Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Теоретические аспекты органов местного самоуправления).pdf

Соответственно, руководители, в первую очередь, ориентированы на выстраиванием отношений с региональной властью, нежели на работу на своей территории. Это нашло отражение в результатах опроса населения. Только 4% опрошенных уверены, что руководители местных органов власти хорошо знают проблемы территории, социальной инфраструктуры, потребности жителей. Почти половина опрошенных респондентов не доверяют органам местного самоуправления. Более половины опрошенных респондентов считают, что местная власть ориентирована только на вышестоящее руководство.

Таким образом, формирование условий для эффективного взаимодействия населения и местной власти является одной из приоритетных направлений работы в современных условиях. Отметим положительные практики в данной сфере. В современных российских условиях накоплен значительный опыт эффективных практик взаимодействия местных органов власти и общественности. В рамках нормативно-оценочной деятельности особого внимания заслуживает реализация проекта «Народный бюджет» в г. Красноярске^[30].

Принимая участие в референдуме, жители самостоятельно вносили предложения, определяли проекты, нуждающиеся в первоочередном финансировании. В организационной сфере традиционно реализуются конкурсы социально значимых проектов. Например, в г. Перми по итогам конкурса «Город – это мы», реализуются проекты общественных организаций, которые содействуют местным органам власти в решении проблем развития социальной инфраструктуры города: формирование культуры городской среды, организация благоустройства, новых форм досуга, повышения уровня физической культуры, обеспечения безопасности и других.

На наш взгляд, необходимыми условиями формирования социального партнерства местных органов власти и населения являются: информационная открытость органов власти, создание организационных структур, обеспечивающих артикуляцию и агрегирование интересов граждан; привлечение экспертов, осуществляющих научную оценку управленческих решений; просветительская работа, направленная на повышение уровня информированности граждан о возможных формах участия в системе общественного контроля; грантовая поддержка деятельности инициативных граждан, общественных организаций.

2.2. Проблемы функционирования и развития системы местного самоуправления в России

Местное самоуправление (МСУ) является одним из важнейших институтов современного общества, функционирование которого может рассматриваться в качестве индикатора развития гражданского общества и механизма демократического управления. Исследовательский интерес к институту местного самоуправления обусловлен, прежде всего, процессами, связанными с трансформацией российского общества в конце XX – начале XXI веков и принятием законов, отражающих институционализацию МСУ. В целом, проблематика местного самоуправления пользуется значительным вниманием среди исследователей, которые изучают особенности российской системы МСУ, анализируют процессы ее институционализации и функционирования, выявляют основные тенденции в развитии и реформировании местного самоуправления^[31].

---

В научной литературе последнего десятилетия неоднократно отмечалось, что европейская модель, служащая ориентиром для инициаторов проводимых в нашей стране реформ, в российских условиях столкнулась с целым рядом трудноразрешимых противоречий и в какой-то мере модифицировалась с учетом российской специфики. Современными исследователями выделяется целый ряд особенностей и проблем в развитии российской системы местного самоуправления^[32].

Во-первых, в России под влиянием различных факторов сформировано относительное разнообразие реальных моделей организации МСУ, которые в большинстве регионов значительно отличаются от предложенной в законе. В зависимости от условий жизнедеятельности и собственных предпочтений муниципальные образования формируют модели организации МСУ, включая в них элементы, являющиеся адаптациями к местной исторической, социально-экономической и культурной специфике^[33].

Во-вторых, нормативно-правовая база построения и функционирования системы МСУ характеризуется крайним несовершенством. Противоречия в развитии правовых основ МСУ исследователи связывают с тем, что в России реформирование системы местного самоуправления инициировалось государственной властью, которая предпринимала попытки легализовать принципиально разные модели МСУ, часто не имеющие ничего общего с историческими традициями и фактическим состоянием дел на местах.

Юридическим следствием этого и стали правовые коллизии в сфере муниципальной власти:

1) коллизии в правотворчестве (противоречия правовых норм, принимаемых на разных уровнях муниципального права и направленных на регулирование сходных общественных отношений);

2) коллизии в правоприменении между элементами правовой системы, касающиеся деятельности местного самоуправления.

В-третьих, для местных территориальных сообществ, как правило, характерен низкий уровень консолидации и самоорганизации. Местные сообщества представляют собой скорее просто население территории, а не сообщество граждан и не осознают себя в качестве субъектов управления. Исследователями отмечается в связи с этим крайне низкая активность населения, граничащая с безразличием.

В-четвертых, для населения российских муниципальных образований характерна низкая степень информированности о МСУ, о его законодательной базе, о функциях и компетенции органов муниципальной власти, о правах граждан на осуществление МСУ, о возможностях участия в решении местных вопросов. Слабая информированность населения о системе МСУ, о социально-экономическом положении муниципального образования, о задачах, которые ставит муниципальная власть, снижает степень доверия граждан муниципальной власти, лишая ее, таким образом, необходимой поддержки населения, приводит к росту социально-политической пассивности жителей муниципалитета.

---

В-пятых, в условиях общей пассивности основной массы населения муниципальных образований прямые формы МСУ (значительный перечень которых предлагается в ФЗ № 131) оказываются слабо развитыми, и доминирующее значение в местном самоуправлении начинают приобретать исполнительные (административные) структуры^[34].

В-шестых, недостаточность бюджетно-материальной базы муниципальных образований не позволяет обеспечить полное и качественное осуществление полномочий органами МСУ. По мнению исследователей, система местного самоуправления, не имеющая собственной финансово-экономической основы (например, в виде специальных налогов), оказывается крайне малоэффективной.

В-седьмых, в российских муниципальных образованиях наблюдается дефицит профессиональных кадров органов МСУ, прежде всего, высококвалифицированных. Исследователи отмечают, что, если количественные показатели кадрового обеспечения органов МСУ являются более или менее удовлетворительными, то качественные показатели вызывают серьезную критику. В то время как круг вопросов, которые должны решать созданные в муниципальных образованиях органы МСУ, чрезвычайно широк и разнообразен: от вопросов анализа и планирования социально-экономического развития муниципального образования, управления муниципальной собственностью до координации работы по участию предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территорий, подготовки бюджета, разработки нормативно-правовых актов органов МСУ. Без соответствующего кадрового обеспечения решение этих и многих других задач МСУ не представляется возможным.

В-восьмых, двухуровневая модель организации местной власти формирует зависимость администрации поселения от бюджетов регионального и федерального уровней, что фактически подрывает ее автономность. Через функциональную необходимость, стереотипы деятельности, финансовую зависимость в большинстве регионов складывается властная вертикаль, и идет процесс превращения МСУ в управление населенными пунктами государством.

Следует отметить, что наличие указанных проблем свидетельствует о незавершенности процесса институционализации местного самоуправления в современной России. Этот процесс требует дальнейшего теоретического анализа и эмпирического изучения.

Среди проблем местного самоуправления гражданами также выделяются такие как низкая степень автономности муниципального образования и избыточный контроль деятельности МСУ со стороны федеральных и региональных органов власти, большое количество полномочий, переданных органам МСУ, и совершенно неоправданное дублирование функций государственной власти на уровне МСУ, низкие зарплаты служащих МСУ и т.д.

---

При этом, проблема недостаточности собственной финансовой (ресурсной) базы является более актуальной для сельского населения, а для городских жителей – коррумпированность и семейственность служащих органов МСУ и отсутствие в законодательстве конкретных рычагов по осуществлению возлагаемых на органы МСУ полномочий.

Таким образом, представляется необходимым постепенное совершенствование законодательства о местном самоуправлении и устранение существующих в нем коллизий, поиск и расширение источников финансирования деятельности структур местного самоуправления и активизация населения муниципальных образований, от участия которого в решении местных проблем, во многом, зависит будущее российской системы местного самоуправления.

Глава 3. Направления и перспективы дальнейшего развития и совершенствования местного самоуправления в России

Воплощение в жизнь организационно-правовой модели местного самоуправления, закрепленной в действующей Конституции РФ, не одномоментный акт, а достаточно длительный и, как показывает практика, не линейный процесс. Он сопровождается отклонениями, которые связаны с разного рода непоследовательностью государственных решений в экономической, политической, социально-культурной жизни общества, недостатком политической воли в достижении намеченных целей.

Потенциал местного самоуправления не всегда используется последовательно. Даже сейчас, когда наше государство стремится выйти на качественно новый уровень своего развития, остается неясным, какое место призваны занять в этом процессе муниципалитеты, сумеют ли они стать рычагом в модернизации государства. Обновление законодательства о местном самоуправлении на базе Конституции РФ началось сразу же после ее принятия.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил модель местного самоуправления, учитывающую демократические тенденции формирования правового государства, отвечающую международным стандартам, в том числе Европейской хартии местного самоуправления. Именно с этого акта начался процесс системного правового регулирования муниципальной власти на основе Конституции РФ.

---

Через несколько лет практика применения данного документа показала необходимость его обновления, и 6 октября 2003 г. появился Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - с таким же названием, но сравнительно более богатым и насыщенным содержанием. Федеральный закон от 28.08.1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставлял субъектам Федерации широкие полномочия в регулировании вопросов осуществления муниципальной власти, которыми они не смогли оптимально воспользоваться. Таким образом, в организации местного самоуправления возник дисбаланс, что привело к нарушениям Конституции РФ и федерального законодательства.

Исправляя это положение, Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перенес решение ряда вопросов с регионального на федеральный уровень. При этом нельзя утверждать, что была найдена наилучшая для данных условий степень децентрализации правового регулирования.

Ее поиски, разумеется, с учетом уже изменившихся исторических обстоятельств, продолжаются. Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил параметры углубленной реформы местного самоуправления, постепенно решая и давние, копившиеся десятилетиями, и новые проблемы, возникающие на пути приближения местного самоуправления к его конституционной модели. Это дало толчок к развитию как федерального законодательства, так и законодательства субъектов РФ, а также муниципального нормотворчества. Опыт применения обозначенного Федерального закона потребовал внесения в него поправок, но и они не смогли разрешить весь комплекс проблем, связанных с реформированием.

Для ее дальнейшего продвижения нужны дополнительные организационно-правовые меры, в частности касающиеся территориального устройства местного самоуправления. В ходе муниципальной реформы выяснилось, что самым больным звеном системы местного самоуправления оказались сельские поселения. Они стали заложниками муниципальных районных властей, которым передали многие свои полномочия.^[35]

Одна из главных причин этого — недостаточно обоснованный подход в решении вопросов организации сельских поселенческих муниципальных образований. Анализируемый нами Федеральный закон требует при создании сельских поселений учитывает количество жителей, объединяемых муниципалитетом, плотность населения, пешеходную доступность центра поселения. Однако важно принимать во внимание также финансово-экономическую состоятельность (хотя бы относительную) муниципального образования, наличие на его территории налогооблагаемой базы.

---