Файл: Легальность и легитимность (Понятие и содержание легальности и легитимности).pdf

Подобное разнообразие в определении понятия исполнительной власти вызвано ее сложным и многогранным характером, обширностью признаков и отсутствием единого легального определения исполнительной власти в Российской Федерации.

Для того чтобы осмыслить на научном уровне сущность исполнительной власти Российской Федерации, необходимо анализировать ее признаки, так как целостное понятие исполнительной власти раскрывается через характерные признаки, отграничивающие его от иных органов государственной власти. К числу таких признаков относятся: 1) легальность и легитимность; 2) независимость и самостоятельность; 3) универсальность; 4) принуждение; 5) системность; 6) подзаконность; 7) предметность.

Важнейшим признаком исполнительной власти является ее легальность. Правовые основы организации и функционирования исполнительной власти предусматриваются Конституцией и законами государства, она проявляется также и в процессе функционирования ее в рамках закона, которым определяются важнейшие аспекты управленческой деятельности исполнительной власти Российской Федерации. Легитимность же исполнительной власти выражается в соблюдении при формировании ее органов порядка, предусмотренного законодательством государства.

В рамках исследования следует охарактеризовать важнейший признак исполнительной власти, который, на наш взгляд, заслуживает детального анализа - это независимость. Однако акцентирование внимания на независимости исполнительной власти вряд ли оправданно в силу подзаконного характера ее деятельности и необходимости постоянного систематического контроля за осуществлением исполнительной власти со стороны двух других ветвей власти и главы государства во избежание разбалансировки принципа разделения властей.

Полная независимость исполнительной власти противоречила бы ее существу как ветви власти, главное предназначение которой - исполнять законы, т.е. изначально независимость данной ветви власти ограничена законодательными рамками. Отметим, что самостоятельность исполнительной власти проявляется в том, что никакие другие органы государственной власти не вправе принимать на себя функции исполнительной власти и вторгаться в компетенцию органов исполнительной власти.

Исполнительная власть имеет универсальный характер во времени и в пространстве, осуществляясь постоянно и на всей территории государства^[11]. Функциональные и организационные аспекты органов исполнительной власти России и Армении носят непрерывный процесс, с четко определенным разделением полномочий между служащими. Непрерывность функционирования обеспечивается постоянной занятостью служащих, определением основных задач деятельности, разделением труда внутри системы исполнительной власти, регламентацией процессуальных действий, для достижения поставленных задач.

Другой признак исполнительной власти - это принуждение. Возможность использования принуждения связана с осуществлением исполнительной властью важнейших функций по обеспечению и реализации основ конституционного строя Российской Федерации.

Возлагая на исполнительную власть задачи по исполнению законов, судебных решений, организации социальной системы, обеспечению национальной безопасности, важно наделить ее такими средствами, которые бы обеспечили выполнение государственных задач.

Немаловажную роль играет признак системности исполнительной власти, т.е. исполнительная власть функционирует в виде системы органов, в том числе органов, представляющих совокупность государственных должностных лиц. В Российской Федерации он имеет конституционное обоснование, так как ст. 77 Конституции РФ закрепляет единую систему исполнительной власти.

Подзаконный характер исполнительной власти - признак, часто встречающийся в научной и учебной литературе^[12]. Всеобъемлющий и предметный характер исполнительной власти достигается посредством существования огромного чиновничьего аппарата, в руках которого находятся значительные организационно-финансовые ресурсы, и непрерывным характером ее осуществления^[13].

С другой стороны, подзаконность в деятельности органов исполнительной власти заключается в их конституционной обязанности всюду следовать предписаниям закона, что определяет общие границы правосубъектности органов исполнительной власти. Так, Правительство Российской Федерации осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации (ст. 2 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации")^[14].

Следующим правовым признаком исполнительной власти, как отмечается в литературе, является предметность действий. Так, если законодательный орган государственной власти принимает закон, то его положения носят абстрактный характер и регулируют достаточно широкий круг правоотношений.

Практика функционирования государственного аппарата опровергла абсолютизированное разделение властей, когда допускалась абсолютная независимость каждой из властей, что лишало бы само государство целостности.

В основе теории разделения властей лежит идея единства и целостности государственной власти, поэтому разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную строится не по иерархическому, а по функциональному принципу.

Но все же определяющим в этой теории выступает тезис о некоем рациональном соотношении властей (балансе властей), которое предусматривает не только их самостоятельность, но и взаимодействие и контроль (систему сдержек и противовесов). Важной составляющей теории ее создатели считали постоянство и правовую основу функционирования высших органов.

Известные русские дореволюционные ученые говорили больше о функциональном разделении властных полномочий между органами государства, нежели о разделе власти. В частности, Г.Ф. Шершеневич полагал, что не может существовать трех равных по силе властей, а законодательство, исполнение и суд - это только три формы проявления единой и неделимой государственной власти, а не три власти^[15]. Н.М. Коркунов также говорил не о разделении властей, а о распределении функций между самостоятельными органами единой государственной власти^[16].

Таким образом, большинство ученых рассматривают принцип разделения властей как функциональное распределение государственных полномочий между органами государственной власти, а не механическое деление их компетенции.

Например, в ст. 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей закреплен непосредственно, согласно которому государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, при этом органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Исходя из вышеизложенного, напрашивается следующий вывод в определении места и роли исполнительной власти в Российской Федерации в системе органов государственной власти: наблюдается повышение роли и значения исполнительной власти как в системе разделения властей, так и в системе государственного управления, хотя избежание дальнейшей разбалансировки данного механизма возможно лишь в случае построения детальной системы сдержек и противовесов.

2.2. Место и соотношение понятий “легальность” и “легитимность” в вопросах формирования органов местной власти

Становление местного самоуправления в России происходит в тесной связи с практической реализацией института народной демократии в целом и муниципальной демократии на отдельно взятой территории муниципального образования.

Основная цель местного самоуправления в России, согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"^[17], это решение населением самостоятельно и под свою ответственность вопросов местного значения. Для достижения этой цели законодатель закрепляет определенную совокупность полномочий, право на реализацию которых предоставляется населению непосредственно или через органы местного самоуправления.

В отличие от полномочий органов местного самоуправления, полномочия населения выстраиваются на основе приоритета прав граждан на осуществление местного самоуправления. Реализация этих прав возможна посредством законодательно установленных форм. Все формы непосредственной демократии, во-первых, представляют собой систему общественных отношений. Во-вторых, образуют формально-правовую основу непосредственного осуществления гражданами своих полномочий либо участия в осуществлении местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения.

На практическую реализацию местными сообществами полномочий по решению вопросов местного значения в значительной степени оказывают влияние два основных фактора: состояние действующего законодательства, регулирующее вопросы организации местного самоуправления и социальное поведение местных сообществ.

Стремление законодателя найти наиболее оптимальную модель развития местного самоуправления в Российской Федерации проявляется в постоянных изменениях федерального законодательства, регулирующих в том числе сферу муниципальной демократии, многие из которых не находят положительной экспертной оценки и являются источником многочисленных исследований.

Одним из таких законодательных нововведений последних лет является вариативность формирования органов местного самоуправления, в частности избрание высшего должностного лица муниципального образования.

Так, статья 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает четыре модели избрания главы муниципального образования: на муниципальных выборах; представительным органом из своего состава; представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса; на сходе граждан в тех муниципальных образованиях, где полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Выбор того или иного способа избрания главы муниципального образования осуществляется на уровне субъектов Российской Федерации и закрепляется в региональных законодательных актах. Уставы муниципальных образований лишь подтверждают данный выбор либо выбирают один из предложенных субъектом Российской Федерации.

Такая позиция, с одной стороны, снижает конституционную ценность института муниципальных выборов как единственного демократического способа сформировать, узаконить публичную власть на местном уровне и придать ей легитимный характер. С другой стороны, рушит социальный мост между местными сообществами и муниципальной властью, делая взаимодействие этих двух элементов хрупким и отчужденным.

Федеральное законодательство предоставило практически неограниченную правовую возможность субъектам Российской Федерации сокращать выборность местной власти, ограничивая тем самым активное и пассивное избирательное право граждан. При этом приоритетность такой формы непосредственной демократии, как муниципальные выборы, автоматически исключается.

Данный подход соответствует стратегии последней муниципальной реформы 2014 г., которая ставит на новый уровень развитие отношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в направлении на "объединение их управленческих действий, укрепление их сотрудничества на основе усиления позиций региональных властей"^[18].

Сложившаяся тенденция, при которой муниципальные выборы, как способ прямого волеизъявления, при формировании органов местного самоуправления не являются приоритетными, нашла одобрение и в судебных актах. Так, Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 01.12.2015 не относит муниципальные выборы, проводимые на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права, к единственному механизму формирования органов публичной власти, в т.ч. на уровне местного самоуправления. В связи с этим суд делает отдельный акцент на взаимоотношениях субъекта Российской Федерации и входящих в него муниципальных образований в решение организационных и функциональных вопросов осуществления публичной власти на основе сбалансированного сочетания в организации местного самоуправления общегосударственных, региональных и местных интересов^[19].

По данным информационно-аналитических материалов Министерства юстиции Российской Федерации, в 2016 г. сложился следующий порядок избрания глав муниципальных образований: