Файл: Формы государственного устройства (Теоретические аспекты понятия и формы государства).pdf

У президента нет права роспуска ни одной из палат парламента при бикамерализме – это четвертый признак, ярко свидетельствующий об определенном балансе высшей исполнительной и законодательной власти.

Кроме того, считается, что самое строгое разделение властей существует в президентской республике. Легислатура, Президент, Правительство, Верховный Суд выступают в качестве равноправных партнеров, вынужденных сотрудничать друг с другом, благодаря эффективному механизму сдержек и противовесов. Таким образом, классическая модель президентского правления характеризуется реальным равноправием всех высших учреждений государства. По мнению В. Е. Чиркина, если президент не только юридически, но и фактически свободен в выборе министров, сам решает этот вопрос и по своему усмотрению вправе уволить любого его члена, а парламент не вправе увольнять правительство или его отдельных министров, то это – президентская республика. Таким образом, он делает вывод, что РФ является президентской республикой. По форме правления Россия представляет собой президентскую республику с сильной исполнительной властью. Конституция РФ не содержит точного указания на принадлежность Президента РФ к одной из трех ветвей власти. В связи с этим можно выделить две основные точки зрения на существующий статус главы российского государства:

– президент входит в систему исполнительной власти^[9];

– президент выведен за рамки разделения властей, либо как властный институт «главы государства», функционирующий за ее рамками, либо как носитель самостоятельной власти, стоящий «над всеми ветвями» и координирующий их.

Президент РФ ближе всего к исполнительной ветви власти. Подтверждением этого положения в структуре органов государственной власти, а следовательно, наличия в России президентской республики, служат положения ст. 83 Конституции РФ и ст. 31 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», где сказано, что Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства^[10].

Итак, Президент не включен в структуру Правительства, однако функционально связан с его деятельностью и руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Кроме того, именно Президент утверждает систему органов исполнительной власти.

---

Одной из важнейших отличительных черт смешанной республики является совместное формирование Правительства Президентом и парламентом или его нижней палатой, если он двухпалатный. В соответствии с Конституцией РФ Президент назначает Председателя Правительства с согласия Государственной Думы. Однако данное согласие носит фактически формальный характер, так как после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур на должность Председателя Правительства Президент назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. В свою очередь, кандидатов на должности министров подбирает Председатель Правительства, а Президент назначает и увольняет таковых, при этом согласия Парламента в обоих случаях и даже учета их мнения не требуется.

В 1998 г. Президент РФ трижды выносил на голосование Госдумы РФ одну и ту же кандидатуру Председателя Правительства РФ. В связи с этим Конституционный Суд РФ постановил, что ч. 4 ст. 111 Конституции РФ позволяет главе государства самостоятельно определять, выносить предложение об одном и том же кандидате дважды или трижды либо предлагать каждый раз нового кандидата. Таким образом, мнение депутатов не учитывается при выдвижении кандидатуры Председателя Правительства. Наличие такого права у Президента России, конечно, как минимум, служит еще одним подтверждением гиперпрезиденционализма в нашей стране и аргументом того, что наше государство имеет определенные черты сверхпрезидентской республики.

Признаком смешанной республики является институт двойной ответственности Правительства перед Президентом и перед парламентом. Согласно п. «в» ст. 83 Конституции РФ Президент принимает решение об отставке Правительства. Что касается ответственности перед Государственной Думой, то стоит отметить введенный в 2008 г. институт ежегодных отчетов Правительства перед Государственной Думой о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. В то же время Государственная Дума может вынести Правительству недоверие. Однако после выражения Государственной Думой недоверия Правительству Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.

Таким образом, реализация такой ответственности Правительства перед Государственной Думой целиком и полностью зависит от Президента. По справедливой оценке А.В. Зиновьева, «отношения между Президентом и Государственной думой Конституцией устанавливаются неидеальные. Президенту предоставлено право в трех случаях распускать Государственную думу, которыми он может воспользоваться по своему усмотрению, хотя это право и ограничено определенными рамками: Президент РФ не может распустить Государственную Думу в течение года после ее избрания в случае, если он выразил недоверие разделение тогда страны на семь федеральных округов, несомненно, еще более усилило роль главы государства и еще более дает основание говорить об особой президентской ветви власти в РФ. Современные отечественные исследователи отмечают, что действующая Конституция РФ в ст. 65 дает исчерпывающий перечень административно-территориальных образований и национально-территориальных образований и не предусматривает иных управленческих структур и сравнивают федеральные округа, «в каждом из которых создавалось собственное представительство с мощным бюрократическим аппаратом и многообразными контрольными функциями» с генерал-губернаторствами в Российской империи. Полномочные представители Президента РФ внесли заметный вклад в то, чтобы снизить удельный вес законодательства субъектов РФ, которое противоречило Конституции РФ и федеральному законодательству.

---

Таким образом, можно определить Россию как преимущественно президентскую республику. Президент является субъектом законодательной инициативы и имеет право отлагательного вето на федеральные законы, принятые Федеральным Собранием Российской Федерации.

Современные отечественные исследователи отмечают, что действующая Конституция РФ в ст. 65 дает исчерпывающий перечень административно-территориальных образований и национально-территориальных образований и не предусматривает иных управленческих структур и сравнивают федеральные округа, «в каждом из которых создавалось собственное представительство с мощным бюрократическим аппаратом и многообразными контрольными функциями» с генерал-губернаторствами в Российской империи. Полномочные представители Президента РФ внесли заметный вклад в то, чтобы снизить удельный вес законодательства субъектов РФ, которое противоречило Конституции РФ и федеральному законодательству.

Итак, организацию государственной власти в РФ следует рассматривать под углом зрения разновидности особой модели президентской республики с элементами суперпрезидентской республики и отдельным дефицитом свойств президентской республики. Таким образом, можно определить Россию как преимущественно президентскую республику.

2.2. Проблемы совершенствования административно-территориального устройства РФ

Перед любым образующимся или обретающим независимость государством в числе первых и наиболее насущных встаёт проблема формирования политической карты его территории. Адекватное региональное устройство способно значительно ускорить процессы становления и развития государственности, налаживания нормального функционирования экономики и общественной жизни. Если же таковое устройство, соответствующее потребностям как текущего момента, так и стратегического планирования, создать не удаётся, в проведении политического курса и повседневной работе всех структур социума могут возникнуть проблемы и перекосы, потенциально угрожающие территориальной целостности страны.

Эти проблемы весьма остро ощущались в России рубежа 1980-1990-х гг. Принятие летом 1990 г. Декларации о государственном суверенитете стало своего рода водоразделом, обозначившим необходимость принятия принципиальных решений в сфере административно-территориального деления^[11]. Одновременно с началом работы над проектом новой Конституции России стартует активная и продолжительная дискуссия о наиболее эффективной форме устройства страны среди политического класса и экспертного сообщества. Несмотря на то, что внимание общественности было сосредоточено, прежде всего, на политическом конфликте исполнительной и законодательной ветвей власти и трудностях социально-экономического положения, сюжеты, связанные с территориальной организацией страны, заняли прочное место в повестке дня.

---

Быстро оформились основные позиции по этому вопросу. Первая предполагала развитие федерализма как действующей модели взаимодействия центра и регионов, усиление горизонтальных связей между субъектами Федерации. Звучали предложения о создании укрупнённых региональных объединений либо об объединении двух или нескольких субъектов Федерации в один, более крупный и мощный хозяйственно. Одним из основных мотивов тут являлось представление о желательности самоопределения регионов, ослабления их подчинённости центру, явно демонстрировавшему признаки ослабления контроля над ситуацией. Вторая исходила из представления об унитарности России как государства. Предлагалось резко сократить количество административно-территориальных единиц, уравнять их в правах, в том числе через отказ от национально-территориального принципа построения Федерации.

Сторонниками первой позиции являлись в первую очередь региональные лидеры и представители местных политических элит, отстаивая таким образом свои социально-политические интересы. Второй же позиции придерживались представители политических сил федерального центра. Дискуссии порой принимали вид открытого обмена мнениями - на парламентских слушаниях или на телевидении. В основном, однако, позиции высказывались и обосновывались на страницах периодики или книги.

В конце 1990-х гг., в обстановке очередного экономического и политического кризиса, стимулировавшего опасения возможного распада страны, верх начала брать «централизаторская» точка зрения. Однако это был более умеренный, компромиссный вариант, предполагавший сохранение основ федеративного устройства при усилении роли и расширении круга возможностей для центральных органов власти и подчинённых им структур на местах. В 2000-е гг. именно в этом духе выдерживалась риторика большей части высказывавшихся на эти темы. В то же время начали появляться разработанные как научными коллективами, так и отдельными представителями экспертного сообщества проекты радикального переформатирования административно-территориального устройства. Эти проекты прежде всего предполагали сокращение количества субъектов Федерации - т.н. «укрупнение регионов» - с целью упрощения управленческого процесса, повышения экономической эффективности укрупнённых территорий, облегчения их взаимодействия как с центром, так и с соседями.

Постепенно выявились наиболее типичные аргументы сторон дискуссии. Сторонники преобразований видели их позитивными следствиями упрощение структуры Федерации, ликвидацию сложносоставности её субъектов; оптимизацию управления, повышение эффективности взаимодействия центра и регионов; устранение препятствий на пути экономического развития регионов и его ускорение; облегчение отношений центра и регионов в сфере бюджета и налогов; снижение роли местных элит, усиление интеграционных процессов на пространстве страны^[12]. Их оппоненты отмечали отсутствие плана или научно обоснованной концепции преобразований; противоречие такого обширного переустройства действующему законодательству; указывали на затруднение или возможную дезорганизацию управления на обширных территориях, нарушение сложившихся экономических, политических и иных отношений между территориями; высказывали озабоченность возможным сопротивлением местных элит, обострением межнациональных трений, развитием центробежных тенденций.

---

В целом общественная дискуссия не привела к победе какой-либо из сторон и к концу 2000-х гг. в значительной степени сошла на нет, оставив после себя большое количество аналитических и публицистических материалов разного качества. Впрочем, представляется, что этот обмен мнениями может оказаться полезным, ибо в ходе него сформирован некий набор идей и представлений о состоянии административно-территориального устройства России.

Позиция власти в вопросе о судьбе доставшегося «в наследство» от советского периода территориального деления долгое время не артикулировалась достаточно чётко. Наиболее решительным действием в этой сфере стало заключение т.н. Федеративного договора между центром и регионами в 1992 г. Согласно ему, все единицы территориального устройства получали единый статус субъекта Федерации. В результате сложилась чрезвычайно дробная структура территориальной организации, не имеющая аналогов в мировой практике. Сразу же дала о себе знать проблема фактической правовой асимметрии субъектов - национальные республики получили гораздо больше прав и возможностей, нежели «регулярные» территории. Со стороны последних в 1992-1993 гг. имели место инициативы, направленные на повышение своего статуса, однако все они пресекались федеральным центром. Несмотря на принятие в 1993 г. новой Конституции России, закрепившей равноправность субъектов Федерации и невозможность преференций в отношениях с центром для каких- либо из них, центр в своей политике следовал духу Федеративного договора. Это способствовало складыванию «асимметричной федерации», причём центр долгое время не обращал на эту дилемму внимания, предпочитая решать возникающие конфликты на региональном уровне «в рабочем порядке». Лишь со сменой «первого лица» властной иерархии были предприняты шаги по усилению роли центра – прежде всего через создание системы федеральных округов. Однако последние, как показала практика, не стали по- настоящему действенным звеном системы управления. Кремль всё так же предпочитал взаимодействовать с административно-территориальными единицами напрямую. Налицо также отказ от формулирования сколько-нибудь последовательного курса по отношению к регионам - в частности, последовательно отвергались все предлагавшиеся властным структурам проекты изменения устройства страны. Считается, что именно структуры федеральной власти инспирировали в 2003-2007 гг. т.н. «процесс укрупнения регионов», вызвавший бурные дискуссии и опасения за судьбу федерализма в России, однако на деле всё ограничилось упразднением нескольких небольших по территории или населению автономий. Причём власть демонстрировала нежелание обострять ситуацию и в случае открытого сопротивления на местах отказывалась от уже, казалось бы, одобренных планов'. К концу десятилетия какие-либо действия и заявления официальных лиц, направленные на изменение субъектного состава РФ, сошли на нет, их лишь изредка высказывали представители отдельных политических сил. Сам же центр, очевидно, вполне освоился с текущим составом федерации - либо же хлопоты и издержки, связанные с попытками его изменения, были сочтены слишком дорогостоящими.

---