Файл: Законодательные органы государственной власти (ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ).pdf

ВВЕДЕНИЕ

Исторически сложилось так, что с древних времен была создана традиция рассматривать государственную власть в виде трех ветвей ее существования: законодательной, исполнительной и судебной. Отметим также, что такая концепция лежит в основании буржуазно-либерального парламентаризма, потому что истинное управление государством и обществом осуществляется не парламентариями и не представителями ветвей государственной власти, а крупнейшими монополистами как реальными собственниками национального богатства. Именно они и определяют стратегию и тактику деятельности всех ветвей государственной власти.

Концепция самостоятельных трех ветвей государственной власти как бы предполагает их общее подчинение Главе государства в лице короля, царя или президента.

Но и этот принцип не срабатывает, что доказывается реальным и постоянным действием так называемого «ручного управления» со стороны Верховной власти.

Актуальность настоящей работы состоит в том, что ветви власти на самом деле являются не самостоятельными и разделенными властями, а специфическими функциями единого государства, единой государственной власти, специфическими политическими аспектами деятельности единого государства, подобно Министерствам в системе Правительства. Органы законодательной ветви власти обладает присущими им особыми функциями, методами реализации и путями развития.

Объектом настоящей работы является органы одной из ветвей власти, а именно законодательные, а так же общественные отношения, возникающие в результате реализации государственными и муниципальными органами власти законодательных полномочий и их взаимодействие с другими ветвями власти, а равно отношения органов власти в системе сдержек и противовесов.

Предметом исследования выступает комплекс нормативно-правовых актов как российского, так и зарубежного законодательства, а так же научно-теоретические труды ученых по вопросу статуса законодательных власторганов в системе властей.

Целью данной работы является детальное изучение особенностей законодательной ветви власти в системе разделения властей, ее проявлений в государственных органах, ее связь и взаимоотношения с другими ветвями власти, а так же проблемы таких связей и возможные пути решения в условиях российского федерализма.

Исходя из обозначенной выше цели, стоит выделить задачи данного исследования:

1. определить понятие законодательной власти и законодательных органов и обозначить их место в системе властей;
2. обозначить функции и задачи законодательных органов власти;
3. дать характеристику отдельным историческим этапам развития законодательных органов власти, в том числе в России;
4. изучить механизм деятельности законодательной власти и ее органов;
5. обозначить и раскрыть органы, реализующие законодательную власть как в России, так и в зарубежных странах;
6. проанализировать отношение законодательных органов власти с другими ветвями власти.

---

Методологической основой данного исследования являются научные методы (систематический и логический подход, исторический анализ), а также частно-научные (формально и юридически, сравнительный, статистический).

1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ

• 1. Законодательные органы как элемент государственной власти

Перечень видов («ветвей») власти, равно как и органов государственной власти являются исчерпывающими – названы три вида и четыре субъекта государственной власти. (Приложение 1)

Уникальность российской модели состоит в комбинировании парламентской и президентской системы, что позволяет осуществлять разделение власти на ветви при их тесном взаимодействии.

Довольно часто обсуждаемой проблемой в части анализа ветвей власти является положение о месте Президента России в системе государственной власти, учитывая, что в Главе 4 Конституции России^[1] («Президент Российской Федерации») принадлежность Президента России к какой-либо «ветви» власти прямо не определяется.

Основные доводы правоведами уже многократно представлены и сводятся к тому, что Президент России: а) имеет особый статус, находится над всеми другими «ветвями» власти, являясь своеобразным «координатором»; б) возглавляет исполнительную «ветвь» власти. Как нам представляется, более точной является вторая точка зрения. Приведем дополнительный аргумент, основанный на сопоставлении положений ст. 10 и ч. 1 ст. 11

Конституции России и методе исключения «ветвей» государственной власти.

Итак, на три «ветви» государственной власти приходятся четыре органа государственной власти. Является ли Президент России субъектом судебной власти? Нет, не является – он не судья, и он не участвует в судопроизводственном процессе. Эта позиция совершенно очевидная. В сопоставлении ст. 10 и ч. 1 ст. 11 Конституции России выходит, что судебную власть осуществляют суды (некоторая нечеткость присутствует и здесь, поскольку, как представляется, судебная власть осуществляется не только судами). Является ли Президент России субъектом законодательной власти? Нет, не является – он не принимает окончательных решений по законопроектам, а его вето на законопроекты может быть преодолено. В некоторых случаях Президент России своими нормативными указами может преодолевать пробелы в законодательстве, однако эта функция является временной и она со временем, по мере восполнения пробелов законодательным органом, сужается. В сопоставлении ст. 10 и ч. 1 ст. 11 Конституции России выходит, что субъектом законодательной власти является Федеральное Собрание.

---

Два исключения сделаны. Осталась только одна «ветвь» власти - исполнительная. И на эту «ветвь» приходятся Президент России и Правительство России. Отсюда подтверждение вывода – Президент является субъектом исполнительной власти. Это вытекает и из тех полномочий, которыми наделяется Президент России Конституцией России.

Другое дело, что в законодательстве прямо и четко к исполнительной «ветви» государственной власти отнесено только Правительство России (ст. 110 Конституции России, ст. 1 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Что касается Президента России, то, как нам представляется, его «особый» статус был определен текущей политической ситуацией, сложившейся в 1993 г., когда Президент России Б.Н. Ельцин, похоже, не считал возможным брать на себя ответственность за положение дел в стране – отсюда и невнятность его конституционного статуса. И такое положение, к сожалению, сохраняется до сих пор. Полагаем, что избираемый всенародно Президент России должен быть не «координатором» государственно-властных отношений, а, обладая уникальным мандатом доверия избирателей, возглавлять – и де-юре, и де-факто – исполнительную ветвь власти и нести персональную ответственность за деятельность на этом поприще. Такой подход может быть отражен путем внесения соответствующих поправок в четвертую и пятую главы Конституции России; возможны также и иные варианты правового регулирования исполнительно-властных полномочий Президента России, например, путем издания специального федерального закона.^[2]

В Конституции России использован общепринятый в современном мире подход, предполагающий разделение государственной власти на три ветви – законодательную, исполнительную и судебную – на основе принципа сдержек ветвей власти.

Однако, помимо отмеченных в ч. 1 ст. 11 Конституции России органов государственной власти, имеется упоминание, причем недвусмысленное, еще об одном органе государственной власти. Так, согласно ч. 2 ст. 75 Конституции России «защита и обеспечение устойчивости рубля – основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти». Как видно, ЦБ РФ обособляется от других органов государственной власти. «Другие» органы – это те, которые перечислены в ч. 1 ст. 11 Конституции России. Возникает вопрос о том, какое место ЦБ РФ занимает в системе «ветвей» государственной власти. Если использовать тот же метод исключения, то получается, что ни к какой. Авторы комментариев к Конституции России, как правило, оставляют без ответа данный вопрос, в том числе и авторы изданного в 2011 г. комментария под редакцией В.Д. Зорькина^[3]. Не формулируется статус ЦБ РФ как субъекта государственной власти и в ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)»^[4].

---

Между тем в соответствии с этим законом ЦБ РФ обладает значительными властными полномочиями, причем как нормотворческими, так и административными, в том числе это касается применения мер принуждения.

Но прямо органом государственной власти Центральный Банк Российской Федерации все же назван не был.

По мнению А.И. Бычкова, ЦБ РФ «представляет собой федеральный орган исполнительной ветви государственной власти РФ»^[5]. Однако с такой позицией трудно согласиться, поскольку исполнительная ветвь власти Конституцией России определена, и ЦБ РФ туда не входит, и не может входить хотя бы уже по тому основанию, что органы исполнительной власти не могут заниматься коммерческой деятельностью, в то время как ЦБ РФ занимается ею, в том числе предоставляет кредиты банкам (осуществляет рефинансирование), получает прибыль, выступает игроком на рынке ценных бумаг и т.д.

В системе разделения властей законодательная ветвь является единственной властью, прерогативой (функцией) которой является принятие законов или придание специфическим интересам характера всеобщих (общих для всех), т.е. официально признаваемых и защищаемых государственных властью. Означает ли это, что от законодателя всецело зависит содержание воли, формулируемой в законе; совпадает ли воля законодателя и воля, выраженная в законе.

В современной юриспруденции едва ли не аксиоматичным стало утверждение о том, что законодательная воля есть производное от органа его принимающего, т.е. парламента; принятый закон по своему образу и подобию отражает характер (природу, направленность) законодательного органа власти и т.д.

С указанных позиций очевидным становится характер зависимости в «связке» «законодательная власть – законодательная воля»; с точки зрения господствующих воззрений такая зависимость имеет причинно-следственный характер: законодательная воля является производной и зависимой от законодательного органа власти, а значит, и содержание закона, в котором эта воля инкорпорирована, находится в прямой зависимости от законодательного органа власти.^[6]

1.2 Функции и роль законодательных органов власти

Без преувеличения можно сказать, что в системе разделения властей законодательный орган власти обособляется не только специфичностью объективно «предписанной» ему функции законодательствования, направленной на конструирование единого, органически сплоченного и рационально управляемого правового пространства, но присущей только ему представительной природой.

---

Представительный характер законодательной власти проистекает из народного суверенитета – одной из фундаментальных основ современного конституционного строя, реализуется как непосредственно самим сувереном, так и в опосредованной форме через институты представительной демократии, среди которых главное место отводится парламенту – общенациональному законодательному органу государственной власти.

Гипотетически можно предположить, что представленный в законе интерес находится в прямой зависимости от организации представительства в парламенте или, иначе говоря, представительная природа парламента имеет принципиальное значение для такой совместимости^[7]. Даже усиленная формами прямого народовластия (референдум, свободные выборы и др.) представительная власть остается базовой формой реализации народного суверенитета, а в силу этого – важнейшей конституционно-правовой формой общенационального представительства.

В новейшей государствоведческой литературе достаточно распространенной является версия о всесильности исполнительной власти и слабости власти законодательной и парламента как институциональной ее составной части. Отмечается, что важнейшая законодательная функция парламента в современных условиях серьезно эволюционировала. Парламент продолжает законодательствовать, но его деятельность уже утратила суверенный характер^[8].

Оценка представительности парламента представляется недостаточно точной и отражающей ее действительный конституционный смысл; представительность – это сущностная характеристика, основывающаяся на ряде базисных свойств парламента. Именно это обстоятельство выделяет парламент как выборное конституционное учреждение от иных конституционных органов, которые также формируются путем выборов.

Выборность действительно является одной из важных и обязательных квалификаций, указывающих на признаки представительности публичной институции. В то же время сама по себе данная квалификация еще не может служить основанием для оценки органа как представительного.^[9]

Точно так же обстоит дело с коллегиальностью. К примеру, коллегиальность в работе характерна всем без исключения правительствам; суды определенных уровней (все конституционные суды, суды общей юрисдикции, рассматривающие дела в порядке апелляционной, кассационной и надзорной инстанций, высшие суды) также рассматривают дела и принимают решения коллегиально. Что касается особой связи избирателей с представительным органом, то можно обратить внимание на то обстоятельство, что прямые контакты избирателей с другими властными институтами все же имеют место.

---