Файл: Формы государственного устройства (Теоретические аспекты понятия и формы государства).pdf

Как уже отмечалось, форма правления как понятие юриспруденции является объектом гносеологического исследования двух юридических наук – общей теории государства и права и конституционного права. Если теоретики изучают форму правления как социально-политическое явление, то конституционалисты сосредотачивают свое внимание, прежде всего, на юридической его стороне. В представлении последних форма правления – это «стойкая, закрепленная в юридических нормах, институциональная система власти, содержание которой определяется правовым статусом высших органов государственной власти». Однако если для теоретиков форма правления – это способ выражения исторически обусловленного содержания государства, то для конституционалистов она «является совокупностью юридических норм, государственно-правовым институтом, который регулирует ту сферу отношений, которая связана с институциональным оформлением указанной системы верховной власти».

Конституционное право в процессе изучения формы правления пребывает на стыке двух наук. На уровне общетеоретического познания исследуемого явления форма правления тесно связана с общей теорией государства и права, а на эмпирическом уровне – с политологией, наукой, которая владеет опытом практической реализации политической власти в государстве. Каждая из этих наук изучает форму правления под своим углом зрения: как общетеоретическую конструкцию, теоретико-юридическую модель или как систему реальных взаимоотношений соответствующих субъектов власти. Однако такой сугубо научно-дисциплинарный подход не позволяет составить целостное представление о форме правления. Поэтому представляется возможным, используя информационную базу и методологический арсенал названных наук, обобщая приведенные выше конституционные основы и доктринальное толкование понятия формы правления, для целей настоящего исследования определять форму правления, исходя из того, что она:

– есть элемент формы государства;

– есть конституционно-правовой институт;

– характеризует способ организации и структуру высших органов государства, принципы взаимодействия между ними, их соотношение и роль населения в их формировании, что выражается в таких признаках: наличие и степень реализации принципа разделения властей; источник легитимации государственной власти; способ замещения поста главы государства; является ли поста главы государства реальным или номинальным; является ли глава государства главой судебной власти; наличие права вето у главы государства; наличие института контрасигнатуры актов главы государства; какой государственный орган возглавляет исполнительную власть юридически; какой государственный орган возглавляет исполнительную власть фактически; наличие и способ формирования правительства; какой государственный орган возглавляет законодательную власть; наличие и способ формирования парламента; наличие и способ ответственности правительства; существующий в государстве политический режим; существующий государственный режим.

Исследуя форму правления в том или ином государстве, важно, кроме названных основных ее свойств обращать внимание на такие характеристики, которые, как правило, не находят своего конституционного закрепления: исторические особенности становления государства, уровень политического развития общества и партийной системы, социальная структура населения. Важно учитывать то обстоятельство, что свободный самостоятельный выбор формы правления свидетельствует о верховенстве государственной власти в той или иной стране, является основополагающим принципом суверенитета. Форма правления, кроме того, является одним факторов, оказывающих влияние на формирование системы прав и свобод человека. Действительно, там, где та или иная форма правления существует на протяжении многих лет, она отражает сложившееся взаимное приспособление государственных институтов, партийной системы, а также уровня политической культуры и менталитета населения

Таким образом, форма правления – это комплексный конституционно-правовой институт, ведущий элемент формы государства, характеризующий способ организации и структуру высших органов государства, юридические и фактические принципы взаимодействия между ними, соотношение, а также роль населения в их формировании.

2. Федеративное устройство российского государства

2.1. Форма российского государства

Современное российское государство качественным образом отличается от предшествующего ему советского государства. Несмотря на то, что прошедшую через четверть века государственную систему можно назвать устоявшейся и стабильной, тем не менее, возникают вопросы относительно характеристики формы правления российского государства.

Действенность экономических и политических реформ, осуществляемых в Российской Федерации, во многом предопределяется, как справедливо отмечают исследователи, формой правления. По их оценке, состояние научной разработанности понятия «форма государственного правления» не позволяет использовать его в качестве «готовой конструкции». Поэтому существует «потребность творческого развития ранее накопленного опыта по данному вопросу, так как неточное понимание существа института правления способно привести к серьезным ошибкам различного характера».

Ч. 1 ст. 1 Конституции РФ определяет РФ как государство с республиканской формой правления^[4]. Поэтому основной вопрос касательно этого элемента формы государства заключается в определении конкретной формы республиканского правления.

Президент как глава государства занимает центральное место в федеральной политической системе, является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Не принадлежа формально к исполнительной власти, он фактически возглавляет ее, поскольку назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; имеет право председательствовать на заседаниях Правительства; принимает решение об отставке Правительства; по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров. Верно отмечено, что кадровые полномочия Президента распространяются также на финансовую и судебные сферы: он представляет Государственной Думе кандидатуру Председателя Центрального банка РФ и ставит вопрос о его освобождении от должности; представляет Совету Федерации кандидатуры судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Суда, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности последнего; назначает судей других федеральных судов. Далее ученые констатируют, что Президент – Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ, он формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ; утверждает военную доктрину Российской Федерации; назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил; в случае агрессии против РФ или непосредственной угрозы агрессии вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. При обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, Президент может вводить и чрезвычайное положение. Указы о ведении военного и чрезвычайного положения утверждаются Советом Федерации. Президент осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации; ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ; подписывает ратификационные грамоты; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей. Президент РФ назначает выборы Государственной Думы; распускает последнюю в предусмотренных Конституцией случаях и порядке; назначает референдум; вносит законопроект в Государственную Думу; подписывает и обнародует федеральные законы; обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями. Действительно, полномочий российского президента очень много в самых различных сферах, во внутренней и внешней политике. Но, к сожалению, авторы не разделили те полномочия президента, которые есть и в президентской республике и те, которые характеризуют нашу страну как суперпрезидентскую республику.

В РФ существуют все признаки суперпрезидентской республики, которые выделяют в юридической литературе: институт президентства явно доминирует над всеми остальными, а парламент не имеет реального контроля над исполнительной ветвью власти; глава государства по собственному усмотрению формирует правительство; утверждение правительством президентских назначений не предусмотрено; правительство не обладает самостоятельностью в своих действиях; глава правительства назначается президентом из числа доверенных ему лиц и подотчетен только ему, а не парламенту; судебная власть сильно зависит от президента, который назначает судей и т.д. Можно добавить еще, что очень важную роль в решении кадровых и иных важнейших вопросов играет Администрация Президента России, которая неоднократно выступала в роли «второго Правительства».

Превращение вспомогательного органа в фактическое «теневое» правительство «не способствует укреплению в стране законности и правопорядка». Поэтому не случайно ее руководители занимают потом ключевые посты в столице и в стране. Правительство в целом и отдельные министры самостоятельны в рамках своей компетенции, но при этом обязаны выполнять указы президента страны. Кроме того, нужно учитывать персоналии: кто является президентом, кто возглавляет правительство. Поэтому если премьер-министр – политический тяжеловес, за которым стоит правящая партия, имеющий высокий кредит доверия и поддержки населения, то он вполне способен проводить сравнительно самостоятельную, по крайней мере, внутреннюю политику. Важно и то, что, по верной оценке Л.А. Голубевой и А.Э. Чернокова, процедура импичмента, предусмотренная Конституцией России, фактически не может быть реализована в силу особо сложной процедуры. Это также является еще одним из признаков того, что РФ сверхпрезидентская республика по сравнению, например, с США, где эта процедура реализуема значительно легче. При сверхпрезидентских формах государственного правления, как было отмечено в докладе Программы развития ООН по Центральной Азии, Президент и администрация Президента полностью контролируют процесс принятия политических решений, в то время как независимость парламента и судов остается номинальной. Исходя из этого, ряд исследователей делают вывод, что Россия не относится к странам со сверхпрезидентской формой правления^[5].

Существует позиция, что в суперпрезидентской и монократической республиках парламент может быть распущен и затем он не созывается в течение длительного времени, а у президента может быть даже абсолютное вето на законопроекты парламента.

Если подходить к пониманию данной формы государственного правления таким образом, то Российская Федерация никогда не была суперпрезидентской республикой и в обозримом будущем, таковой не будет, так как высшее руководство страны в определенной мере уже доказало приверженность демократии, уважение к Конституции государства и праву, сложились некоторые демократические традиции, есть институты гражданского общества. Государственная и политическая элита не захочет нести имиджевые и репутационные потери как в отношении себя, так и страны в целом, неизбежные при роспуске парламента на неопределенное время и превращения отлагательного вето в абсолютное. Если для суперпрезидентской республики характерен нелегальный приход к власти, сопровождающийся роспуском парламента, то определенные черты этой формы правления были в нашем Отечестве после насильственного роспуска Верховного Совета РСФСР, незаконного приостановления деятельности Конституционного Суда по версии одних юристов и широкого применения указного права, когда даже сотрудники прокуратуры руководствовались, например, не статьями Конституции РФ, не УПК, а определенной нормой из Указа Президента России.

В.Н. Синюков в 2012 г. пишет о лично-президентской, вождистской модели власти, решенной исключительно через квазиконституционные структуры «с обилием юридически не ответственных, но весьма влиятельных политических сил и далее констатирует, что «такая модель порождает двойников в самих субъектах федерации, прежде всего республиках…»^[6].

Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин отмечают, что сочетание президентской и парламентской республики в РФ выражается в наличии сильной президентской власти при сохранении некоторых типичных признаков парламентской формы^[7]. Член-корреспондент РАН, 3-й Председатель Конституционного суда Российской Федерации (1997-2003 гг.), судья Конституционного суда РФ в отставке М.В. Баглай, анализируя общие отличия президентского и полупрезидентского типа республик, делает вывод, что современная Россия относится, скорее, к полупрезидентским республикам, но с более широкими полномочиями президента^[8].

Президентская республика имеет четыре важнейших отличительных признака:

– во-первых, внепарламентский способ избрания главы государства;

– во- вторых, то, что президент – глава исполнительной власти;

– в-третьих, президент свободен в назначении министров, а парламент не в праве отправить их в отставку как персонально, так и всем кабинетом;