Файл: Органы местного самоуправления (Теоретические аспекты местного самоуправления в РФ).pdf
Добавлен: 31.03.2023
Просмотров: 324
Скачиваний: 1
Например:
- для самообслуживания нужны референдумы и сходы граждан,
- избирание органов местного самоуправления – нужны муниципальные выборы,
- для принятия нового устава или внесение изменений в действующий – нужны публичные слушания.
Инициаторами проведения соответствующих процедур волеизъявления являются органы местного самоуправления, в то время как активность самих граждан по инициированию форм муниципальной демократии остается на довольно низком уровне. В результате чего выделяются территориальные общественные самоуправления, исторически распространенное в целом ряде регионов и основанное на самоорганизации граждан и их активном участии в благоустройстве мест своего непосредственного проживания. Они являются реально существующей практикой, играющей важную роль в жизни многих российских муниципальных образований[8].
Главная причина успешности территориального общественного самоуправления является гибкость данного института, позволяющая в рамках одной правовой формы реализовывать самые различные проекты. Территориальное общественное самоуправление может осуществляться гражданами непосредственно при проведении собраний и конференций граждан, или формализоваться, регистрируясь в качестве юридического лица. Территория, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, также сильно варьируется, начиная от подъезда в многоквартирном доме до микрорайона или сельского населенного пункта, не являющегося муниципальным образованием.
Законом предусматривается право общественного территориального самоуправления участвовать в правотворческом процессе, вносить проекты правовых актов на рассмотрение в органы местного самоуправления. В результате чего возникают проблемы правового регулирования местного самоуправления.
Суть проблемы заключается в том, что выбранная правовая форма управления для регулирования территориального самоуправления не соответствует публично-правовой природе данного института. Особенность проблемы в том, что общественные организации, которые занимаются местным самоуправлением являются некоммерческими фирмами, в результате чего входящие в его состав люди не являются постоянными членами[9].
На практике данная коллизия порождает серьезные сложности, которые возникают при регистрации территориального общественного самоуправления и внесении изменений в уставы уже действующих. На важность этой проблемы было обращено внимание на прошедшем 28 мая 2015 г. заседании Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы, по итогам которого было дано поручение внести проект изменений, направленных на приведение организационно-правовой формы юридического лица для органов территориального общественного самоуправления в соответствие с целями и видами деятельности территориального общественного самоуправления, а также упрощение процедуры регистрации их органов в качестве юридических лиц. Проблема соотнесения положений Федерального закона № 131-ФЗ[10] с нормами отраслевых законов имеются не только при регулировании территориального общественного само управления, но и других форм муниципальной демократии.
В ряде примером можно выделить, что действующим избирательным законодательством предусматривается, что на местные референдумы могут быть вынесены только вопросы местного значения, а в Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривается проведение референдума для самообложения граждан, а также для определения структуры органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях. Другим различием является порядок регулирования порядка организации и проведения публичных слушаний в законодательстве о местном самоуправлении и градостроительном законодательстве.
Данная коллизия порождает серьезные сложности, которые возникают при регистрации территориального общественного самоуправления и внесении изменений в уставы уже действующих. На важность этой проблемы было обращено внимание на прошедшем 28 мая 2015 г. заседании Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы, по итогам которого было внесены изменения, направленные на приведение организационно-правовой формы юридического лица для органов территориального общественного самоуправления, на уровне целей и видов деятельности территориального общественного самоуправления.
Помимо расширения регулятивных возможностей субъектов РФ в отношении организационных основ местного самоуправления, Федеральный закон № 136-ФЗ[11] увеличил с 2/3 до половины количество представителей региональной власти в конкурсной комиссии, отбирающей кандидатов на должность главы местной администрации по контракту. В новой редакции ч. 5 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ, в муниципальных районах, городских округах и во внутригородских муниципальных образованиях городов федерального значения половина членов конкурсной комиссии назначается главой субъекта РФ, а вторая – представительным органом соответствующего муниципального образования. Таким образом власти региона получили не только возможность определять процедуру избрания глав муниципальных образований, но и самым непосредственным образом влиять на персональный состав муниципальных руководителей.
Заключающим этапом данного реформирования стало закрепление в п. 1 ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131- ФЗ возможности избрания главы любого из типов муниципальных образований представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Таким образом отбирается глава местного самоуправления.
Также согласно Федеральному закону № 8-ФЗ[12] возглавлять местную администрацию может глава муниципального образования, которая избирается представительным органом из своего состава, при этом прекращая свои депутатские полномочия.
1.2 Правовое регулирование местного самоуправления
Федеральный закон от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ предоставил возможность определять законами субъектов Российской Федерации способы формирования и (или) избрания представительных органов муниципальных районов, городских округов с внутригородским делением, а также способы избрания глав муниципальных образований.
Федеральный закон от 3.02.2015 г. № 8-ФЗ расширено число возможных способов избрания глав муниципальных образований, в том числе возможных вариантов исполнения ими полномочий главы местной администрации.
В особенности, Федеральным законом от 3.02.2015 года № 8-ФЗ возможно избирать главу муниципального образования из числа кандидатов, которые представлены конкурсной комиссией в результате конкурсного отбора[13].
Также введены в ФЗ № 131-ФЗ новые способы замещения глав муниципальных образований, при этом не происходит ограничение участия населения в осуществлении местного самоуправления. При любой модели местной власти должность главы муниципального образования замещаются в результате выборов.
Одновременно в целях установления единого статуса глав муниципальных образований и избегания коллизии статусов главы муниципального образования и депутата представительного органа этого же муниципального образования, встречающейся и могущей встречаться на практике, федеральный законодатель предусмотрел прекращение полномочий депутатов представительных органов, избираемых главами муниципальных образований.
При этом стоит учитывать, что данное положение распространяется только на те правоотношения, которые возникают или возникли после вступления Федерального закона № 8 в законную силу, т.е. после 7.03.2015 года. Поэтому главы муниципальных образований, избранные до 7.03.2015 года, сохраняют свой статус депутатов соответствующего представительного органа.
Среди вопросов направленных на процесс совершенствования структуры и модели местной власти, стоит отметить:
- синхронизацию сроков полномочий представительных органов муниципального образования и глав муниципального образования, избираемых этим представительным органом;
- потребность согласования порядка проведения конкурса и условий контракта для глав местной администрации муниципального района с представительным органом поселения, который является административным центром муниципального района;
- потребность законодательного определения сроков полномочий представительных органов муниципального района и городского округа с внутригородским делением в случаях формирования такого представительного органа из числа депутатов и глав поселений или внутригородских районов.
Согласно ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации:
1) избираются на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса;
2) при избрании на муниципальных выборах либо входящего в состав представительного органа муниципального образования с правами решающего голоса и исполняя полномочия его председателя, либо возглавляя местную администрацию;
3) в процессе избрания представительным органом муниципального образования его председатель награждается правом решающего голоса либо возглавляет местную администрацию. Полномочия депутата представительного органа муниципального образования, который избран главой данного муниципального образования, прекращаются;
4) он не может исполнять сразу полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации.
Порядок избрания главы муниципального образования и его место в системе органов местного самоуправления может быть установлен, а впоследствии - изменен законом субъекта Российской Федерации.
При этом установлен ряд ограничений применяемые, к отдельным видам муниципальных образований:
1) уставом сельского поселения либо внутригородского муниципального образования в городе федерального значения может быть предусмотрено одновременное возложение на главу муниципального образования функций главы местной администрации и председателя представительного органа муниципального образования;
2) глава поселения, в котором полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан, избирается сходом граждан и возглавляет местную администрацию;
Нормы Федерального закона № 131-ФЗ выделяются 4 основные конструкции процесса организации местного самоуправления:
конструкция I – глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию;
конструкция II – глава муниципального образования избирается депутатами представительного органа из своего состава и исполняет обязанности его председателя;
конструкция III – глава муниципального образования избираются населением и возглавляют представительный орган муниципального образования;
конструкция IV – глава муниципального образования избирается представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.
Каждая конструкция имеет свои достоинства и недостатки.
Первая конструкция дает возможность тесному взаимодействию между главой и населением. Глава несет ответственность за реализация и формирования политики деятельности.
Для второй конструкции характерно выбор главы органов по профессиональным качествам. Но связь между главой и населением не является тесной.
Третья конструкция предполагает выбор главы посредством конкурса, но размывает ответственность на уровне руководства, за счет чего могут возникать конфликты.
Четвертая конструкция работает на основе Федерального закона № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
С принятием изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ, предусматривающих возможность существования модели организации местного самоуправления при которой главой муниципального образования становится лицо, избираемое по результатам конкурса, муниципалисты – теоретики и муниципалисты – практики возобновили, казалось бы, затихшую дискуссию об участии населения в осуществлении местного самоуправления и о существовании презюмируемого Конституцией Российской Федерации местного самоуправления.
Известный исследователь, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Университета имени О.Е. Кутафина Шугрина Е.С. отмечает, что «согласно статье 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Вместе с тем эта самостоятельность не абсолютна. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 01.02.1996 № 3-П[14] подчеркивалось, что самостоятельность населения по определению структуры органов местного самоуправления должна реализовываться в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации. Как отметил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 24.01.1997 № 1-П, организация муниципальной власти должна соответствовать основам конституционного строя РФ и вытекающим из этих основ принципам демократии и децентрализации власти».