Файл: Органы местного самоуправления.pdf

Исходя из этого А.М. Лимонов делает вывод о том, что местное самоуправление в Российской Федерации якобы одновременно содержит в себе элементы государственного и общественного института.

По нашему мнению, подобный вывод не может быть правильным, вернее, может оказаться правильным лишь частично. Ведь сам автор этого высказывания говорит о частном случае — делегировании отдельных полномочий органа государственной власти органам местного самоуправления, но пытается распространить его на всю систему отношений между государством и местным самоуправлением.

Особенно много дискуссий вызывает закрепленное в ст. 12 Конституции РФ положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Так, по мнению И.И. Овчинникова, «до сих пор отсутствует ясность самой природы самоуправления. Конституционная норма (ст. 12) «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»... свидетельствует о стремлении отделить органы местного самоуправления от государства, показать их общественную природу... такое решение носит более всего политический характер и очень трудно переводимо на язык конкретных юридических формул».

В статье «Местное самоуправление: власть государства или власть в государстве» О.Н. Соч-нова пишет, что «невхождение» органов местного самоуправления в систему государственной власти не вполне корректно и не совсем точно отражает место и роль указанного института во всей системе власти. Далее она подчеркивает: «Появление данного положения в значительной степени обусловлено желанием разрушить устоявшуюся российскую традицию жесткой централизации и концентрации власти. Однако многими учеными, правоведами это положение возводится в ранг «абсурда», когда они пытаются обособить местное самоуправление от вертикали исполнительной власти, мотивируя это особым характером местной власти».

Анализируя эту позицию, мы отмечаем следующее.

Во-первых, не на столько уж устоявшуюся национальную традицию пытаются «покуситься», поскольку местное самоуправление (под названием «земство») существовало в России в течение веков, а «устаиваться» вертикаль власти начала только в СССР.

Во-вторых, в позиции тех авторов, с которыми не согласна О.И. Сочнова, нет никакого «абсурда». Абсурд появляется, если к системе местного самоуправления подходить с мерками советских принципов демократического централизма и единства власти.

Такую же просоветскую позицию в отношении местного самоуправления занимает Г.Н. Чеботарев, утверждающий, что власть органов местного самоуправления по своей природе не может быть иной, чем властью государственной.

---

По нашему мнению, относительно полно идею публичного характера муниципальной власти развивает Э.П. Григонис.

По мнению этого автора, «местное самоуправление и его органы представляют собой точку соприкосновения, грань, порой весьма тонкую, своеобразный буфер между государством и гражданским обществом... Органы местного самоуправления — это субъекты гражданского общества, но наиболее близко из всех остальных... стоящих к государству. С государством местное самоуправление сближает такой же, как и у государственных органов, публичный характер власти».

Таким образом, мы приходим к выводу о том, что органы местного самоуправления — это особые субъекты гражданского общества, близкие по форме и по характеру своей деятельности к государственным органам, но действующие в пределах компетенций, наделенных государством, самостоятельно, под свою ответственность и независимо от него.

2 Структура и полномочия органов местного самоуправления

2.1 Принципы организации местного самоуправления

Сегодня любое развитое общество невозможно представить без местного самоуправления. Демократические государства давно признали его достоинства и отвели ему особое место в структуре власти^[2].

В Конституции Российской Федерации содержится ряд положений, касающихся организации и осуществления местного самоуправления в РФ^[3]. В первую очередь определяется, что местное самоуправление является частью конституционного строя РФ, а, следовательно, этому институту придается «фундаментальная значимость» в достижении конституционных целей^[4].

Помимо Конституции, как известно, принципы организации местного самоуправления определены и в соответствующем Федеральном законе.

Данные принципы определяют демократическую организацию местного самоуправления как института публичной власти, соблюдение которых является обязательным для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, населения и образуемых им органов местного самоуправления в целях реализации равного права граждан РФ на местное самоуправление, обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения на территориях муниципальных образований в соответствии с законодательством РФ и субъектов РФ, а также с уставами муниципальных образований.

---

Проблемы организации местного самоуправления в России интересуют значительное число специалистов, особенно представителей юридической и экономической мысли^[5].

Общие принципы организации местного самоуправления составляют «правовой каркас» демократической концепции местного самоуправления, основанный на обеспечении равного права граждан на местное самоуправление, независимо от того, на территории какого субъекта РФ они проживают.

Таким образом, понятие «общие принципы» означает не только «основные принципы», но и принципы, «единые» для всех территорий Федерации. Это подтверждается ч. 2 ст. 72 Конституции РФ, согласно которой «положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа»5.

Казалось бы, такая обязательность достаточно очевидна и не должна вызывать сомнений и тем более нуждаться в аргументах.

В совокупности «общие принципы» должны отражать сущность местного самоуправления как структурно функционального явления российской государственности, как своеобразной формы организации публичной власти, а также ее институциональные особенности^[6]. Только в этом случае будет обеспечиваться выполнение возлагаемой Конституцией РФ на органы местного самоуправления функции — осуществлять власть народа будучи самостоятельными в пределах своих полномочий и обособленными от системы органов государственной власти.

Однако чем более общий характер носят принципы, тем больше открывается возможностей для различных вариантов их правовой реализации, вплоть до взаимоисключающих. А это порождает состояние неопределенности, пояснение которой может потребовать проверки на конституционность соответствующих актов.

Выход, конечно, не в том, чтобы отказаться от уже более или менее сложившегося каталога наиболее общих принципов, характеризующих организацию местного самоуправления.

Представляется, что возможен и несколько иной подход к выявлению принципов, в результате которого мы получаем значительно более разветвленную их систему, составляющую в соответствии с Конституцией РФ основу Закона.

Речь идет о выделении групп отношений, которые возникают в процессе формирования статуса и организационно-правового механизма местного самоуправления, обеспечивающих реализацию прав граждан на местное самоуправление и превращение воли местного населения в публичную власть, что увеличивает потребность в большей детализации общих принципов.

---

С учетом изложенного группировка «общих принципов» могла бы выглядеть следующим образом.

1. Принципы, определяющие основные обязанности и полномочия государства по организации местного самоуправления: конституционно-правовое признание местного самоуправления в качестве особой формы публичной власти; гарантированность государством права граждан на местное самоуправление.

2. Принципы, согласно которым создаются муниципальные образования — главные структуры в системе местного самоуправления: посе-ленческо-территориальный принцип установления границ муниципальных образований; учет мнения населения при определении и изменении границ территорий муниципальных образований; возможность многоуровневой организации местного самоуправления.

3. Принципы, определяющие демократические формы организации местного самоуправления, порядок образования и содержание функций органов местного самоуправления: сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан (референдум, голосование и т.д.), сочетание государственного регулирования статусов органов местного самоуправления с правом населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления в конкретных муниципальных образованиях.

4. Принципы, определяющие формирование необходимой финансово-экономической основы местного самоуправления: соответствие материально-финансовых ресурсов муниципального образования функциям и полномочиям органов местного самоуправления, закрепленным в уставе муниципального образования; самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов органами местного самоуправления; стабильность основных источников доходов местных бюджетов.

5. Принципы, обеспечивающие самостоятельность органов местного самоуправления при осуществлении ими своих функций и полномочий: конституционный статус органов местного самоуправления вне системы органов государственной власти; соразмерность принимаемых органами местного самоуправления решений материально-финансовым возможностям муниципального образования и т.д.

6. Принципы, обеспечивающие стабильность установленных Конституцией РФ и федеральными законами прав местного самоуправления: стабильность статуса местного самоуправления как одной из основ конституционного строя Российской Федерации; конституционный запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

---

Разумеется, предложенная система «общих принципов» не исключает других идей в этой области, а равно и классификацию принципов по иным основаниям.

2.2 Социальные полномочия органов местного самоуправления

Одной из основ конституционного строя, согласно ч. 1 ст. 7 Конституции РФ, является определение России как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В рамках конституционной модели социальной государственности в Российской Федерации функции социального государства как направления деятельности по решению социальных задач, стоящих перед современным государством, реализуются с учетом распределения полномочий между уровнями власти в Российской Федерации.

Разграничение полномочий в социальной сфере (социальные полномочия) органов государственной и муниципальной власти направлено прежде всего на то, чтобы как можно более эффективно решать важные социальные проблемы в условиях модернизации Российского госу-дарства.

Процесс определения принадлежности того или иного полномочия органам публичной власти конкретного уровня, начавшийся с принятием Конституции РФ, продолжается и сегодня.

Так, значительное число изменений, регулярно вносимых в законодательство о местном самоуправлении, связано с закреплением или, наоборот, изъятием из компетенции органов местного самоуправления отдельных властных полномочий.

На примере динамики нормативного развития полномочий муниципальных органов в социальной сфере представляется возможным проследить общую тенденцию к этатизации местного самоуправления, наметившуюся в последнее время в государственной политике.

Выбор социальных полномочий для настоящего исследования обусловлен, прежде всего, их центральным местом в системе полномочий местного самоуправления, что предопределено социальным смыслом, заключенным в вопросах местного значения. Он проявляется в оказании органами местного самоуправления муниципальных услуг населению. Будучи одной из форм публичных услуг, муниципальные услуги выступают в основном как первичные базовые услуги, они обусловлены естественными потребностями людей и оказывают непосредственное влияние на уровень и качество жизни населения^[7].

---