Файл: Теоретические вопросы соотношения гражданского общества и государства.pdf
Добавлен: 31.03.2023
Просмотров: 114
Скачиваний: 2
Для обеспечения эффективной реализации государственной власти необходимо приведение в соответствие управляемой и управляющей подсистем: есть объективный предел (порог) сложности общественных отношений, преодоление которого делает бессмысленным существование строгой вертикально-иерархической управленческой системы. В условиях развитого гражданского общества наблюдается, с одной стороны, передача государством своих полномочий институтам гражданского общества, а с другой - согласие государства на установление общественного контроля за своей деятельностью. Каждая форма взаимодействия государства и гражданского общества возможна лишь в силу суверенного решения, принятого государством. А значит, такое взаимодействие не предполагает устранения или умаления суверенитета государства. Государство вправе вносить изменения в порядок реализации форм взаимодействия с гражданским обществом, в том числе тогда, когда сочтет, что отдельные институты гражданского общества представляют угрозу его суверенитету.
Суверен обязан учитывать лишь консолидированную позицию гражданского общества, которая отражает интересы значительной части социальной группы. Для доведения консолидированной позиции гражданского общества до руководства государства могут создаваться различные структуры. Например, при Президенте РФ сформирован консультативный орган - Совет по развитию гражданского общества и правам человека, к задачам которого относится внесение на рассмотрение главы государства предложений по созданию благоприятных условий для развития институтов гражданского общества, в том числе путем передачи отдельных функций государственных органов институтам гражданского общества[[30]].
Делегирование властных полномочий институтам гражданского общества обусловлено тремя связанными друг с другом процессами: глобализацией, «откатом государства к его изначальным границам» и «перемещением управления на субгосударственный уровень»[[31]].
Некоторые российские исследователи утверждают, что функции государства могут исполняться только самим государством. Например, В.А. Затонский отмечает, что «функции государства - это то, что кроме него никто в обществе исполнять либо не должен, либо не способен, либо ему этого делать нельзя, запрещено, недопустимо ни при каких условиях»[[32]]. Однако такой вывод противоречит тенденциям, характеризующим современную российскую государственность.
Российское государство постепенно передает негосударственным организациям часть своих функций в области управления. Законодательно закреплен ряд организационно-правовых форм, которые сопряжены как с государством, так и с гражданским обществом. Среди них - государственная корпорация, автономное учреждение, государственно-частное партнерство. Их отличительной чертой является передача субъекту, отделенному от государства, полномочий органов государственной власти при сохранении за государством функции контроля в рамках гражданского права (полномочий собственника).
Государственная корпорация - это не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций[[33]]. Например, госкорпорация «Росатом» исполняет функции бывшего министерства атомной промышленности. Несмотря на то что иные государственные корпорации не наделены полномочиями распределителей бюджетных средств, они также являются субъектами, реализующими государственную политику. Примечательно, что в Российской Федерации отсутствует единый законодательный акт, закрепляющий правовой статус государственных корпораций: сегодня приняты федеральные законы в отношении каждой государственной корпорации.
Автономное учреждение представляет собой некоммерческую организацию, созданную Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием. Ее назначение - выполнение работ, оказание услуг в целях осуществления полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.
Государственно-частное партнерство (ГЧП) - это институциональный и организационный альянс между государством и частными партнерами, сформированный для выполнения масштабных общественно значимых национальных и международных проектов. ГЧП есть результат переосмысления самого принципа реализации государством возложенных на него функций. Одна из целей учреждения ГЧП - повышение качества государственного управления в сфере публичной инфраструктуры и государственных услуг на основе привлечения частного сектора. При ГЧП государство, действуя как субъект гражданского права, сохраняет необходимый объем властных функций как суверен, однако переносит акцент с проблемы обеспечения общественными благами на гарантирование их достаточности и надлежащего качества.
На рассмотрение Государственной Думы внесен проект федерального закона N 238827-6 «Об основах государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[[34]]. В соответствии со ст. 3 законопроекта под ГЧП понимается взаимодействие публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, осуществляемое на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, направленного на повышение качества и обеспечение доступности предоставляемых услуг населению, а также на привлечение в экономику частных инвестиций.
ГЧП - это пример совместного регулирования международного и внутригосударственного права. «Соглашение о ГЧП с точки зрения общего международного права не может быть признано международным договором уже в силу того, что его участником, с одной стороны, является государство, а с другой - частное лицо. Однако Соглашение о ГЧП, его заключение, исполнение и прекращение являются предметом регулирования международного права как в силу участия в нем государства, так и в силу международно-правовой защиты иностранных инвестиций и прав человека в целом»[[35]].
Обеспечение взаимодействия государства и гражданского общества может быть возложено на такие структуры, как общественные палаты и общественные советы.
Общественная палата - это институт, в рамках которого достигается консенсус между частными и публичными интересами. Он позволяет выразить общественную волю, которую суверен должен учитывать при принятии и реализации своих решений. Де-факто общественная палата выполняет функции посредника между государством и гражданским обществом, что является прерогативой партии как элемента политической системы.
В России идея создания Общественной палаты была сформулирована в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 мая 2004 г.[[36]] Статья 2 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» закрепляет основные направления деятельности этой организации[37]:
привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной политики;
выдвижение и поддержка гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений;
проведение общественной экспертизы (экспертизы) проектов федеральных законов и проектов законов субъектов РФ, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления;
осуществление общественного контроля (контроля) за деятельностью Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации;
выработка рекомендаций органам государственной власти Российской Федерации при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений и иных объединений граждан РФ, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в России;
оказание информационной, методической и иной поддержки общественным палатам, созданным в субъектах РФ;
привлечение граждан, общественных объединений и представителей средств массовой информации к обсуждению вопросов, касающихся соблюдения свободы слова в средствах массовой информации, реализации права граждан на распространение информации законным способом, обеспечение гарантий свободы слова и свободы массовой информации, и выработка по данным вопросам рекомендаций.
Вместе с тем в законодательстве наблюдаются существенные пробелы и противоречия, снижающие эффективность работы общественной палаты как инструмента гражданского контроля над деятельностью органов государственного управления. Так, спорным является правовой статус Общественной палаты Российской Федерации как структуры, отдаленной от власти (т.е. как структуры гражданского общества). Интерес представляет ч. 3 ст. 1 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации», согласно которой наименование «Общественная палата Российской Федерации» не может быть использовано в названиях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также в названиях объединений, организаций, учреждений и предприятий.
Часть состава Общественной палаты Российской Федерации формируется в силу Указа Президента РФ[[38]], избрание же остальных членов осуществляется лицами, назначенными главой государства. Следовательно, создание Общественной палаты инициировано государством, а не гражданским обществом непосредственно. Помимо этого, для обеспечения деятельности Общественной палаты Российской Федерации работает аппарат Общественной палаты, который является государственным учреждением. Поэтому Общественная палата не может претендовать на роль структуры, автономной от государства. Вместе с тем она считается агентом гражданского общества, аккумулирующим его неполитические интересы. Двойственный статус Общественной палаты позволяет правоведам выдвинуть тезис о существовании промежуточной организационно-правовой формы взаимодействия институтов гражданского общества и органов государственной власти[[39]].
Значительная часть членов Общественной палаты Российской Федерации входит в общественные советы при федеральных министерствах и ведомствах. Общественные советы учреждаются при исполнительных либо законодательных органах государственной власти или при должностных лицах на основании их решений. В некоторых странах создание общественных советов предусмотрено конституционно-правовыми актами. Соответствующая норма имеется в Конституции Франции. В России функционируют общественные консультативные советы при главах субъектов РФ, общественные советы при федеральных министерствах и их территориальных органах, советы по противодействию коррупции, общественные наблюдательные комиссии по обеспечению прав человека в местах принудительного содержания. Общественные советы могут формироваться и непосредственно общественными объединениями, что предусмотрено в законодательстве некоторых субъектов РФ.
Государство наделяет функциями государственного управления не только структуры, учредителем которых выступает, но и субъекты, созданные физическими и юридическими лицами. Одна из наиболее перспективных форм взаимодействия государства и гражданского общества - это привлечение саморегулируемых организаций (СРО) к выполнению функций государственного регулирования, в том числе к процессу разработки норм в сферах, требующих специальных познаний. Создание СРО сопряжено с «изъятием» у государственных органов некоторых полномочий и функций в области реализации государственной власти и передачей их общественным организациям. Саморегулируемым организациям присущи признаки как субъектов частного права (формируются по инициативе субъектов частного права; направлены на реализацию частных интересов по организации и материальному обеспечению условий осуществления профессиональной и предпринимательской деятельности; наделены имущественными правами и обязанностями; обладают обособленным имуществом; участвуют в частноправовых отношениях; по собственной инициативе создают органы управления, специализированные органы), так и субъектов публичного права (имеют специальную цель деятельности, состоящую, в том числе, в реализации публичных интересов по регулированию определенных общественных отношений; создаются в специально установленном порядке; участвуют в императивных отношениях через специализированные органы)[[40]].
В Федеральном законе от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» [[41]] предпринята попытка регламентировать отношения, возникающие в ходе учреждения и функционирования саморегулируемых организаций. Статья 2 Закона под саморегулированием понимает «самостоятельную и инициативную деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль над соблюдением требований указанных стандартов и правил».