Файл: Законотворческая функция государства (ОСНОВЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В РФ).pdf

Зачастую правотворческой инициативе, как начальной стадии законодательного процесса, не уделяется должного внимания либо рассмотрение происходит в отрыве от современных реалий законодательного процесса России.

Вместе с тем в настоящее время имеется серьезная проблема наличия случайных, хаотичных идей проектов нормативных правовых актов, последствием которых является признание правотворческой инициативы необоснованной и нереализуемой. Особенно данный вопрос актуален для законотворчества федерального уровня. К примеру, депутаты Государственной Думы Российской Федерации предлагали ввести административную ответственность за курение за рулем, обязать платить налог на бездетность, лишать гражданства всех вышедших замуж за иностранцев россиянок и т.д. Создавая общественный резонанс вокруг своей деятельности, депутаты преследуют целью скорее привлечение внимания к собственной персоне, нежели реальное желание совершенствовать правовое регулирование тех или иных отношений.

Другим препятствием в эффективном правотворчестве является реализация недоработанных и популистских правотворческих инициатив: отмена зимнего времени в 2011 году, исключение клеветы из состава уголовно наказуемых деяний, переименование милиции в полицию и ряд других, впоследствии себя не оправдавших новелл.

Наличие определенного фильтра для подобных правотворческих инициатив и одновременное повышение качества аналитической работы участников законодательного процесса позволили бы исключить излишние интеллектуальные, организационные и материальные затраты при вынужденном рассмотрении проектов документов правотворческими органами.

В законодательно установленных случаях законодательная инициатива может принимать вид права исключительного. Так, только Президент РФ вправе вносить в Государственную Думу проект Федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ (п. 1 ст. 12 Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»).

В ряде случаев законодательная инициатива предстает в качестве не права, а обязанности уполномоченных субъектов (полномочия). Так, Президент РФ вправе подписывать договоры о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта РФ. Однако подписание Президентом РФ такого договора порождает его обязанность внести в Государственную Думу проект федерального закона об утверждении данного договора (п. 8 ст. 26.7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Правительство РФ обязано в установленный срок вносить в Государственную Думу проект Федерального закона о федеральном бюджете (п. 1 ст. 192 Бюджетного кодекса РФ).

Обязанность Правительства РФ внести в Государственную Думу проект закона, направленного на исполнение решения Конституционного Суда РФ, не позднее шести месяцев после его опубликования дополняется правом иных субъектов (Президент РФ, Совет Федерации, его члены, депутаты Государственной Думы, законодательные органы субъектов РФ, а также Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения) вносить в Государственную Думу законопроекты с этой же целью. Правительство РФ в случае подготовки им положительного заключения или положительного официального отзыва на законопроект, внесенный одним из названных выше субъектов, вправе отложить внесение своего законопроекта.

Осуществление законодательной инициативы иногда обусловливается наступлением определенных событий, совершением тех или иных действий. Так, право Президента РФ по внесению в Государственную Думу Федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ появляется у него только тогда, когда на референдумах заинтересованных субъектов РФ были приняты решения по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ. Бюджетное законодательство четко определяет сроки внесения проектов бюджетных законов. Внесение законопроектов по ряду вопросов требует представления наряду с иными документами заключения Правительства РФ (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ). Внесение законодательным органом субъекта РФ проекта федерального закона об общем числе мировых судей и количестве судебных участков субъекта РФ требует согласования с Верховным Судом РФ. Если проект такого закона вносит Верховный Суд РФ, то он согласует его с соответствующим субъектом РФ. Внесение законопроекта о внесении изменений в Уголовный кодекс РФ требует представления вместе с ним официальных отзывов Правительства РФ и Верховного Суда РФ. Парламентские фракции прибегают к введению внутрифракционного согласования законодательных инициатив своих депутатов, что вполне разумно, если не перечеркивает конституционное право депутатов на самостоятельное внесение законопроектов.

Закрепление законодательной инициативы в качестве исключительного права или даже обязанности (полномочия), введение особых условий ее осуществления направлены на обеспечение профессионализма законодательной деятельности, в частности ее плановости, оперативности, на значимых направлениях регулирования, зачастую опосредующих массовидные, регулярно возобновляемые социальные процессы.

В послании, представленном Федеральному Собранию 12 декабря 2012 г., Президент РФ особое внимание уделил праву народной законодательной инициативы, предложив внести в законодательство коррективы, делающие обязательным рассмотрение в парламенте получивших гражданскую поддержку идей. В настоящее время народная законодательная инициатива предусмотрена в ряде субъектов РФ. Возможность субъектов РФ по ее установлению предусмотрена Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ( HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H"ст. 6). В то же время ее введение во всех субъектах РФ с очевидностью предполагает перевод названного права субъектов РФ в разряд обязанностей и расширение федеральной законодательной основы непосредственного осуществления гражданами законодательных инициатив.

Представляется, что введение народной законодательной инициативы на федеральном уровне, заключающейся во внесении группами граждан в установленном порядке законопроектов в Государственную Думу, подлежащих обязательному рассмотрению, потребует изменения Конституции Российской Федерации. Этого можно избежать, если предмет указанной инициативы будет ограничен законодательными идеями, предложениями (починами). Вместе с тем во втором случае все равно потребуется выбор той или иной нормативной (желательно законодательной) модели преобразования внесенных в парламент законодательных починов в законопроекты. Видится, что такие законопроекты следует вводить в законодательный процесс посредством института законодательной инициативы.

Преобразование выражаемых в ходе народных законодательных инициатив починов в законопроекты (проекты решений о нецелесообразности их законодательного оформления) уместно возлагать на комитеты, комиссии Государственной Думы. Внесение таких законопроектов в порядке законодательной инициативы могут осуществлять отдельные депутаты, их группы. Но вправе ли это делать сами комитеты, комиссии? Могут ли они рассматриваться как разновидность групп депутатов? Вопрос этот возникает в связи с тем, что, если обычную группу депутатов образуют только поддержавшие соответствующую инициативу лица, то в составе комитета, комиссии могут быть и те, кто высказался против инициативы, поддержанной большинством комитета, комиссии. Это же можно сказать о фракциях Государственной Думы. В законодательстве прямого ответа на поставленный выше вопрос пока нет. Все же представляется, что конституционное право законодательной инициативы депутатов распространяется не только на каждого из них, их группы, но и на комитеты, комиссии палаты, депутатские фракции.

Порядок осуществления законодательной инициативы традиционно оценивают в качестве начальной стадии законодательного процесса. Вместе с тем активная законопроектная деятельность некоторых органов (например, Президента РФ, Правительства РФ), вовлечение в нее множества иных лиц, регулярное осуществление рядом субъектов законодательной инициативы как обязанности (полномочия) дает основание для представления законодательной инициативы в качестве исходного цикла законодательного процесса, включающего две стадии: разработку законопроекта по решению субъекта законодательной инициативы; внесение субъектом законодательной инициативы законопроекта в Государственную Думу. Представим эту структуру на примере законопроектной деятельности Правительства РФ.

Обязанности субъекта законодательной инициативы разработать и внести законопроект может корреспондировать обязанность парламента принять закон этого вида и нацеленности, в том числе в определенный срок (например, при исполнении решений Конституционного Суда, в которых оговорен срок внесения изменений в законодательство).

Эта стадия может выпадать. Дело в том, что подготовка проекта закона, будучи необходимым элементом законодательной деятельности, не всегда охватывается нормативно заданной процедурой, например, при внесении законопроектов депутатами.

Разработка законопроекта. Целью этой стадии является подготовка законопроекта (проекта поправки к законопроекту), сопроводительных документов и материалов для рассмотрения Правительством РФ вопроса о возможности внесения данного законопроекта в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы. Начальная точка названной стадии - момент вступления в силу решения Правительства РФ (например, распоряжения) о разработке законопроекта с целью его внесения в Государственную Думу. Конечная точка - момент принятия Правительством РФ подготовленного законопроекта к рассмотрению.

Данная работа планируется. Проекты планов законопроектной деятельности Правительства РФ разрабатываются Минюстом РФ и после рассмотрения Комиссией по законопроектной деятельности Правительства РФ утверждаются последним. Для разработки конкретных законопроектов Правительство РФ утверждает головных исполнителей, в качестве которых выступают, как правило, федеральные органы исполнительной власти.

Законопроекты до их внесения в Правительство РФ подлежат обязательной правовой экспертизе, осуществляемой Минюстом, Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Подготовленные законопроекты и материалы к ним рассматриваются Комиссией по законопроектной деятельности Правительства РФ и вносятся ею в Правительство РФ. Моментом принятия Правительством РФ подготовленного законопроекта, сопровождающих его документов и материалов к рассмотрению следует считать включение вопроса о внесении в порядке законодательной инициативы указанного законопроекта в проект повестки заседания Правительства РФ.

Внесение законопроекта в Государственную Думу. Данная стадия распадается на два этапа: принятие Правительством РФ решения о внесении законопроекта в Государственную Думу; исполнение этого решения. Целью первого этапа является возможное принятие Правительством РФ решения о внесении законопроекта (проекта поправки к законопроекту) в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы. Начальная точка названного этапа совпадает с конечной точкой предшествующей стадии. Конечная точка - вступление в силу решения Правительства РФ о внесении им законопроекта (проекта поправки к законопроекту) в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы, что открывает второй этап анализируемой стадии. Конечная точка второго этапа и второй стадии в целом - момент окончания регистрации вносимого законопроекта, сопроводительных документов и материалов к нему в управлении документационного и информационного обеспечения аппарата Государственной Думы и в системе ее автоматизированного делопроизводства и документооборота.