность регионов от реализации ранее закрепленных за ними компетенций.

Следует отметить и о подписанном В.В. Путиным 29 декабря 2006 г. Федеральном законе 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».^[29] Законодательные акты, в которые вносились изменения, оказалось 26. Это сферы образования, здравоохранения, занятости населения, охраны памятников истории и культуры народов РФ и др. Осуществление ряда полномочий центра в вышеперечисленных сферах жизни общества передавалось органам власти субъектов. При этом полномочный федеральный орган исполнительной власти получал право на согласование структуры органов исполнительной власти регионов, назначать и отстранять от должности руководителей и должностных лиц органов исполнительной власти, осуществляющих эти полномочия. В итоге можно говорить о формировании строгой системы контроля Федерации за осуществлением данных полномочий субъектами РФ.

В развитии федерализма в России в рассматриваемые периоды носило имели место быть свои подъемы и спады централизации и децентрализации власти и управления. На каждом этапе эволюции наблюдалась или избыточная децентрализация или, наоборот, централизация. Однако, на протяжении всего времени не предпринималось попыток концептуально осмыслить и решить сложнейшую задачу достижения оптимального сочетания.

Детальные и всеобъемлющие исследования развития российского федерализма показывают, что в основе формирования эффективной модели федеративного устройства лежат три вещи:

1. Системный подход к осмыслению и решению этой задачи;
2. Ориентация различных уровней власти на взаимодействие и поиск компромиссов в процессе равноправного диалога;
3. Взаимное стремление к обеспечению оптимального сочетания принципов централизации и децентрализации власти.

2.2. Проблемы федеративного устройства Российской Федерации
и возможные пути их решения

При рассмотрении России в качестве федерации нужно отметить, что далеко не все признаки федеративного государства (даже закрепленные в Конституции) в Российской Федерации воплощены в полной мере. Сегодня многие говорят о России, как о «полуфедерации», отмечают большое количество признаков унитаризма и конфедерализма. Исследователи отмечают основные проблемы, которые существенно тормозят развитие федерализма:

• расширение асимметрии РФ и принципа неравноправия;
• нерешенность вопросов разграничения предметов ведения и полномочий;
• отсутствие действенного механизма публично-правовой ответственности.

По их мнению, усилия российского руководства должны быть направлены на приобретение государством большего количества общих черт с классическими федерациями, в том числе в вопросах организации федеральной власти, распределения компетенций между Федерацией и регионами, регулирования статуса членов федерации, учета их прав и законных интересов.

Федерализму присуще неотчуждаемые принципы организации и функционирования. Чтобы система федеративных отношений в государстве двигалась по пути развития необходимо, чтобы большинство этих принципов соблюдалось.^[30]

Мы попытаемся проанализировать проблемы реализации некоторых основополагающих принципов федерализма в Российской Федерации и предложить, каким образом эти принципы федерализма могли бы реализовываться при строительстве иного варианта федерализма в нашем государстве.

1. Добровольность образования единого государства и равноправие субъектов федерации в отношениях с федеральной властью и между собой.

В России процесс образования федерации шел «сверху»: субъекты выделялись на ее территории и в дальнейшем утверждался центром. В нашем государстве регионы обладают наименьшими правами по сравнению с классическим вариантом федерации, где субъекты реализуют более широкий спектр полномочий. Только статус российских республик немного приближается к общепринятому в мировом сообществе статусу субъектов федераций, в то время как положение краев, областей и автономных образований отличается уменьшенными полномочиями. Таким образом, вышеназванный принцип в Российской Федерации в полной мере не реализован. Весь договорный процесс создания новой федерации должен быть инициирован «снизу»: не центр должен расширять права регионов, а они на основании договора делегируют их центру; субъекты федерации выступают в качестве источника образования федеративного государства и его суверенитета.

2. Наличие гражданского общества.

Данный принцип является исключительно важным для идеи федерализма. Под гражданским обществом понимается политическое и общественное устройство, при котором государство обрамляет общество, но одно коренным образом отделено от другого.

Несмотря на то, что Конституция РФ провозглашает единственным носителем суверенитета и власти многонациональный народ, на практике же общество не обладает той полнотой власти, которая есть у правительства. Говорить пока о классическом гражданском обществе и, соответственно, о правовом государстве пока не нельзя, потому как права человека и гражданина зачастую нарушаются.

Разумеется, этот принцип нельзя реализовать за короткое время. В сознании любого народа (в т.ч. и российского) должна сформироваться система конкретных понятий и понимание того, что именно он является единственным источником власти в государстве, всё это должно стать культурной, политической и правовой традицией на уровне менталитета. Только после этого можно будет говорить об истинном федеративном государстве и гражданском обществе.

3. Единое правовое пространство, верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории государства.

Если на территории многонационального и разнородного по своим историко-культурным аспектам государства будет реализовано выполнение данного принципа, можно будет смело говорить о наличии подлинного федерализма. В Российской Федерации основы федерализма не обеспечиваются уважением и строгим соблюдением закона. Фундаментальные законодательные акты, такие как Конституция РФ, конституции республик, уставы областей, краев и городов федерального значения, должны являться основополагающими законами для государственных служащих всех уровней, граждане и чиновники обязаны хорошо их знать и безукоснительно выполнять. Принцип законности обеспечивает стабильное и эффективное функционирование всех уровней власти и их взаимодействие друг с другом. Истинный федерализм всегда основан на законе. Это дает возможность органам государственной власти, разного рода политическим группам и организациям свободно высказывать свои идеи, отражающие интересы всех слоев населения, успешно действовать на различных уровнях политики во благо всего народа и государства.^[31]

4. Единый конституционный статус субъектов.

Исторически сложилось так, что Российская Федерация асимметрична: края и области в сравнении с республиками имеют разные права, несмотря на то, что в Конституции закреплено их равноправие.^[32] На деле же это практически не реализуется. В большинстве своем асимметрия Российской Федерации порождена тем, что в основе федеративных отношений лежит не территориальное деление, а национальное. Это связано с полиэтничностью страны. Среди исследователей есть мнение, что попытки руководства нашей страны уровнять между собой все регионы являются бесперспективными, они могут лишь вызвать новый этап «суверенизации». Конечно, асимметричность отношений субъектов РФ во многом отвечает реальным интересам народов, проживающих на разных территориях. В этом они видят суть нового федерализма.

Мы считаем, что процесс развития федерализма в РФ требует очень пристального внимания к решению проблемы асимметричности. Принцип конституционного равенства регионов является основополагающим. Все суверенные государства в составе федерации вне зависимости от размеров, экономического потенциала, численности населения и национального состава должны быть полноправными.

5. Территориальный принцип.

По мнению специалистов, данный принцип построения федерации является более эффективным. В частности, этот принцип действует в США. Как показывает практика, такой союз имеет большую стабильность и прочность в сравнении с «национально-государственными» образованиями.^[33] Российская Федерация должна стремиться к большей децентрализации, чтобы региональные органы государственной власти обладали реальными полномочиями и осуществляли их на своей территории. Таким образом, одним из возможных решений проблемы территориального устройства России может стать деление субъектов РФ по территориальному признаку. Это позволит приблизить реальное равенство регионов и самостоятельность властных структур субъектов на своих территориях.

Рисунок 2. Субъекты Российской Федерации и их территория

6. Разделение властей на федеральном и региональном уровнях.

Реализация центральной государственной власти в Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей. Субъекты РФ имеют право сами определять свою собственную систему органов власти. В России все властные компетенции разделены на три большие группы полномочий:

• полномочия Федерации;
• полномочия субъектов РФ;
• полномочия, относящиеся к их совместному ведению.^[34]

Можно сказать, что принцип разделения властей в России действует не в полной мере. Это происходит потому, что исполнительная власть в лице Президента РФ обладает чрезмерными полномочиями, в то время как законодательная власть в своих компетенциях существенно ограничена.

Создание в рамках правового поля системы сдержек и противовесов является сложнейшей задачей. Возможно, появление в России подобной реально функционирующей системы позволило бы повысить уровень взаимодействия всех уровней власти и предотвратить злоупотребление властными полномочиями.

7. Разграничение компетенций между центральной властью и регионами.