Файл: Органы местного самоуправления(Зарубежный и отечественный опыт становления и развития органов местного самоуправления).pdf

Правовая культура в процессе властной деятельности должна включать в своей состав знание о правовых нормах и особенностях их применения на практике, профессиональную подготовку субъекта в вопросах анализа политической обстановки и ряд этических качеств в виде соблюдения служебной дисциплины, добросовестности и т. д. В случае отсутствия данных элементов или их низкого уровня юридическая ответственность совершает переход к своему негативному проявлению в виде применения определенных лишений.

Характеризуя субъект ответственности в виде самостоятельного элемента системы необходимо раскрыть особенности его деятельности, которые связаны с решением определенных задач, таких как демократизация процесса организации управленческой деятельности, повышение качества принимаемых актов, наличие возможности участия местного населения в обсуждении юридически значимых вопросов.

Сложность в вопросах юридической ответственности органов местного самоуправления заключается в установлении конкретного перечня субъектов этой ответственности. Подобная проблема связана с нехваткой нормативных дефиниций в действующем законодательстве, регулирующем статус данных органов. Законодатель в отсутствие дефиниции использует такие термины, как «муниципальная функция», «отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации», «органы территориального общественного самоуправления» и т. д. В связи с этим правоприменительная практика включает в себя большое количество различных трактовок вышеназванных терминов. При этом практика использует собственные ненормативные понятия: «властные полномочия органов местного самоуправления», «структурное подразделение органа местного самоуправления» и др. Все это приводит к отсутствию четкого зафиксированного правового статуса органов местного самоуправления в действующих нормативных правовых актах.

В законодательстве до настоящего времени также не решен вопрос о разграничении статусов органов местного самоуправлении и их структурных подразделений. Законодатель ведет речь об органах местной администрации в качестве юридического лица в ст. 41 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», озаглавленной «Органы местного самоуправления как юридические лица», что приводит к фактическому уравниванию целого органа и его структурного подразделения. Из текста Закона можно сделать вывод, что одинаковые по организационно-правовой форме юридические лица способны одновременно выступать и в качестве единого участника властных правоотношений, и в виде совокупности различных структурных подразделений.

Стоит отметить, что подобное отождествление в ряде иных нормативных правовых актов прямо запрещено, поскольку ведет к размыванию юридической ответственности субъектов в лице целого органа и его структурных подразделений^[23]. В результате такого неудачного раскрытия статуса субъекта ответственности в рамках муниципальной отрасли права становится затруднительно определять, кто вправе самостоятельно принимать решения по регулированию вопросов местного значения и как верно установить конкретного субъекта, который будет нести ответственность за неблагоприятные последствия своих действий.

Проблему в том, что касается разграничения ответственности субъектов, создает и существующая на данный момент формулировка «полномочия по решению вопросов местного значения», употребляемая в названном Федеральном законе с применением казуального способа изложения путем простого перечисления возможных действий при вынесении компетентного решения (учреждение, создание, обеспечение, установление, принятие и т. д.). Подобный подход не способствует четкому разграничению компетенции субъектов, участвующих во властных правоотношениях в зависимости от сферы их деятельности.

Создаваемая расплывчатость компетенции властных органов в конечном счете ведет к существованию потенциальной возможности незаконного перераспределения функций между ними.

Считаем, что для выстраивания эффективной системы ответственности органов местного самоуправления законодателю следует использовать иной подход к закреплению статуса данных органов как субъектов ответственности в действующем законодательстве. Необходимо четко зафиксировать правосубъектность каждого органа и структурного подразделения, предусмотрев полноценный перечень прав и обязанностей. Такой внутрисистемный элемент, как субъект ответственности, выступает важной составляющей всей системы, поскольку его недостатки и правовые неопределенности при характеристике статуса органов власти сказываются на иных элементах системы юридической ответственности.

Анализ мер ответственности в качестве самостоятельного элемента системы позволяет говорить о наличии в законодательстве разнообразных мер исходя из особенностей субъекта.

Статья 73 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет меру ответственности в отношении представительного органа муниципального образования в виде роспуска.

Статья 74 предусматривает меры ответственности главы муниципального образования посредством отрешения от должности и удаления в отставку.

Статьей 24 устанавливается отзыв в отношении депутата представительного органа власти.

Актами муниципальных органов власти могут быть предусмотрены иные, более мягкие санкции в виде замечания со стороны представительного органа или коллективного порицания деятельности депутата с доведением этого факта до средств массовой информации.

Статья 15 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»^[24] в качестве меры ответственности предусматривает включение в особый реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия за совершение правонарушения коррупционного характера. Данный реестр подлежит размещению в сети Интернет, что позволяет сделать информацию публичной и учитывать ее при собеседовании на новом месте работы^[25]. Стоит уточнить, что прямой запрет на прием таких лиц на службу отсутствует, поскольку иначе данная мера мало чем бы отличалась от дисквалификации.

Статья 3.11 КоАП РФ^[26] предусматривает в качестве меры ответственности дисквалификацию лица, т. е. лишение права замещать должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы. В результате муниципальные служащие помимо увольнения могут подвергаться дополнительным мерам в виде запрета занимать определенные должности в течении установленного срока. Данная мера в последнее время все более часто находит свое отражение в практической деятельности.

С завидным постоянством вносятся предложения по установлению дисквалификации в качестве безальтернативной меры за правонарушение коррупционной направленности^[27]. Перечень возможных мер ответственности, закрепленных федеральным законодательством, не является исчерпывающим.

В отношении муниципальных служащих в действующих региональных актах может также предусматриваться мера ответственности в виде перевода на нижестоящую должность в случае, если должностное лицо, по решению аттестационной комиссии, не соответствует занимаемой должности. Понижение в должности муниципального служащего выступает мерой ответственности организационного характера и может быть альтернативой увольнению^[28].

Отражение в нормативных правовых актах элемента системы ответственности в виде основания связывается с наличием ряда проблем. Ситуацию осложняет выбранный подход законодателя к закреплению этого элемента, а именно с применением отсылочного способа изложения.

Статья 71 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет, что основания ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных должностных лиц и иных субъектов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с данным Законом. Считаем такой подход законодателя верным, поскольку определить посредством федерального законодательства на местном уровне конкретный перечень оснований ответственности за неисполнение так же четко зафиксированных обязанностей не представляется возможным в силу самостоятельности муниципальных органов в решении вопросов местного значения. Однако уставы муниципальных образований в подавляющем большинстве случаев в вопросах регулирования оснований ответственности отсылают обратно к федеральному законодательству. Подобная ситуация исключает возможность единого подхода к закреплению оснований ответственности в качестве неотъемлемого элемента системы юридической ответственности органов местного самоуправления. Считаем необходимым сформировать базовые основания ответственности на федеральном уровне с возможностью их уточнения и дополнения в рамках уставов муниципальных образований.

Иной подход законодателя можно наблюдать в вопросах регулирования оснований ответственности главы муниципального образования, т. к. действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит закрытый перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. Подобное решение выглядит вполне обоснованным, поскольку вызвано необходимостью обеспечения стабильности состава муниципальных органов и созданием гарантий независимости главы муниципального образования от иных местных или региональных властей.

Характеризуя процедуру реализации мер юридической ответственности в качестве самостоятельного элемента системы, стоит обозначить ее комплексный характер. Процедура реализации мер ответственности органов местного самоуправления перед государством имеет весьма проработанный вид и закреплена в действующем законодательстве. Результатом такого пристального отношения со стороны законодателя стали конкретные примеры применения вышеуказанной процедуры на практике, чего нельзя сказать о процедуре реализации мер ответственности муниципальных органов перед населением. Данный факт заслуживает особого внимания и представляет серьезную проблему, поскольку именно органы местного самоуправления должны быть максимально близки к населению конкретных муниципальных образований, и несовершенство такого элемента системы ответственности, как процедуры реализации мер, приводит к снижению степени вовлеченности граждан в решение вопросов местного значения.

Нередки ситуации, когда у населения нет объективной возможности привлечь выборных лиц к ответственности в связи с отсутствием необходимых процедур. В таких условиях действия властных субъектов становятся неподконтрольными, что негативном образом сказывается на осуществляемой ими деятельности и уровне их правовой культуры в целом. Подобная проблема существует по той же причине, которую мы указывали ранее при анализе иных элементов системы ответственности. Решение федерального законодателя оставить установление процедур на усмотрение уставов муниципальных образований повлекло негативную практику дублирования текста федеральных актов без разработки собственных этапов реализации мер ответственности, расширения оснований для применения мер и т. д. К примеру, для проведения процедуры отзыва выборного должностного лица требуется создание и дальнейшая регистрация инициативной группы из числа местных жителей. Однако во многих уставах содержится лишь право на отзыв, а его процедура никак не детализируется, что в результате приводит к невозможности довести отзыв до логического завершения^[29].

На практике проведение процедур отзыва связывается с необходимостью значительных финансовых затрат для проведения агитационных мероприятий против выборного лица. Недостаточность регламентирования процедуры чревата возможностью финансирования отзыва за счет политических конкурентов. По этой причине в уставах муниципальных образований должна быть закреплена возможность финансирования отзыва лишь за счет инициативной группы граждан или специально созданного фонда, который бы заранее предусматривался в бюджете муниципального образования. Установленная процедура отзыва может также предусматривать возможность для избранного лица дать объяснения по вопросам, которые стали причиной инициирования данной меры ответственности^[30].

Преодоление имеющихся проблем возможно лишь благодаря деятельности самих органов местного самоуправления. Системе юридической ответственности органов местного самоуправления свойственны специфические признаки. В рамках регулирования и закрепления конкретных элементов системы федеральный законодатель не должен определять ее четкую структуру на федеральном уровне. Он лишь ограничивается общими положениями, задавая при этом основное направление развития данной системы. Органы местного самоуправления являются независимыми и не входят в систему государственных органов, что дает им возможность и вместе с тем налагает обязанность по выстраиванию своей собственной системы ответственности с характерными особенностями, которые необходимы для эффективного регулирования отношений в конкретной местности. Однако в результате бездействия органов местного самоуправления складывается ситуация, при которой издаются акты с отсутствием важных элементов системы ответственности. Подобное состояние нормативных правовых актов говорит нам об ограниченном характере участия населения в решении вопросов местного значения, что является недопустимым на муниципальном уровне^[31].