Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Теоретические аспекты органов местного самоуправления).pdf
Добавлен: 31.03.2023
Просмотров: 127
Скачиваний: 1
Несмотря на то, что законодательно была допущена самостоятельность местных органов, на практике сложилась традиция, позволяющая вышестоящим Советам регулировать любые действия нижестоящих и управлять ими, что исключало практически любую реальную самостоятельность местных органов. Местное самоуправление как Совет народных депутатов представляло собой всего лишь нижнюю ступень власти в единой системе государственной власти СССР. Возрождение самостоятельности МСУ, в основе которого лежали новые принципы его организации, было инициировано перестройкой 1990х годов.
Непосредственным стимулом послужили не политические перемены, а экономические изменения. Началом новой системы местного самоуправления можно считать Постановление от 12.01.1990 г. № 35 «О проведении в 1990 году экспериментальной отработки механизма хозяйствования на основе самоуправления и самофинансирования»[13].
На основе этого постановления Совет Министров обосновали эффективность к децентрализации системы управления государством на основе хозяйственного расчета[14].
По мнению Совета Министров, данная модель организации должна была простимулировать органы власти на местах к собственным инициативам по управлению экономической сферой. В связи с этим был принят Закон СССР от 09.04.1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»[15], который определял концепцию местного самоуправления как самоорганизацию граждан для решения вопросов местного значения непосредственно или через органы власти. Собственно такое определение местного самоуправления и его функции сохранилось по настоящее время, поэтому можно считать, что закон заложил современные принципы местного самоуправления.
Права и полномочия будущих органов местного самоуправления также оказались впервые заложены данным законом, что говорит о его чрезвычайной важности в истории местного самоуправления в России. Организационной основой новой системы стали Советы народных депутатов. Интересы государственных органов все также продолжали превалировать над интересами местной власти, что делало принцип самоорганизации и самостоятельности местного самоуправления недействующей формулировкой. Хорошо, однако, что данные принципы были заимствованы из международной практики, так как стали хорошей целевой установкой на будущее.
В этот период Уставы городов и районов разрабатывались субъектами, а местное самоуправление исходило из административно-территориального деления страны, продиктованного сверху. Местное самоуправление на местах, помимо своих фиктивных функций самоорганизации населения, также выполняло задания, полученные от государственных органов власти. Местное самоуправление снова оказалось в ситуации неспособности выполнять свои функции. Позже, был принят закон РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям»[16].
Этот закон расширил полномочия Советов, однако снова подчинил их вышестоящим инстанциям. В 1991 году был принят очередной закон «О местном самоуправлении в РСФСР»[17]. Его реализация была осложнена тем, что действовали несоответствующие законодательные акты в сфере административно-территориального деления, бюджетного устройства, которые нарушали даже те права местного самоуправления, которые были закреплены данным законом. Однако, эти первые законы о местном самоуправлении заимствовали многие положения из международной практики, что позволило в дальнейшем развивать механизм местного самоуправления в демократическом направлении.
Далее, принятые в сфере местного самоуправления нормативно-правовые акты, формировали современную структуру местного самоуправления. В 1993 году была принята Конституция Российской Федерации, которая определила суть местного самоуправления как самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.[18]
Конституция определила гарантии местного самоуправления на самостоятельное управление муниципальной собственностью, самостоятельное осуществление бюджетного процесса, установила право на сбор налогов. В 1995 году принят первый закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[19]. Именно в данном документе фигурировало понятие «сельский округ». В 1998 году была ратифицирована Европейская хартия местного самоуправления, в которой определены основные демократические начала местного самоуправления.
Наконец, в 2003 году был принят закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[20], который действует на настоящий момент. Он дополняется практически ежегодно по настоящий день. Сельские поселения стали муниципальными образованиями типа «муниципальный район» или «сельское поселение». Таким образом, исторически сложилась нормативная база местного самоуправления, основные звенья истории которой были отражены. Сегодняшний российский опыт становления сельского самоуправления дает возможность полагать, насколько важно в большом и многонациональном государстве совмещать государственное управление и самоуправление в отдельно взятом сельском поселении, учитывать традиционные для российского народа формы общественного участия людей в управлении местными делами[21].
Поэтому современная законодательная база предусматривает самостоятельность местного самоуправления и его отделенность от государственного управления. На данный момент особо сомнительным является положение о финансовой независимости местного самоуправления. По законам Российской Федерации, муниципальное образование любого уровня имеет право на собственный бюджет и налоговую базу. Согласно законодательству Российской Федерации, каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. В статье 15 Бюджетного кодекса указано, что использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается[22].
Акты о бюджете это обязательные для всех муниципальных образований подзаконные акты. Бюджет определяет возможность создавать муниципальные должности, в числе прочего. Свои функции и задачи органы местного самоуправления реализуют путем осуществления принадлежащих им прав и обязанностей. Права и обязанности органов местного самоуправления тесно взаимосвязаны с предметами их ведения: если с определением предметов ведения органа дается ответ на вопрос, в каких областях жизни он в принципе компетентен, то права и обязанности характеризуют пределы возможностей органа в той или иной сфере общественных отношений[23].
Органы местного самоуправления в России имеют четко обозначенную структуру. Однако, в мировой практике встречаются различные модели управления муниципальными образованиями. Вопрос эффективности местного самоуправления часто поднимается в современных трудах отечественных ученых. Так, например Безуглова А.А. рассматривает основные вопросы эффективности деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц, разрабатывает системы оценки эффективности. Шугрина Е.С. рассматривает практические аспекты местного самоуправления, ведет актуальные исследования в данной сфере[24].
Таким образом, Закон достаточно четко разграничивает вопросы местного значения, финансируемые бюджетами муниципальных образований. За поселениями закрепляются вопросы местного значения, наиболее приближенные к жизнедеятельности населения, в то время как за муниципальными районами закрепляются вопросы местного значения межмуниципального характера. Стоит отметить, что большинство обозначенных в законодательстве вопросов местного значения имеют некоммерческий характер, то есть практически исключают возможность получения какой-либо экономической выгоды.
Основным законом, регулирующим местное самоуправление, является Федеральный закон РФ от 06.11.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Глава 2. Осуществление местного самоуправления в России
2.1. Анализ органов местного самоуправления в России
Развитие местного самоуправления является ключевой задачей любого демократического общества. «Местное самоуправление – уровень власти, по работе которого люди судят о власти в целом. Здесь проходят проверку на прочность все нововведения. Местное самоуправление обеспечивает ключевые жизненные потребности человека, оказывая решающее влияние на качество жизни»[25].
Муниципальное управление сегодня резко усложнилось, необходимость жизнеобеспечения потребностей населения в условиях высокой неопределенности и ограниченных финансовых ресурсах детерминирует новые подходы к взаимодействию во внешней и внутренней среде с целью достижения новых стандартов социально-экономического развития территории. К наиболее значимым внешним ограничениям развития местного самоуправления в РФ относится финансовая необеспеченность местных бюджетов. Объективные показатели финансовых ограничений, такие, как рост долговых обязательств местных бюджетов (увеличение в 2 раза за 5 лет), дефицит местных бюджетов (более чем в 2 раза) подтверждаются субъективными оценками руководителей местных органов власти, отмечающих высокий уровень бюджетной необеспеченности исполнения собственных полномочий, а также переданных государственных полномочий[26].
По результатам исследования, проведенного Всероссийским Советом местного самоуправления в феврале-марте 2012 года (в опросе приняли участие 316 муниципальных образований всех федеральных округов Российской Федерации), 79,3% опрошенных респондентов отметили уменьшение доходов местных бюджетов в 2012 году относительно 2011 года. Более половины опрошенных респондентов (62,96%) подчеркивают необходимость совершенствования межбюджетных отношений. В целом, финансовые ресурсы оценили как недостаточные 74,9% опрошенных экспертов. Помимо общей оценки, экспертам было предложено определить достаточность собственных финансовых доходов, частных инвестиций, а также средств, привлекаемых из федерального/регионального бюджета. По последнему пункту эксперты дали более высокие оценки, только 60,7% оценили их, как недостаточные, 29,8% выбрали вариант ответа «достаточно, но не в полной мере».
Собственные финансовые доходы и частные инвестиции эксперты в большинстве своем считают недостаточными (77,6% и 81,4% соответственно). При этом перечень вопросов местного значения постоянно расширяется, не подкрепляясь соответствующими финансовыми ресурсами. Учитывая низкий уровень финансовой обеспеченности местных бюджетов, взаимодействие органов МСУ с органами государственной власти может выступать как источник развития местного самоуправления при налаживании партнерских, конструктивных отношений, позволяющим консолидировать усилия и финансовые средства, так и источником значительных ограничений при деформации данных взаимодействий[27].
В связи с чем, значительный интерес представляет анализ оценок руководителей местных органов власти основным аспектам взаимодействия с государственной властью. Всероссийским Советом местного самоуправления в ноябре 2012 года было проведено исследование «Взаимодействие органов местного самоуправления с органами прокуратуры» (опрошено было 2280 руководителей органов местного самоуправления, выборка обработанных анкет составила 497 анкет). Результаты опроса руководителей местных органов власти, выявили значительные ограничения автономии местного самоуправления, высокий уровень отвлечения кадровых, организационных ресурсов от действительно значимых проблем муниципального образования на обеспечение взаимодействия с государственными органами власти при проведении контрольно-надзорных мероприятий.
Подавляющее большинство респондентов отметили недопустимо завышенное количество проверок и контрольных мероприятий, проводимых органами государственной власти. Жесткость, избыточность контрольно-надзорных санкций, недостаточность учета фактических возможностей органов местного самоуправления деформирует практику взаимодействий органов государственной власти и местного самоуправления, закрепляя доминантную, а не партнерскую модель их взаимоотношений. Основными условиями развития местного самоуправления являются привлечение высокопрофессиональных кадров в органы МСУ, повышение муниципальной активности граждан.Отметим ряд проблем. В первую очередь, это уровень профессионализма муниципальных служащих[28].
Не в полной мере удовлетворены уровнем образования муниципальных служащих 42,5% экспертов, почти 2/3 опрошенных руководителей местных органов власти в той или иной мере отмечали недостаточность штатных сотрудников. Еще одна значимая проблема - высокий уровень влияния региональной власти на местное самоуправление. В условиях тотальной дотационности современных муниципальных образований, эффективность деятельности местных органов власти определяется не столько профессионализмом, привлечением инвестиций, работой с населением, внедрением инноваций в развитие инфраструктуры, сколько привлечением межбюджетных трансфертов из региона[29].