Файл: Формы государственного устройства (Понятие и виды формы государственного устройства).pdf
Добавлен: 30.03.2023
Просмотров: 329
Скачиваний: 1
Национальный принцип построения федерации связан с обеспечением интересов различных народностей, проживающих на территории государства. Особенности культуры, традиций, обычаев различных народностей, их самоидентификация нередко становятся причиной конфликтов. Унитарный подход может привести к доминированию одной этнической группы и ущемлению интересов других, а также не сможет в должной мере учитывать особенности отдельных народностей. Федерализация позволяет сгладить противоречия и согласовать интересы отдельных территориальных образований. При определении размеров и конфигурации субъектов национальной федерации учитываются территории компактного проживания народностей, особенности ландшафта и т.д. По такому принципу образованы Швейцария, Бельгия и другие государства.
Национально-территориальный принцип положен в основу федеративной организации власти в государствах, которые обладают как обширной территорией, так и разнородным национальным составом населения. Здесь учитываются как территориальный, так и национальный принцип организации власти в различных пропорциях. Одни субъекты территории организованы исходя из экономической целесообразности в местах проживания титульной нации, другие образованы в связи с преобладанием на определенной территории одной этнической группы, третьи учитывают этнические особенности территории наряду с экономическими и иными критериями. Ярким примером такого типа организации государственной власти является Российская Федерация[31].
В современном мире большое количество федеративных государств отличается друг от друга многими параметрами, но имеются и общие черты. В связи с этим в науке предприняты попытки выделения моделей федерализма.
Таким образом, можно сделать следующий вывод. Типологию федераций и выделение моделей федерализма можно проводить по целому ряду критериев. Например, по способу образования, по характеру распределения полномочий между субъектами и федерацией и т.д. Однако, на наш взгляд, выделение понятия модели федерализма достаточно спорно. Следует согласиться с мнением Л.М. Карапетяна, который отметил, что лучшая модель федерализма - это сам федерализм[32]. Определяя модели федерализма, авторы называют общие черты федеративной организации государств и объединяют их в группы. Однородные группы федераций и составляют перечень моделей федерализма. Представляется все же, что федерализм любого государства имеет свою специфику и не может быть признан моделью, так как точное повторение данной модели в других государствах маловероятно. Структура федеративных институтов государства и отношения между ними присущи только данному конкретному государству.
3. Форма государственного устройства России: от зарождения до современности.
Известно, что Русь была наследницей Византии не только в культурном отношении, вместе с православием были унаследованы идеи и способы правления византийской, жестко централизованной государственности[33]. В тандеме с ростом власти царя, укреплением самодержавия идеи единой и неделимой России принимали государственные формы.
Россия 1055 лет была унитарным государством, т.е. с момента образования государства в 862 г. до провозглашения ее Федерацией в 1918 г. За это время в России был накоплен богатейший опыт построения унитарного государства, собрана практика построения децентрализованного государственного управления, которая гармонично учитывала исторические, экономические, культурные, национальные традиции различных территорий страны[34]. Разумеется, система управления страной учитывала особенности положения ряда регионов. Благодаря применению различных правовых, управленческих, организационных методов и форм управления (предоставление особого статуса Польше, Финляндии, институт генерал-губернаторства, наместничества, административное деление на губернии, области, установление градоначальства и др.) Россия сохраняла стабильное существование в течение длительного периода. Уже в это время можно увидеть некоторые элементы асимметрии, наличие различных вариантов определения статуса территорий, входящих в империю.
В.И. Ленин первоначально негативно высказывался о федеративной форме государственного устройства. Россия располагала объективными условиями, обусловливающими децентрализацию в форме федеративного устройства, такими как естественно-территориальные, географические, национально-культурные, экономические особенности развития регионов государства. Данные условия существовали и в период самодержавия в России, но власть царя-батюшки их "нейтрализовала". Однако для их претворения в жизнь достаточно было назревания критической политической ситуации, подъема крестьянских масс, т.е. возникновения революционной ситуации.
1917 - январь 1918 г. - переломный период, революционная ситуация позволяет проявиться федеративным тенденциям. Две революции 1917 г. коренным образом изменили весь политико-правовой, социальный уклад России, включая и муниципальные органы власти. В сложившейся кризисной ситуации взгляды В.И. Ленина и большевиков относительно федерации изменились. Обострившееся национально-освободительное движение охватило территорию страны и заставило оставить нереализованными программные установки большевиков на единую республику. Они понимали невозможность сохранения России как унитарного государства. Россия впервые была провозглашена Федерацией в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа[35], принятой на III Всероссийском съезде Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов в январе 1918 г. В той же редакции норма о государственном устройстве РСФСР вошла в первую советскую Конституцию[36]. Данная Конституция впервые определяла основы устройства общества на конституционном уровне, носила открытый классовый характер. В основу текста Конституции легли лозунги большевиков и декреты советской власти[37].
Дальнейшее развитие федеративных отношений в России связано с формированием национальных автономий на территории РСФСР. Центральная власть самостоятельно, по воле правящей партии создавала автономии. Не требовалось демократического самоопределения населения тех или иных территорий, все решалось централизованно правящей верхушкой, "у нас, собственно, не возникала, а делалась Федеративная республика"[38]. Непродуманно и поспешно определяя границы и статус регионов, большевики обрекли государство на "вечно проблемный" национальный вопрос, в любой момент ослабления власти готовый взорваться волной сепаратистских движений.
На протяжении более чем двадцати лет происходили изменения и преобразования территориального деления республик, автономий, руководство мало задумывалось о выстраивании национальной политики, легко передавая от одной республики к другой отдельные территории, постоянно перекраивая внутренние границы субъектов[39]. Так большевикам удалось создать уникальную государственную, правовую конструкцию, не имевшую аналогов в истории. Специфические черты "федеративной системы", созданной в РСФСР, заключаются в следующем: провозглашение фактически унитарного государства федерацией; субъекты Федерации выделялись на территории государства по решению партийного руководства; многообразие форм автономий, фактический статус которых различался лишь в их наименовании; неоднородное федеративное устройство государства. Существовали территории, не входившие в автономии, соответственно не являвшиеся субъектами Федерации. Эта часть государства была основана на принципах обычного унитарного государства[40].
Кризис государственности, развернувшийся в 1980-е гг. подтолкнул руководство страны к активным действиям. В середине 80-х годов XX в. по инициативе партийно-государственных руководителей началось обновление экономических основ, политического устройства и духовной жизни. Коренные изменения условий развития производства, методов руководства экономикой, преобразования в общественно-политической сфере вышли за пределы, намеченные "перестройкой". Предупреждений насчет распада Советского Союза было достаточно много, но никто не воспринимал данную опасность близко к сердцу, представлялось, что процесс распада всегда можно будет остановить в самом начале[41].
В результате принятия 12 июня 1990 г. Декларация о государственном суверенитете РСФСР[42]. Россия перестала быть частью другого федеративного государства. Декларация вместе с последовавшим призывом "брать столько суверенитета, сколько сумеете проглотить" подтолкнула некоторых лидеров регионов к необоснованным притязаниям на полную независимость от центральной государственной власти[43].
Перед руководством страны стояли две основные задачи: немедленная реконструкция унитарной формы государственности и сохранение целостности государства, борьба с центробежными силами. Еще одной проблемой являлись не закрепленные нормативно отношения центра и республик, получивших суверенитет. Единственным выходом из опасной ситуации было преобразование российской государственности на основе реального федерализма. Обстановка в России требовала новых форм государственных отношений. Попыткой приостановить процесс распада страны стало подписание 31 марта 1992 г. Федеративного договора[44], признающего суверенитет республик в составе России. Договор также закреплял статус субъектов Федерации не только за республиками, но и за территориальными образованиями (краями, областями, автономной областью, автономными округами, городами федерального значения).
В тот период Россия лишь формально существовала как федеративное государство. Фактически это было государство с ярко выраженным сочетанием элементов унитаризма и конфедерализма, обнаруживавших себя в виде начинающейся суверенизации составных частей Российского государства[45]. Для выхода из кризисной ситуации Президент РФ сформировал Совет глав республик из президентов республик, входящих в состав России. Центр начал практику заключения договоров с отдельными регионами. При этом республикам предоставлялись большие права, нежели предусматривалось Федеральным договором. Таким образом, более сильные регионы приобрели больше полномочий. Договорная система скрепила разваливающуюся Федерацию практически на грани ее полной дезинтеграции и еще более усугубила неравное правовое положение субъектов[46].
Важнейшее значение имело принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции РФ[47]. Она более полно и последовательно зафиксировала изменения, произошедшие в государстве, закрепила новые качества федеративного устройства. Конституционное оформление получили основные принципы классического федерализма.
Впервые идея федеративной организации государственной власти получила формальное закрепление в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа в январе 1918 г. С тех прошло около 100 лет, и в течение этого времени безостановочно появлялись и появляются все новые и новые идеи о моделях российского федерализма. И Россия неустанно продолжает экспериментировать с собственным федеративным устройством.
Россия как федеративное государство была провозглашена в 1918 г.: сначала в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, затем в Конституции РСФСР, принятой в июле 1918 г. При отсутствии субъектов федерации Россия "сверху", в конституционно-императивном порядке, была объявлена федеративным государством. Процесс образования субъектов РСФСР в целом был завершен лишь в 1936 г. При этом, как отмечал О.Е. Кутафин, сформировалась "нетрадиционная для мировой практики федерация, при которой Россия фактически оставалась унитарным государством, но юридически признавалась федеративным..."[48]. Далее Россия вместе с другими суверенными государствами образовала Союз ССР. Как известно, советское федеративное государство было образовано в результате подписания Договора об образовании СССР от 30 декабря 1922 г. Следовательно, для образования другой федерации, уже союзной, на первый план выступила идея договорного характера образования федеративного государства.
Договорная идея имела значение и при подписании Федеративного договора от 31 марта 1992 г. Разумеется, договор не стал правовой базой для образования государства. Российское государство как суверенное государство начало функционировать с 1991 г. после распада СССР, сохранив при этом федеративную организацию власти. Тем не менее, формальное обозначение новых субъектов и разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в договоре дают основания полагать, что в тот период в России идея об определении России как конституционно-договорной федерации имела весьма важное значение. Однако принятие Конституции РФ в 1993 г. и дальнейшее развитие российской государственности показали, что в России превалирующей стала идея конституционной федерации[49].
В современных условиях юридическое значение Федеративного договора и каких бы то ни было других внутригосударственных договоров фактически сведено на нет. Можно констатировать, что Россия в своем федеративном развитии сделала круг, вернувшись на исходные позиции фактически унитарного государства, юридически тем не менее оставаясь федерацией. Первоначальная унитарная федеративность России просуществовала довольно долго - с 1918 по 1989 г. Затем Россия сделала резкий крен в сторону конфедеративного состояния внутренних взаимосвязей (период так называемого парада суверенитетов), который инерционно продолжался до конца 1990-х годов. С принятием в 1999 г. известного Закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и не менее известного Постановления Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. начинается этап возвращения к унитарной государственности.