Добавлен: 31.03.2023
Просмотров: 101
Скачиваний: 1
СОДЕРЖАНИЕ
1 Теоретические основы местного самоуправления
1.1 История местного самоуправления в России
1.2 Местное самоуправление как микромодель гражданского общества
2 Структура и полномочия органов местного самоуправления
2.1 Принципы организации местного самоуправления
2.2 Социальные полномочия органов местного самоуправления
В доктрине муниципального права при классификации полномочий местного самоуправления выделяют «собственные» полномочия местного самоуправления, т.е. те полномочия, которые признает за местным самоуправлением государство, и отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться законом органы местного самоуправления[8]. Названные полномочия имеют разную правовую природу и по их соотношению в общем составе полномочий органов местного самоуправления прослеживается динамика развития полномочий в целом.
Как отмечает В.В. Таболин, сложилась негативная тенденция изъятия муниципальных полномочий на уровень субъекта РФ, а затем передачи их обратно как государственных.
Например, федеральный законодатель минимизировал круг вопросов местного значения, изъяв из муниципального ведения вопросы социальной поддержки, обслуживания и содействия занятости населения, муниципального экологического контроля и др. Однако, учитывая, что прежние полномочия, по сути, направлены на непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения, они вновь закрепляются за местным самоуправлением, но в качестве делегированных отдельных государственных полномочий с соответствующим государственным контролем и управлением.
Несмотря на то что в результате подобного перераспределения полномочий в компетенции органов местного самоуправления остается тот же самый функционал, как и до перераспределения (только уже в качестве отдельных государственных полномочий), правовой эффект подобных реформ нельзя недооценивать.
Полагаем, что соответствующая законодательная практика существенно отклоняется от конституционно-правовой модели местного самоуправления, нивелируя основные конституционные свойства местного самоуправления, и прежде всего его самостоятельность, не вступая, однако, в прямое противоречие с конституционными нормами. Можно обозначить, как минимум, две проблемы, связанные с данным законодательным подходом.
Во-первых, признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция РФ в ст. 12 закрепляет организационную самостоятельность местного самоуправления, устанавливая, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Но как комплексное конституционно-правовое явление
самостоятельность местного самоуправления не может быть обеспечена лишь в статике через институциональную самостоятельность, требуется также ее отражение в динамике посредством функциональной самостоятельности.
Однако в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами, ключевая роль по принятию политико-правовых решений отводится именно органам государственной власти, а не самому местному со-обществу.
При подобном регулировании положение ст. 12 Конституции РФ, закрепляющее функциональную самостоятельность, проявляющуюся в том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, формально не нарушается, однако фактически органы местного самоуправления оказываются функционально встроенными в систему органов государственной власти, и конституционно-гарантированная институциональная самостоятельность также оказывается бессмысленной.
Во-вторых, в ст. 130 Конституции РФ, идущей первой в главе 8 Конституции РФ, которая содержит нормы, определяющие конституционно-правовой статус местного самоуправления, прежде всех иных положений о данном институте закреплено, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
В последующем, в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, предусмотрено также, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству.
Следовательно, сама архитектура конституционных норм, их расположение свидетельствуют о том, что основная цель местного самоуправления как института — это решение вопросов местного значения, а не осуществление отдельных государственных полномочий.
Полагаем, что решение вопросов местного значения через отдельные государственные полномочия нарушает приведенную конституционную модель. В связи с этим «собственные» полномочия в целях решения вопросов местного значения должны занимать главенствующую роль в составе полномочий органов местного самоуправления.
Однако, как указывает Е.С. Шугрина, фактически устанавливается приоритет выполнения государственных полномочий перед решением вопросов местного значения.
В качестве негативных последствий такого перераспределения полномочий (а по сути изменения их правовой природы) можно выделить перенос роли контролирующего субъекта с местного сообщества на региональную власть. Процесс «огосударствления» местного самоуправления через изменение соотношения в составе социальных полномочий органов местного самоуправления «собственных» полномочий и отдельных государственных полномочий в пользу последних ведет к нарушению основополагающего принципа местного самоуправления — совпадения в одном лице объекта и субъекта управления.
Поскольку согласно ч. 2 ст. 132 Конституции РФ реализация переданных полномочий подконтрольна государству, органы местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий в социальной сфере, переданных взамен отобранных «собственных» полномочий, связанных с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования, становятся ориентированными не на запросы местного сообщества, но на позицию органов государственной власти, превращаясь из представителей населения в исполнителей государственной воли.
В науке муниципального права можно встретить различные предложения по решению проблемы загрузки органов местного самоуправления государственными делами, однако представляется уместным процитировать слова российского дореволюционного общественного деятеля князя А. Васильчикова: «ставить починку мостов, исправление дорог, признание бедных, продовольствие голодных в зависимость от того же начальства, которое заключает трактаты, издает законы и заправляет финансами, значит, смешивать два действия, требующие совершенно различных способностей. От этого смешения происходит то, что во всех централизованных государствах местные интересы приносятся в жертву общим и совершенно теряются из виду».
Следует также согласиться с А.А. Джагаря-ном о том, что, поскольку основной объем прав в социальной сфере реализуется преимущественно по месту жительства, местное самоуправление как наиболее приближенное к населению может и должно решать широкий круг вопросов жизнеобеспечения посредством самоорганизации жителей и их решающего воздействия на социальную политику.
Анализ практики правового регулирования полномочий муниципальных органов в социальной сфере и выявленная тенденция к функциональной этатизации местного самоуправления позволяют говорить о необходимости законодательного закрепления механизмов, обеспечивающих рационализацию процесса перераспределения полномочий между уровнями публичной власти, при котором самостоятельность местного самоуправления реально учитывалась бы как конституционная ценность. В противном случае местное самоуправление рискует потерять свой статус как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти и стать наиболее приближенным к органам государственной власти, прежде всего субъекта РФ.
2.3 Анализ проблем местного управления
В декабре 2018 - феврале 2019 г. в рамках подготовки научно-практической конференции с международным участием «Местное самоуправление в условиях глобальных вызовов современной России» (г. Ростов-на-Дону; г. Азов, 04-05 апреля 2019 г.; г. Карачаевск, 10 апреля 2019 г.; г. Пятигорск, 12 апреля 2019 г.; г. Курган, 20 апреля 2019 г.; г. Челябинск, 25 апреля 2019 г.) лабораторией проблем повышения эффективности государственного и муниципального управления на территории 10 субъектов РФ (Ростовская, Московская, Челябинская обл., Краснодарский, Ставропольский, Камчатский края, республики Кабардино-Балкария, Северная Осетия - Алания, Коми, Карелия) был проведен социологический опрос экспертов, в котором приняли участие 2 329 чел.
К социологическому опросу, проведенному в Ростовской обл., были привлечены 520 экспертов из числа руководителей представительных органов власти (7,69%), руководителей органов исполнительной власти (6,54%), представителей органов местного самоуправления (18,46%), представителей научного сообщества (ученые и преподаватели) (13,65%), руководителей общественных организаций и СМИ, культуры, неправительственных организаций (12,68%), руководителей школьных, дошкольных образовательных и медицинских учреждений (30,77%), представителей крупного и среднего бизнеса (10%)[9].
Возрастной состав опрошенных: до 25 лет - 1,15%; от 26 до 30 лет - 2,69%; от 30 до 39 лет - 20,38%; от 40 до 49 лет - 34,42%; от 50 до 59 лет - 29,23%; 60 лет и старше - 12,12%.
Стаж работы респондентов: до 5 лет - 17,12%; от 5 до 10 лет - 20,00%; от 10 до 20 лет - 33,08%; от 20 до 30 лет - 20,77%; свыше 30 лет - 9,04%.
Представленные экспертами оценки приведены в процентах от реального числа ответов. По отдельным позициям опроса экспертам предлагалось выбрать не более 3 определений из числа предложенных, поэтому общая сумма ответов не равна 100%.
Результаты социологического опроса в Ростовской обл. показали, что более 40% экспертов отметили улучшение качества работы органов местного самоуправления в течение последних 5 лет; 31% опрошенных считают, что органы местного самоуправления достигли ощутимых результатов; не заметили принципиальных изменений за указанный период 17% экспертов. Таким образом, 88% экспертов считают, что качество работы органов местного самоуправления за последние 5 лет не только не ухудшилось, но и возросло. Число экспертов, отметивших ухудшение показателей работы органов власти на местном уровне (2,5%), не превышает погрешности измерения. Около 4% экспертов затруднились с ответом.
В исследовании был сделан акцент на состоянии местного самоуправления в условиях глобальных вызовов. Так, более половины экспертов считают, что современный экономический кризис и антироссийские санкции лишь отчасти повлияли на функционирование системы местного самоуправления. Еще 23% опрошенных вообще не заметили влияния негативных факторов. И лишь 16% экспертов полагают, что кризис и санкционная политика Запада в значительной мере сказались на функционировании системы местного самоуправления.
Следующий вопрос фактически вытекал из указанного выше: «Если экономический кризис оказывает влияние на местное самоуправление, то в чем это конкретно проявляется?» В числе конкретных проявлений экономического кризиса в качестве первой ранговой позиции эксперты указали заметное падение уровня жизни, рост бедности населения, снижение покупательной способности (49,81%).
Вторую позицию занимают проблемы в демографической сфере, выражающиеся в том, что люди боятся заводить детей из-за опасения ухудшения уровня жизни, возможности потерять работу и т.п. (39,04%). Проблемы в демографической сфере усугубляются в связи с переездом местных жителей в другие регионы или за границу в поисках более благоприятных социальных и экономических условий (21,73%).
В качестве третьей позиции эксперты отметили существенные затруднения в экономическом развитии предприятий, расположенных на территории муниципального образования, и дополнительные проблемы с привлечением инвестиций (25,38%).На этом фоне лишь 14,23% экспертов высказали мнение, что в условиях кризиса и санкционного давления началась активная мобилизация ресурсов и получен новый импульс к развитию.
При формулировании вопросов социологического исследования авторы планировали рассмотреть местное самоуправление, его характеристики, проблемы и перспективы его развития и функционирования в системе глобальных вызовов современной России и, что особенно важно в современных условиях, в контексте решения демографических проблем.
При всей важности иных аспектов демографическая ситуация имеет для будущего страны в целом и каждого отдельного региона, города, поселка принципиальное и стратегическое значение. Конечно же, муниципальный уровень не предполагает реализацию глобальной стратегии и решение макроэкономических вопросов, но позволяет отметить, какие меры респонденты считают эффективными для качественного изменения демографической ситуации на муниципальном уровне. Поэтому очередной вопрос касался изменений демографической ситуации за последние 5 лет в условиях кризиса.