Файл: Структура органов местного самоуправления и оценка их деятельности 9Сущность и функциональная структура органов местного самоуправления).pdf

Критерии эффективности определяют соотношение показателей. Показатели эффективности помогают определить реалистичные цели и «узкие места» при их достижении, оценить целесообразность принятого решения и выбрать рациональное решение из нескольких альтернатив.

Основными целями использования показателей эффективности в практике работы государственных органов являются:

•Объективная и точная оценка деятельности государственных органов и государственных служащих.

•Совершенствование системы оплаты труда(в зависимости от эффективности деятельности).

•Уточнение положений о государственных органах и их структурных подразделениях.

•Уточнение должностных регламентов, служебных контрактов.

•Совершенствование распределения

состава государственных служащих (штатного расписания государственного органа).

•Получение информации об оборудовании рабочих мест.

•Повышение достоверности информации о деятельности государственного органа (структурного подразделения).

•Совершенствование организационной структуры государственного органа.

Показатели эффективности и результативности разделяются на обобщенные и специфические, которые, в свою очередь, определяют деятельность государственных органов и государственных служащих.

Показатели деятельности государственных органов отражают конечные результаты за определенный период, показатели принятия и исполнения решений - непосредственный результат, а показатели правового, организационного и документационного обеспечения определенный процесс.

Эффективность какого-либо объекта или системы проявляется в ходе определенной их деятельности. Основными требованиями к показателям эффективности являются:

- соответствие поставленным целям,

- специфичность (измерение результатов деятельности конкретного государственного органа, конкретного сотрудника);

- измеряемость (наличие определенной шкалы оценки);

- сравнимость (возможность сравнивать с предыдущими или схожими показателями); достижимость (нахождение в сфере влияния);

-релевантность (соответствие между желаемыми и достигнутыми результатами);

-экономичность оценки (определение показателей не должно требовать значительных финансовых и временных затрат);

-определенность во времени (возможность оценки в обозримом будущем);

- проверяемость (показатели должны основываться на документальных данных).

Утверждение обобщенных показателей эффективности и результативности соответствующим должностным лицом определяется конкретной подчиненностью государственных органов. Эти показатели должны учитываться при оценке государственных органов, государственных служащих и непосредственно определять принимаемые решения, в том числе

---

в кадровой политике.

Специфические показатели эффективности и результативности также могут использоваться для оценки государственных органов и государственных служащих. Такие показатели устанавливаются индивидуально для отдельных гражданских служащих. Они связаны со спецификой деятельности государственных органов, отражают степень выполнения отдельных функций и характеризуют непосредственный или итоговый результат.

Обоснование и выбор специфических показателей эффективности, установка приоритетов, ранжирование могут осуществляться различными субъектами управления и различными способами:

•нормативными правовыми актами вышестоящего государственного органа (руководителя);

•волевым решением соответствующего руководителя (лица,принимающего решение);

•методом экспертной оценки с последующим утверждением руководителем;

•внешним аудитом;

•данными социологического опроса потребителей.

Социальная эффективность органа муниципального управления может измеряться лишь при помощи определенных критериев и показателей. В числе универсальных может использоваться методика, основанная на оценках показателей человеческого развития.

Индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП) рассчитывается на

основе трех показателей:

1)долголетия, измеряемого как ожидаемая продолжительность жизни при рождении;

2)достигнутого уровня образования, измеряемого как комбинация показателя грамотности взрослого населения и доли граждан в возрасте до 24лет, обучающихся в начальной, средней и высшей школе;

3) уровня жизни, измеряемого на базе доли реального ВВП, приходящегося на душу населения.

Применение ИРЧП к оценке не только развития страны в целом, но и ее регионов позволяет выполнить их ранжирование по эффективности управления. Анализируя отмеченные показатели и сопоставляя данную методику оценки с показателями ИРЧП, можно выявить своеобразный «коридор эффективности». Его границы «снизу» образуют показатели ПКПР,

а границы «сверху» - показатели ИРЧП, присущие группе наиболее развитых

государств. Ориентация на «коридор эффективности» в достаточной мере позволяет учитывать требования «устойчивого развития».

Система показателей результативности на разных уровнях не должна быть противоречивой, более того, правильно поставленная цель в виде показателей эффективности на низшем уровне иерархии должна способствовать улучшению показателей на верхнем уровне. В силу того, что

---

построение показателей идет «сверху - вниз», т.е. от целей и задач органа власти, показатели на нижних уровнях должны способствовать достижению

данных целей.

Таким образом, необходимость приближения местного самоуправления

к населению и обеспечения эффективности деятельности муниципальных образований в решении вопросов местного значения требует создания и внедрения показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Эффективность муниципального управления -сложное многогранное

понятие. Измерить ее можно только с помощью нескольких методических

подходов и системы различных показателей. В каждом конкретном случае

необходимо обосновать и разработать такую систему критериев и показателей, которая соответствовала бы объекту управления

3. Пути совершенствования оценки эффективности деятельности органов муниципального управления

Сама по себе проблема оценки эффективности местного самоуправления не нова – вопросам оценки качества управления муниципалитетом было посвящено достаточно много работ и за рубежом, и в России. Такой интерес обусловлен близостью муниципальных образований по масштабам предметов управления к промышленным комплексам и в их «приземленности», в отличие от общефедерального уровня решаемых целей и задач, а также перспективами практического применения механизмов управления по результатам.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусматривает, что местная власть создается для непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, в нем содержатся перечень вопросов местного значения и полномочия органов местного самоуправления. Муниципалитеты должны сами формулировать цели и задачи, определять их качественные характеристики и количественные параметры, разрабатывать механизмы достижения целей. Понятно, что где ключевые параметры – там и способы их мониторинга, и инструменты анализа. В то же время если необходимость «самоконтроля» эффективности муниципальных образований является очевидной, то целесообразность внешнего мониторинга эффективности не столь однозначна.

---

Статья 8 Европейской хартии местного самоуправления достаточно четко определяет пределы внешнего вмешательства в деятельность муниципалитетов: «Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, предназначен лишь для обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может, там, где это целесообразно, осуществляться вышестоящими органами власти при выполнении органами местного самоуправления делегированных им задач».

Учитывая, что различие между мониторингом и контролем весьма призрачно, соответствие внешней оценки эффективности принципам организации местного самоуправления требует дополнительных пояснений и комментариев.

Внешний мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления должен играть информационную роль, обеспечивая распространение данных среди всех заинтересованных получателей: населения, муниципальных органов власти, общественных организаций. В этом случае проведение именно внешнего, не подверженного воздействию со стороны муниципалитета, мониторинга позволит сгладить асимметрию информации и сократить возможности чиновников по получению административной ренты. Это своего рода независимая аудиторская оценка: все ли хорошо в деятельности местного самоуправления, насколько хорошо муниципалитет выглядит по сравнению с соседними городами и районами?

Проводимый мониторинг не должен приводить к дополнительным затратам для органов местного самоуправления. Одной из основных проблем при внедрении систем контроля эффективности на уровне муниципальных образований является недостаточность ресурсов. Сбор и обработка показателей требуют и времени, и достаточно высокой квалификации исполнителей, небольшие муниципалитеты с этой проблемой могут не справиться. При этом доступ к государственной статистике у них ограничен: в настоящее время муниципальные органы исполнительной власти не заинтересованы в передаче информации органам статистики, а органы статистики в регионах соответственно – местным властям. Доступ к информационным фондам предоставляется на безвозмездной основе федеральным органам государственной власти и управления, территориальным комитетам Госкомстата России и государственным организациям, имеющим право на получение информации Госкомстата России; муниципалитеты могут получить данные лишь на общих правах, во многих случаях – на возмездной основе.

---

Внешняя оценка эффективности не должна создавать дополнительную нагрузку на органы местного самоуправления по заполнению каких-либо форм. Напротив, ее задачей является обеспечивать их условно-бесплатными данными, а также способствовать принятию решений в интересах муниципалитетов. В этом и состоит отличие мониторинга от контроля: принимаемые по его итогам решения должны улучшать ситуацию, наказывать ответственных за недостижение высоких показателей не является его целью. При выполнении этих условий проведение оценки эффективности муниципальных образований со стороны региональных органов власти будет способствовать повышению качества государственного управления Методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в настоящее время нормативно закреплена и охватывает основные сферы ответственности муниципалитетов. Оценка в соответствии с установленными требованиями должна производиться на ежегодной основе, при этом в задачу органов власти субъектов Российской Федерации входит формирование сводного доклада о результатах мониторинга эффективности деятельности.

Уже сейчас, несмотря на отсутствие инструментария для оценки части отчетных показателей, многие муниципальные образования разместили на собственных сайтах или сайтах региональных администраций подготовленные доклады. Их количество весьма значительно и, по-видимому, ограничивается лишь недостаточным развитием технологической составляющей, неготовностью региональных и муниципальных органов власти к публикации информации в сети Интернет. Всего в отчетах муниципальных образований приводится около 130 показателей с учетом принятых субъектами Российской Федерации дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов по вопросам организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, благоустройства и озеленения территории, освещения улиц. Доклады включают в себя: таблицы с фактическими значениями целевых показателей и текстовые материалы, содержащие описание реализованных мероприятий, позволивших обеспечить улучшение значений показателей, в том числе сведения о принятых правовых актах органов местного самоуправления; описание причин, повлекших ухудшение значений показателей с соответствующими пояснениями; характеристику мер, реализуемых или планируемых к реализации для достижения планируемых значений показателей; сведения о предполагаемом объеме расходов в ключевых сферах деятельности муниципалитетов. Несмотря на обнадеживающие успехи первого года мониторинга деятельности органов местного самоуправления, методы его проведения страдают одним недостатком, сокращающим возможность применении полученных результатов. Этот недостаток – ежегодный характер мониторинга. Проведение оценки лишь по истечении отчетного года не позволяет решать с достаточной эффективностью задачу по оперативной поддержке усилий муниципалитетов в решении задач местного значения. Доклады о достигнутых показателях представляются до 1 мая года, следующего за отчетным, т.е. результаты деятельности невозможно учесть в ходе бюджетного планирования на очередной год. Органы власти субъекта Российской Федерации не имеют возможности принять меры к оказанию поддержки муниципалитетам в достижении более высоких целевых показателей. Дефицитность бюджетов большинства субъектов Российской Федерации, их дотационность не позволяют активно использовать грантовую поддержку «лучших достижений»: практика премирования в условиях финансового кризиса воспринимается негативно со стороны контролирующих органов всех уровней. Да и условно свободных средств на не носящее целевой характер премирование эффективных муниципалитетов в региональных бюджетах не предусматривается. Реализация же проектов по стимулированию достижения целевых показателей наталкивается на упомянутую выше проблему значительного запаздывания оценки эффективности. Получается, что скорректировать на очередной год программу поддержки муниципалитетов по тем или иным вопросам получится не ранее июня-июля очередного года. В этом случае, с учетом необходимости ведомственных согласований, к осуществлению практических мероприятий удастся приступить не ранее осени, время для реализации серьезных, продолжительных начинаний будет упущено. Построение системы «содействующих» грантов, субвенций, субсидий органам местного самоуправления со стороны региональных органов власти, или, в более широком смысле, системы мероприятий по обеспечению более высокого качества жизни в муниципалитетах, требует более интенсивного мониторинга происходящих в местном самоуправлении процессов, при соблюдении вместе с тем основополагающих принципов местного самоуправления. Повысить эффективность оценки деятельности органов местного самоуправления можно за счет проведения мониторинга отдельных ключевых показателей чаще, чем один раз в году. Получаемой информации в этом случае должно быть достаточно для принятия решений по поддержке наиболее «проблемных» муниципальных образований, не дожидаясь формирования годового отчета. Тем самым целью оперативной оценки эффективности деятельности муниципальных образований станет получение предварительных данных об эффективности исполнения муниципальными образованиями своих функций по показателям, характеризующимся интенсивной динамикой изменений в течение года. Результаты такой оперативной оценки эффективности могут быть использованы для определения объемов финансовой помощи бюджетам муниципальных образований на очередной финансовый год, принятия решений по содействию муниципальным образованиям в достижении целевых показателей и повышению эффективности деятельности. Учитывая, что многие вопросы местного значения муниципальными финансами обычно не обеспечиваются, это позволит более эффективно распределять ограниченные ресурсы регионального бюджета. В дальнейшем же возможно встраивание системы оценки эффективности в общую схему формирования и контроля целевых показателей на региональном уровне, по аналогии с разрабатываемыми ключевыми показателями эффективности управленческой деятельности руководителей исполнительных органов государственной власти. При организации перехода к внешнему оперативному мониторингу и оценке ключевых показателей деятельности следует придерживаться принципов, обозначенных в первой части данного материала: проведение оценки не должно увеличивать нагрузку на органы управления муниципальными образованиями. К тому же правовых оснований для предоставления органами местного самоуправления сведений сверх объема, определяемого нормативными правовыми актами, не существует. Тем самым, круг поддающейся оценке информации ограничивается данными Федеральной службы государственной статистики по тем показателям, которые уже представляются в составе форм статистической отчетности, а также данными, которые могут быть получены проводящими оценку региональными органами власти из открытых источников. В последнем случае речь идет в первую очередь о правовых актах и официальных сообщениях органов местного самоуправления Последовательность действий при построении системы оперативного мониторинга может быть сведена к следующему. Прежде всего, на основе перечня вопросов местного значения определяются ключевые сферы ответственности муниципальных образований (местное дорожное хозяйство, ЖКХ, дошкольное и общее образование, первичная медицинская помощь и др.). В каждом конкретном случае необходимо найти оптимальный объем полномочий, которые могут «потянуть» местные власти, оперативный мониторинг которых будет способствовать повышению эффективности местного самоуправления за счет более гибкого управления территорией или своевременной «подпитки» муниципальных инициатив из регионального центра. Затем для каждой из ключевых сфер ответственности из числа уже утвержденных Президентом России или Правительством России выделяются несколько показателей, мониторинг которых может ежеквартально или более часто, в зависимости от частоты сбора сведений территориальным органом статистики или органом государственной власти региона. Предварительный анализ показывает, что таких показателей может быть порядка 10-15, в том числе, например, число субъектов малого предпринимательства, уровень собираемости платежей за коммунальные услуги, число случаев смерти лиц до 65 лет на дому и в первые сутки в стационаре и т.д. В тех сферах, которые для данного региона или муниципального образования могут быть признаны ключевыми, но не обеспеченными в достаточной мере оперативно собираемыми показателями, возможна разработка дополнительных индикаторов. Например, первичным показателем качества дорожного хозяйства может служить число дорожно-транспортных происшествий, произошедших на дорогах местного значения. Соответствующая информация на регулярной основе собирается органами ГИБДД, потребуется лишь анализ статистики происшествий (федеральная, региональная или местная дорога). Точно так же и эффективность первичных мер пожарной безопасности может быть оценена на основе статистики подразделений МЧС. Стоит задуматься и о встраивании в комплекс оперативного мониторинга показателей деловой активности на рынках товаров и услуг. Появление такого инструмента, как оперативный внешний мониторинг, может стимулировать муниципалитеты к более активному решению вопросов развития местных рынков товаров и услуг, сегодня являющихся, как правило, вторичными. В отношении сформированного и обеспеченного источниками данных перечня показателей уже может быть разработана методика оценки эффективности, использующая относительные оценки (на душу населения, на 1 руб. бюджетных расходов и т.д.) и построение рейтингов. Так как часть показателей заимствуется из перечней, утвержденных Президентом России или Правительством РФ, в их отношении целесообразно прямое применение методики мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, утвержденной распоряжением Правительства России от 11 сентября 2008 г. № 1313-р. Усилия по построению системы оперативного мониторинга, опирающейся на имеющиеся возможности по сбору статистической и иной отчетной информации, не слишком велики. В результате же региональные власти могут получить инструмент более эффективного отслеживания ситуации в находящихся на их территории муниципалитетах, а органы местного самоуправления – не требующую расходования ресурсов оценку их деятельности. Решение вопросов оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления невозможно без автоматизации данного процесса. Сегодня на рынке программных продуктов представлены различные информационно-аналитические системы (ИАС), позволяющие в автоматизированном режиме производить сбор и обработку данных. Анализ особенностей функционирования большинства доступных ИАС показал, что оценка эффективности деятельности администраций муниципальных районов и городских округов не является их приоритетной задачей и реализуется как дополнительная функция. Необходимы специализированные ИАС, представляющие собой полноценную систему подготовки и принятия решений, в основе которой будут заложены принципы работы со статистическими данными по оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления, отображающих в геоинформационном варианте результаты аналитических вычислений. Повышение эффективности работы органов власти – одна из важнейших задач, стоящих перед страной. Об этом не раз говорили и В.В.Путин и Д.А.Медведев. Модернизация бюрократического аппарата всех уровней – задача крайне сложная, ее решение требует серьезной политической воли и длительной, кропотливой работы. Важными шагами в этой работе стало появление двух указов Президента. 28 июня 2007 г. – Указа «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» и 28 апреля 2008 г.– Указа «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Оба документа и вводимая ими система стали инструментом встраивания органов власти различного уровня в реализацию национальной стратегии, обозначенной Президентом Путиным. Сверхзадачей Президента было придание стране единого вектора развития, консолидация национальных элит на решение важнейших стратегических целей. Путин осуществлял управление по целям. Цели эти были ясно обозначены и частично оформлены в национальных проектах. Таким образом, нет ничего удивительного, что перечень показателей в обоих указах частично совпадает и отражает, в первую очередь, такие животрепещущие темы как сбережение народа, развитие образования, здравоохранения, жилищного строительства, малого бизнеса, эффективное управление бюджетными средствами. Намерения Президента очевидны, а действия прозрачны. Несмотря на это, появление Указа, касающегося оценки деятельности органов местного самоуправления, вызвало бурные дискуссии и некоторое недоумение в муниципальной среде. Главный аргумент критиков заключался в том, что большинство контрольных показателей не имеют прямого отношения к предметам ведения и полномочиям местных властей, и повлиять на них местным властям крайне сложно. Действительно, насколько от действий местных властей зависит такой показатель как число случаев смерти в возрасте до 65 лет или удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, от числа выпускников общеобразовательных муниципальных учреждений, участвовавших в едином государственном экзамене? Либерально настроенные критики даже говорили о том, что Указ является попыткой федеральных властей вмешаться в деятельность органов местного самоуправления, создать рычаг давления для них. Вполне очевидно, что с помощью системы Показателей Президент в первую очередь хотел оценить реализацию национальных проектов на муниципальном уровне и вклад местных властей в их осуществление. Была проделана попытка ввести на всех уровнях – от федерального до муниципального – единую систему показателей, характеризующих социально-экономическое развития страны, причем сделать ее общедоступной, обязав размещать отчеты муниципальных образований в Интернете. В условиях, когда в стране почти полностью отсутствует информация, характеризующая экономическое и социальное состояние в муниципальных образованиях, появление Указа, фактически, создает основу для развития муниципальной статистики.

---