Файл: Формы государственного устройства (Понятие и виды формы государственного устройства).pdf
Добавлен: 30.03.2023
Просмотров: 330
Скачиваний: 1
Подходы к строительству федеративного государства также неоднократно менялись. Так, РСФСР и СССР были основаны исключительно на национально-территориальном принципе создания федеративного государства. Так или иначе, но национальный подход к образованию федераций всегда является помимо прочего попыткой решения национального вопроса. К сожалению, примеры из мировой практики не вполне утешительные: распад СССР, Югославии, Чехословакии, странное состояние Бельгийской федерации и федерации Боснии и Герцеговины. Но под жестким партийным контролем в рамках существовавшего СССР национальный вопрос, точнее, самую опасную и сложную часть вопроса - межнациональные конфликты - все же удавалось решать.
Начиная с 1990-х годов признание получает и территориальный подход. В настоящее время большая часть субъектов РФ основана на территориальном принципе. В современных условиях, когда в "национальных" субъектах Федерации проживают представители самых разных национальностей и в большинстве из них не имеет подавляющего большинства какая-нибудь одна этническая общность, указанные субъекты являются формой государственности всех народов, проживающих на их территориях. Сохранение этнонационального названия этих субъектов лишь подчеркивает их своеобразие, исторические и иные традиции.
В последнее время в дополнение к двум существующим подходам (территориальному и национальному) стал добавляться так называемый экономический. Практика укрупнения субъектов весьма убедительно это подтверждает. Экономический подход породил и такую модель федерализма, как интегрированный, суть которого состоит в том, что федерация разделяется на ряд крупных частей, в состав которых входят по нескольку субъектов, в отношении которых крупные части, непосредственно подчиняясь центру, становятся кураторами. Фактически и эта модель в России реализована, достаточно вспомнить федеральные округа, объединившие субъекты не только географически, но и в целях социально-экономического развития. В частности, одной из функций полномочного представителя в федеральном округе является разработка совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов РФ программ социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа. Кроме того, программа ускоренного развития Дальнего Востока как региона, объединившего несколько субъектов, также основана на интеграции субъектов.
По статусу субъектов Россия является асимметричной федерацией, допускающей дифференциацию их статуса. Согласно ст. 5 Конституции РФ субъектами в РФ являются республики (государства), края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Статья 66 Конституции РФ, определяющая статус субъектов Федерации, устанавливает формальные различия между субъектами РФ.
Можно лишь отметить, что Российское государство знало те времена, когда между субъектами федерации не было формально-юридических различий. Субъектами РСФСР были автономные республики, субъектами СССР - союзные республики, обладающие равным правовым статусом. Разумеется, между ними также были демографические, социально-экономические, национальные и прочие различия. Но официально либо прямо провозглашалось юридическое равенство: СССР - союзное государство, основанное на основе добровольного объединения равноправных республик (раздел 1 Конституции СССР 1924 г., ст. 13 Конституции СССР 1936 г., ст. 70 Конституции СССР 1977 г.); либо в Конституции формально не устанавливались какие-либо различия: Российская Республика - федерация национальных советских республик (ст. 2 Конституции РСФСР 1918 г. и Конституции РСФСР 1925 г.); в РСФСР состоят автономные республики (ст. 71 Конституции 1978 г.).
Подходы к разграничению предметов ведения и полномочий также существенно различались. Если в СССР федерация ограничивалась решением общих вопросов, в то время как конкретное решение передавалось союзным республикам, то в РСФСР (также федеративной республике) автономные республики не обладали реальными полномочиями. Согласно ст. 78 Конституции РСФСР 1978 г. автономная республика вне пределов прав СССР и РСФСР самостоятельно решала вопросы, относящиеся к ее ведению. Однако положения ст. 72, устанавливающей предмет ведения РСФСР, не позволяли автономным республикам самостоятельно решать не только вопросы собственного бюджета, но даже вопросы бытового обслуживания населения, благоустройства городов и других населенных пунктов.
Современная Российская Федерация также фактически полностью приняла на себя решение (регулирование) большинства вопросов, отнесенных к ведению в целом государственной власти. Распределение полномочий, установленное ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ, предполагает, что и субъекты федерации вроде обладают немалыми полномочиями, в том числе и полномочиями в рамках остаточной компетенции. Однако на практике Федерация не оставляет для самостоятельного решения ни одного значимого вопроса. Ситуация, когда возможно было бы применение ч. 6 ст. 76 Конституции РФ, даже теоретически не допускается. В то время как обратная ситуация, когда федеральный законодатель вторгается в предметы ведения субъектов Федерации, вполне допустима. К сожалению, здесь в большей степени подтверждаются опасения И.А. Умновой о деградации федерации. И к еще большему сожалению, пышным цветом начинает расцветать так называемый элитический федерализм, разновидность еще одной модели федерализма - государственно-бюрократического <24>, когда все решения принимаются на уровне договоренностей политических элит. Можно бесконечно перечислять модели разграничения полномочий: кооперативная, дуалистическая, субсидиарная, конкурирующая (конкурентная) и т.д. и т.п., и можно бесконечно рассуждать о том, какая модель лучше бы подошла для России. Но следует признать, что все эти модели эффективно работают (либо не работают, что тоже надо признавать и, если есть необходимость, менять: опыт Германии показал, что модель кооперативного федерализма не располагает механизмами, позволяющими оперативно реагировать на экономический кризис, и там была предложена модель конкурентного федерализма, основанная на отказе от финансового выравнивания и на соревновательной политике между субъектами, которые могли принимать законы, учитывающие местную специфику лишь при таком выстраивании государственного механизма, при котором субъективные факторы не перевешивают объективные потребности.
Подводя итоги вышесказанному, можно констатировать, что мотивы субъективного, политического характера превалировали и продолжают превалировать при выборе той или иной модели федеративного устройства. Тем не менее очевидно, что в России формально сложилась своя собственная модель федеративного устройства: Россия - конституционная, асимметричная федерация, основанная на территориальном и национально-территориальном принципах, признающая исключительный суверенитет Федерации. Совпадают ли формальные характеристики с реальными внутригосударственными отношениями? Следует признать, что именно эти характеристики совпадают. Не совпадает провозглашенная кооперативность с реальным распределением полномочий и, самое главное, не совпадает принцип федеративного государственного устройства с реально сложившимися чрезмерно централизованными механизмами взаимодействия центра и регионов. Соответственно, основные проблемы российского федеративного устройства: подмена федеративных принципов управления унитарными; отсутствие оптимального межуровневого разграничения компетенции и конституционных механизмов переплетения общегосударственных и территориальных интересов[50] - оказывают серьезное негативное влияние на эффективность работы государственного механизма и требуют скорейшего разрешения.
Современный российский федерализм унаследовал многие болезни советской теории федерализма, в частности организацию федерации на национально-территориальной основе, с одним лишь отличием - территориальные образования получили все-таки статус субъектов Федерации.
Особое значение для понимания специфики российского федерализма играют статусные характеристики субъектов Федерации как равноправных участников и вертикальных, и горизонтальных отношений[51].
В настоящее время конституционный принцип равноправия субъектов Российской Федерации - основополагающее начало в характеристике статуса субъекта Федерации (ст. 5). При этом в конституционных нормах специально подчеркивается, что субъекты равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5 Конституции Российской Федерации).
И.А. Умнова отмечает, что принцип равноправия субъектов Федерации, закрепленный в Конституции Российской Федерации в таком виде, опровергается ей же самой. И формально-юридически, и фактически субъекты Российской Федерации находятся в неравных правовых условиях, как с точки зрения их государственно-правовой природы, так и с точки зрения правосубъектности[52].
Закрепляя принцип равноправия субъектов, Конституция России устанавливает юридическую возможность приобретать и реализовывать права, которые закреплены как на конституционном уровне, так и на уровне текущего законодательства. Категория равноправия в конституционном праве, по сути, выступает синонимом правоспособности. Принцип равноправия предполагает равные условия функционирования субъектов Федерации.
Поэтому нельзя согласиться с мнением профессора И.А. Умновой. В частности, в качестве признаков неравноправия данный автор называет: особый статус республик, определяемых Конституцией РФ в качестве государств; способы принятия конституций республик и уставов иных субъектов различны; республики имеют право устанавливать свои языки; неравенство при определении актов субъектов Федерации как объектов контроля за соответствием Конституции РФ и федеральным законам и пр. Между тем названные нормы Конституции РФ не свидетельствуют о неравноправии субъектов, а служат лишь для идентификации особенностей отдельных субъектов, сложившихся исторически[53].
Конституция в этом плане характеризует только идентификационные признаки, позволяющие отличать одну группу субъектов от другой. Эти признаки не свидетельствуют о неравноправии субъектов. Равноправие как конституционный принцип должно проявляться в отношениях субъектов Федерации с центральной властью, в разграничении предметов ведения и полномочий, в равном представительстве субъектов Федерации в Совете Федерации.
Однако, несмотря на юридическое равноправие субъектов Федерации, фактически Российская Федерация представляет собой асимметричную федерацию. В научной литературе отмечается, что "многие из субъектов РФ не имеют потенциала, отвечающего статусу государственного образования. В качестве субъекта Федерации следует рассматривать только экономически самодостаточный регион, способный обеспечить потребности населения, содержать государственный аппарат и отвечать по обязательствам за счет собственных ресурсов. Сегодня значительная часть регионов не отвечает данным требованиям. В связи с этим вполне приемлемым вариантом дальнейшего продвижения России по пути создания стабильного и эффективного федеративного государства является оптимизация субъектного состава Федерации, в частности, за счет укрупнения ряда субъектов Федерации, т.е. сокращения их числа, объединения нескольких существующих субъектов"[54].
Исходя из этого, равноправие субъектов Федерации можно рассматривать в трех плоскостях: правовой, политической и экономической.
Правовое равноправие как статутный принцип любого субъекта федерации рассмотрен был нами выше. Напомним лишь, что правовое равноправие субъектов - синоним правосубъектности, потенциальной возможности к реализации предоставленных полномочий.
Политическое равноправие субъектов федерации выражается в равных возможностях представления своих интересов в центральной власти, в равных условиях политического торга, когда не должно предоставляться каких-либо преференций тому или иному региону вследствие лояльности к лидеру региона со стороны федеральной власти, в равенстве мер применения федеративной ответственности, в равноправии при учете мнения региона по вопросам, непосредственно его затрагивающим, и пр.
Между тем говорить о политическом равноправии субъектов Федерации в современной России не приходится.
Так, например, Совет Федерации не обладает правом реального вето, Государственный совет[55], который формируется с учетом мнения субъектов Федерации, носит характер совещательного органа, не имеющего реальной политической власти, изменение порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации и формирование федеральных округов отодвинули на задний план высший законодательный и исполнительный орган государственной власти субъектов Федерации, которые теперь несут политическую (федеративную) ответственность перед высшими органами Федерации.
Представляется, что решение проблемы равноправия субъектов Федерации, декларируемого на конституционном уровне, однако реально не обеспеченном, кроется в решении проблем их самодостаточности, связанной с их финансовой независимостью. Однако и здесь имеются определенные противоречия, обусловленные необходимостью решения "дилеммы треугольника"[56].
Сущность его состоит в следующем: достижение экономического и финансового равноправия субъектов обусловлено решением одновременно трех взаимосвязанных и взаимообусловленных задач - достижение экономической эффективности, социальной справедливости и макроэкономической стабильности.
Парадокс состоит в том, что решение одной задачи влечет невозможность решения либо ограниченность решения другой. Например, обеспечение макроэкономической стабильности и социальной справедливости приведет к невозможности достижения экономической эффективности, так как произойдет централизация налоговой базы. Если происходит усиление доходной автономии субъектов Федерации, то исчезает горизонтальное равенство субъектов, которое достигается путем выделения дотаций несостоятельным в экономическом плане субъектам. В настоящее время 70 субъектов из 85 представляют собой дотационные регионы. И только лишь 13 субъектов выступают субъектами-донорами.