Файл: Органы местного самоуправления (Теоретические аспекты местного самоуправления в РФ).pdf

Председатель Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, Дмитрий Азаров в интервью корреспонденту Российской газеты отмечает: «Если же люди доверяют право по избранию главы муниципального образования депутатам, которым они отдали свои голоса, в этом ничего плохого нет. Потому что, как правило, депутаты - люди более подготовленные, опытные и компетентные. Они имеют возможность получить больший объем информации, а значит, и принимать более взвешенные решения. Мы видим, что такая модель сегодня активно применяется на территории России. Кстати, и отозвать такого главу намного проще^[15]».

Приведенные выше высказывания известных ученых и практиков свидетельствуют об особой значимости главы муниципального образования, о высокой степени дискуссионности вопроса о месте главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления.

Таким образом, в рамках настоящего параграфа продемонстрированы возможные конструкции организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, проанализировано место главы муниципального образования в рамках каждой конструкции, а также приведены дискуссии, происходящие в свете новой муниципальной реформы, и иллюстрирующие особую значимость вопроса о статусе главы муниципального образования.

2. Проблемы и перспективы полномочий органов местного самоуправления

2.1 Взаимодействие граждан и органов местного самоуправления в практике управления муниципальным образованием

Очевидно, что в зависимости от типа управленческой системы, процесс взаимодействия граждан и органов власти может изменяться. В то же время, при рассмотрении данного процесса, важно отметить и ряд общих оснований.

---

Так, юридическую базу для организации взаимодействия граждан и органов власти в РФ со­ставляют Конституция РФ, закрепляющая фундаментальные основы государственного управления и местного самоуправления в РФ (статьи 10-11, статья 12), гарантирующая право граждан на ин­формацию, затрагивающую их права и свободы (статья 24), гарантирующая гражданам РФ право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государст­венные органы и органы местного самоуправления (статья 33) и иные нормативные правовые акты в соответствии с иерархией.

Среди них, в первую очередь, отметим Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»^[16], определяющий общий поря­док рассмотрения обращений граждан в РФ. В частности, определяются виды обращений, уста­навливаются требования к порядку и условиям регистрации обращений, сроки рассмотрения об­ращений, ответственность за нарушения порядка рассмотрения обращений и др.

Кроме того, следует отметить ряд нормативных правовых актов, действие которых также распространяется на отношения, возникающие при взаимодействии граждан и органов власти: Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельно­сти государственных органов и органов местного самоуправления»^[17], а также Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных»^[18]. Следует также обратиться Феде­ральному закону от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации»^[19], устанавливающему общие принципы функционирования института местного самоуправления в Российской Федерации, в том числе формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Существенное влияние на специфику взаимодействия граждан и органов власти оказывают нормативные правовые акты регионального и местного уровней, максимально детализирующие процесс взаимодействия граждан и органов власти в конкретном субъекте, муниципальном обра­зовании, государственном органе, органе местного самоуправления.

Другим, общим основанием рассмотрения специфики взаимодействия граждан и органов власти является функциональная составляющая. По нашему мнению, основные функции данного процесса могут быть представлены следующим образом:

---

• коммуникативная функция - обеспечивает реализацию прав граждан на обращение путем взаимодействия с органами власти в установленном законодательством порядке;
• социально-политическая (индикативная) функция - фиксирует наиболее острые общественные вопросы в процессе взаимодействия с органами власти, затрагивающие как индивиду­альные, так и коллективные интересы граждан и их объединений;
• управленческая функция - позволяет перераспределять ограниченные ресурсы для удов­летворения потребностей граждан, с учетом наиболее актуальных проблем, выявленных в процессе взаимодействия граждан и органов власти.

Как мы видим, обозначенные функции в целом характеризуют процесс взаимодействия гра­ждан и органов власти как индикатор состояния системы управления, имеющий при этом значительный инструментальный потенциал при принятии управленческих решений. Кроме того, ряд исследователей, в частности, К.В. Подъячев, отмечают, что практики взаимодействия граждан и органов власти можно отнести к формам гражданского участия^[20]. Важно сказать, что подобное участие способствует снижению общественного напряжения в рамках конвенциональных практик, что оказывает стабилизирующее воздействие на общественно-политическую систему.

Как было отмечено выше, специфика процесса взаимодействия граждан и органов власти может изменяться в зависимости от конкретной системы управления, в которой он применяется. Обратимся к рассмотрению специфики процесса взаимодействия граждан и органов власти в практике конкретной системы управления - специфике взаимодействия граждан и органов местного самоуправления в системе управления муниципальным образованием.

Практика показывает, что существующая организационно-правовая база позволяет организовать взаимодействие граждан и органов власти (в том числе и органов местного самоуправле­ния), удовлетворяющее требованиям действующего законодательства с одной стороны и предусматривающее реагирование на поступающие обращения по самому широкому спектру проблемных вопросов с другой. При этом важно понимать, что качество процесса взаимодействия граждан и органов власти далеко не всегда соотносится с практическим результатом взаимодействия. Возникает логичный вопрос - какими средствами эффективно сбалансировать процесс и результат взаимодействия граждан и органов власти?

Варианты решения данного вопроса в современной российской практике управления разнообразны. Рассмотрим возможные варианты решения на примере актуальной практики, применяемой в российских муниципальных образованиях.

---

В рамках нашего исследования была рассмотрена актуальная специфика взаимодействия граждан и органов местного самоуправления в муниципальных образованиях на примере городских округов. Данный выбор обусловлен тем, что городские округа обладают наибольшим разно­образием организационных форм взаимодействия с гражданами. В качестве источника данных для проведения исследования были выбраны официальные Интернет сайты органов местного само­управления, содержащие систематизированную информацию о деятельности органа, в том числе об актуальной практике взаимодействия с гражданами, что значительно упрощает выбор необходимой информации.

Обратимся к рейтингу информационной открытости официальных сайтов муниципальных образований, составленных автоматизированной информационной системой "Мониторинг государственных сайтов"^[21]. Данная система разработана Министерством экономического развития Российской Федерации в 2011 году и предназначена для оценки открытости информации о деятельности органов государственной власти и доступности государственных информационных ресурсов для граждан посредством составления рейтингов - экспертного, технического, посещаемости и др. На основе данных рейтингов составляется итоговый рейтинг.

Выберем 10 муниципальных образований с наивысшим итоговым рейтингом (Приложение 1), и проанализируем содержание их Интернет-ресурсов на предмет информации об организации взаимодействия с гражданами.

Рассмотрим результаты проведенного анализа в рамках соответствующих блоков.

В первую очередь рассмотрим особенности организации взаимодействия с гражданами в рамках норм 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

На основании проведенного анализа можно сделать вывод о том, что одной из основных тенденций организации работы с обращениями граждан в муниципалитетах является диверсификация каналов поступления обращений. Данный комплекс мер направлен на повышение доступно­сти для граждан возможности направить обращение.

Базовой формой взаимодействия граждан и органов местного самоуправления в рамках 59- ФЗ является направление письменного обращения. Подходы к реализации данной формы взаимо­действия как правило схожи. В частности, в организационной структуре органа местного само­управления выделяется соответствующее подразделение, ответственное за прием, регистрацию и направление в работу, поступающих письменных обращений граждан. Отметим, что данное направление работы является наиболее унифицированным в практике управления.

---

Другой часто используемой формой взаимодействия граждан и органов местного само­управления является устное общение (личное либо посредством телефонной связи). Данное направление как правило реализуется в форме:

• горячих линий, созданных в целях регистрации обращений граждан по конкретной проблемной ситуации;
• справочно-диспетчерских служб, созданных с целью информирования граждан, а также приема обращений от граждан по интересующим вопросам.

Наряду с практиками направления письменных обращений граждан в письменной форме, а также учета устных обращений, в актуальной практике управления в России получают распространение формы электронного взаимодействия^[22]. В этом случае обращения могут быть направлены по электронной почте, либо через официальный сайт органа местного самоуправления в установленном порядке. Соответствующие разделы официальных сайтов органов местного са­моуправление можно объединить под общим названием «электронная приемная».

Функциональные особенности электронных приемных как канала поступления обращений могут отличаться в зависимости от конкретной системы управления. Проведенный анализ показал, что базовая возможность направить электронное обращение может быть дополнена:

• графическим представлением схемы работы электронной приемной;
• разъяснением порядка работы с обращениями граждан - условия регистрации, сроки рассмотрения, порядок обжалования полученного ответа;
• выбором органа местного самоуправления и/или должностного лица, в чей адрес направляется обращение;
• списком наиболее часто встречающихся вопросов граждан и ответы на них.

Далее следует рассмотреть другой канал взаимодействия граждан и органов власти, регла­ментированный 59-ФЗ - личное обращение.

Как показывает актуальная практика управления, российские социокультурные и политические реалии по-прежнему сохраняют исключительную важность личного взаимодействия граждан и руководителей органов власти.

Практика личного приема, как правило, подразумевает прием граждан руководителем органа местного самоуправления, а также руководителями соответствующих профильных подразделений в соответствии с установленным графиком.

Результаты проведенного анализа показали, что данная форма взаимодействия в муниципальных образованиях на сегодняшний день как правило представлена двумя направлениями:

• приемы граждан по личным, индивидуальным вопросам;
• встречами с представителями общественности - инициативными группами граждан, затрагивающих интересы сообществ.

---