Файл: Органы местного самоуправления.pdf

Некоторые попытки развития системы органов местной власти были сделаны в конце 1980-х гг. Причиной этого послужило осознание обществом оторванности местных органов от интересов населения и низкий уровень их профессионализма. Была предпринята попытка выведения Советов депутатов из-под контроля аппарата чиновников. В Советах было решено создать собственные постоянно действующие руководящие органы - президиумы, состоявшие исключительно из депутатов, а также было предложено избирать в Советах председателей, освобожденных от работы в исполнительно-распорядительных органах.

Исполкомы перестали быть внутренними руководящими органами Советов, сохранив статус исполнительно-распорядительных органов общей компетенции. Шла перестройка избирательного законодательства, в частности был внедрен принцип альтернативности выборов, укреплялись начала состязательности в предвыборной борьбе. В Советах и исполкомах упор был сделан на принцип коллегиальности. Однако, на фоне ухудшающегося социально-экономического положения страны стала усиливаться критика коллегиальных начал в управлении, что и подтолкнуло во многом законодательно-нормативные изменения.

Так, 6 июля 1991 г. был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». На этом этапе исполкомы ушли в небытие. Их правопреемниками стали главы местных администраций, возглавившие последние на основе принципа единоначалия. Наметилось новое перераспределение властных возможностей между представительными и распорядительными органами в пользу последних. С 1992 г. краевые, областные Советы народных депутатов, краевые, областные администрации, вслед за соответствующими органами республик в составе Российской Федерации, перестали характеризоваться как местные. Они были противопоставлены органам местного самоуправления как органы государственной власти.

Законом от 6 июля 1991 г. была предусмотрена разработка и принятие на местах положений (уставов) о местном самоуправлении, чем стимулировали активизацию местного правотворчества. В ст. 7 определялось, что органы местного самоуправления не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции государственных органов. В свою очередь государственные органы также не вправе были самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Однако государственные органы сохраняли право отмены не соответствующих законодательству актов местных органов. Сохранялась и подотчетность местных администраций вышестоящим исполнительно-распорядительным органам в пределах компетенции последних.

---

С осени 1993 г. произошел полный слом представительной власти на местах, а ее функции были переданы власти исполнительной - соответствующим местным администрациям. Вместе с упразднением Советов началось формирование новой представительной власти: дум, муниципальных комитетов, собраний представителей и др. Их образование было предусмотрено Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», которым было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Срок полномочий выборных органов в соответствии с настоящим Указом был установлен в два года.

На основании данного Указа представительная власть теперь должна была формироваться не во всех административно-территориальных единицах. Так, в городских и сельских поселениях с числом жителей до 5 тыс. человек, местное самоуправление могло осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборных глав местного самоуправления. В городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек выборным органом местного самоуправления признавалось собрание представителей и глава местного самоуправления. На территориях, включающих несколько городских и сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий.

Скажем, применительно к району это выглядело следующим образом. В них мог образоваться орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов самоуправления городских и сельских поселений. Было также установлено, что представительный орган работает, как правило, на не освобожденной основе и созывается на заседания главой местного самоуправления. Глава получил право подписывать решения выборного учреждения местного самоуправления.

По мнению автора, новый импульс изменений в системе местного самоуправления в рассматриваемый период дала Конституция Российской Федерации. Справедливости ради необходимо подчеркнуть, что заложенные в ней принципы местного самоуправления, вобравшие в себя положительное содержание предшествующего законодательства, поначалу серьезно искажались в нормативных актах субъектов Российской Федерации. Более эффективно процесс восстановления самоуправленческих начал на местах и их совершенствования пошел после принятия Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». На его основе сложилась новая организационно-территориальная структура местного самоуправления. Она представляла собой симбиоз общественной и государственной теорий местного самоуправления. Органы местного самоуправления были наделены публично-властными полномочиями (проявление государственной теории), но не рассматривались как органы государственной власти и не находились в прямом подчинении последних (проявление общественной теории).

---

Несколько позже был принят Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»^[1]. Хартия действовала в нашей стране с 1 сентября 1998 г. Структура Хартии весьма проста: преамбула, три части, 18 статей. Преамбула закрепляет ряд важных принципов. Так, органы местного самоуправления в соответствии с преамбулой являются одной из главных основ любого демократического строя; полномочия местного самоуправления должны быть реальными и обеспечивать эффективное и приближенное к гражданам управление; местное самоуправление должно строиться на принципах демократии и децентрализации власти.

Однако необходимость дальнейшего совершенствования местного самоуправления подтолкнула федеральный центр к новому масштабному реформированию местного самоуправления - к принятию Федерального закона РФ от 6.10.2003 г. №131 [8]. В ч. 2, ст. 2 этого закона говорится о том, что местное самоуправление осуществляется в пределах, установленных Конституцией РФ и федеральными законами, и лишь в отдельных случаях, предусмотренных федеральными законами, местное самоуправление регулируется законами субъектов РФ.

Исходя из вышеизложенного, можем заключить, что самоуправление - это вид управленческой деятельности, заключающейся в сознательном воздействии на волю людей с целью направления их поведения, организации их деятельности. Если управление это совокупность отношений между теми, кто управляет, и теми, чье поведение подвергается управлению, то самоуправление это процесс, в котором управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица.

При этом необходимо подчеркнуть, что самоуправление не означает отказа от профессионального аппарата власти. Общество, управляемое таковым аппаратом, чиновниками, является самоуправляющимся, если оно основано на трех началах: разумном соотношении профессионально-властного управления и форм непосредственной демократии; наличии у граждан средств заявления и отстаивания своих интересов; выявлении, справедливом согласовании и осуществлении органами власти значимых запросов людей. При этом граждане через формы непосредственной демократии (выборы, референдумы) вправе решать наиболее важные управленческие вопросы (формирование представительных органов власти, принятие юридически обязательных решений).

Данное определение справедливо и для местного самоуправления, содержащегося в п. 2, ст. 1 Федерального закона РФ №131. Согласно нему местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти. Она обеспечивает в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

---

Характеристику местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти уточняет положение Конституции РФ (ч.1, ст.3), согласно которому носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

Местное самоуправление выступает формой народовластия наряду с государственным управлением, осуществляемым Российской Федерацией и субъектами РФ. Как и государственное управление, местное самоуправление осуществляется населением, гражданами посредством форм непосредственной демократии и через профессиональный аппарат власти. Непосредственная демократия в местном самоуправлении включает формы прямого решения гражданами вопросов местного значения (выборы, референдумы и др.) и формы участия населения в решении вопросов местного значения профессиональным аппаратом власти (территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, опросы граждан и др.).

Содержание местного самоуправления составляло решение гражданами, органами местного самоуправления вопросов местного значения: непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований. Муниципальные образования в системе местного самоуправления - это городские, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, отдельные территории городов федерального значения.

Местное самоуправление в современной России не является частью государственного управления и самостоятельно по отношению к нему. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Муниципальная служба обособлена от государственной. Вопросы местного значения, выступая как публично-властные предметы ведения муниципальных образований, не имеют государственной природы и не могут рассматриваться как государственные полномочия.

1.2 Местное самоуправление как микромодель гражданского общества

Большинство ученых в настоящее время справедливо признают органы местного самоуправления как один из субъектов гражданского общества в Российской Федерации.

Например, И.И. Овчинников пишет, что «с развитием местного самоуправления в России связываются надежды на возрождение демократического гражданского общества, поскольку в муниципальном образовании формируется чувство общего интереса и ответственности местных жителей, которые привыкают не только самостоятельно решать свои дела, но и контролировать избранных ими должностных лиц. Местное самоуправление выступает одновременно и как механизм функционирования гражданского общества, и как его неотъемлемая часть», т.е. как субъект гражданского общества.

---

Г.А. Иванцова считает, что «система местного самоуправления как элемент гражданского общества во всех странах мира складывается как определенная структура взаимодействия местного населения как субъекта и объекта местного самоуправления по поводу организации совместной жизнедеятельности».

А.И. Медведев пишет, что «любое муниципальное образование как организационно-правовая форма местного самоуправления в известном смысле представляет собой микромодель гражданского общества, воспроизводящую внутри себя его основные

Указанные авторы, отмечая то обстоятельство, что органы местного самоуправления являются субъектами гражданского общества, в дальнейшем подчеркивают их особую роль, связь с государством, выявляют отличие от иных субъектов гражданского общества.

Вместе с тем ряд исследователей не совсем справедливо выражают сомнения по поводу отнесения муниципальных образований к субъектам гражданского общества.

Так, Е.С. Шугрина пишет: «В настоящее время практика показала, что природа местного самоуправления не может быть однозначно определена, затруднительно четко выделить собственно местные дела, отличные от общегосударственных; функции местного самоуправления отражают не только частноправовой, но и публичный характер. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как общественного, так и государственного образования».

По нашему мнению здесь идет смешение функций как основных направлений деятельности с природой как источником, способом происхождения, а также предметов ведения. Мы вполне согласны с иной спецификой функций местного самоуправления, но что касается природы, то она у государства и у местного самоуправления разная.

В связи с этим мы разделяем позицию профессора М.А. Краснова, который также считает, что, разграничивая в теории сферу государственной власти и сферу местного самоуправления, надо иметь в виду не иную природу органов местного самоуправления, а специфику их функций.

Кроме того, по мнению А.М. Лимонова, в Российской Федерации муниципальная деятельность строится на сочетании местных и государственных интересов, взаимодействии органов местного самоуправления и органов государственной власти. Конституционное обособление муниципальных образований и органов местного самоуправления представляет собой децентрализацию в собственном смысле слова, при которой государство сохраняет за собой ряд каналов властного присутствия в муниципальном образовании. Самостоятельно решая вопросы местного значения, органы местного самоуправления действуют в русле единой государственной политики, могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями.

---