Файл: Законотворческая функция государства (ОСНОВЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В РФ).pdf

Вторая стадия законодательного процесса - обсуждение проекта подготавливаемого документа - заключается в согласовании различных интересов, определении их оптимального сочетания и закреплении в содержании нормативного правового акта. Как правило, обсуждение документа осуществляется в комитетах правотворческого органа посредством получения заключений экспертов и консультантов, учета мнения общественности.

Представляется, что обсуждение проекта правового акта, а не следующая стадия - принятие документа, является ключевым и наиболее важным этапом законодательного процесса. Качественная и комплексная работа в процессе обсуждения проекта нормативного правового акта позволяет обеспечить компромисс различных интересов, уменьшить количество документов с дефектами правовых норм.

Законотворчество имеет созидательный характер, который особенно проявляется тогда, когда на стадии обсуждения проделана работа по сбору теоретико-правовых и практических материалов, проведению исследований, анализу материально-финансового обеспечения, прогнозированию дальнейшего развития общественных отношений.

Следующая стадия - принятие нормативного правового акта - обладает определенной спецификой, которая обусловлена функциями и полномочиями конкретного субъекта правотворческой деятельности.

Принятие нормативного правового акта коллегиальным органом - зачастую продолжительная процедура, растянутая во времени, в отличие от принятия документа должностным лицом, формально сводящегося к его подписанию. Особенности принятия нормативного правового акта различными коллегиальными правотворческими органами определены соответствующими регламентами. К. Маркс отмечал, что «ту роль, которую в судах играет судопроизводство, в законодательных органах играет порядок и регламент». Нормы, регулирующие деятельность правотворческого органа по принятию нормативного правового акта, носят обязательный императивный характер для лиц, осуществляющих правотворческую деятельность.

Таким образом, принятие нормативного правового акта требует не только осмысления и оценки работы, проделанной на предыдущем этапе правотворческой деятельности, но и соблюдения сложного, пошагового процессуального алгоритма действий.

Нормативный правовой акт, пройдя процедуры рассмотрения и подписания, направляется для обнародования. Стадия обнародования (официального опубликования) является завершающим этапом законодательного процесса. На стадии обнародования нормативного правового акта обеспечивается необходимый контакт между адресатом документа и правотворческим органом. Контакт не является прямым, он носит опосредованный характер, т.к. «адресат получает сообщение не непосредственно от адресанта, а через средства массовой информации, обязательному опубликованию в которых подлежат правовые акты».

Обнародование нормативного правового акта оканчивает сложный, поэтапный процесс создания документа и имеет ключевое значение с точки зрения укрепления законности и формирования единого правового пространства.

2.2. Актуальные проблемы реализации федерального законодательного процесса

Сегодня целый ряд отраслей законодательства подвергается активному изменению и корректировке. Пока не удается правильно определять меру достаточности законодательного регулирования.

К сожалениюторопливость подготовки и принятия законов не преодолена и во многие кодексы и другие федеральные законы за 8 - 12 лет существования вносились десятки и сотни поправок, дополнений и изменений. Остановить этот поток пока не удается. Нормы законов нарушаются, бездействуют, обновляются.

Сегодня решение какой-либо проблемы часто связывается только с фактом принятия правового акта, в связи с чем в стране ежегодно принимаются сотни законов, подзаконных и иных нормативно-правовых актов.

В связи с изложенным нами выдвинута следующая гипотеза: в России поправки в законодательные акты вносятся чаще, чем в других странах.

Цель: отследить периодичность принимаемых законов, а также вносимых в законы изменений и дополнений.

Был проведен системный мониторинг официальных источников опубликования, официальных сайтов и правовых систем в первом полугодии 2013 года с целью выяснить количество принимаемых нормативно-правовых актов за определенный малый период времени.

Были получены следующие результаты: среднее количество нормативно-правовых актов, принимаемых в день, составляет: в январе 2013 года - 8,1; в феврале - 6,6; в марте - 7,4; апреле - 7,6; мае - 6,9; июне - 8.

Данные результаты выявляют огромный показатель скорости изменения законодательства. Высокая скорость изменения законодательства и правовая нестабильность напрямую взаимосвязаны.

Подтвердим обоснованность выводов статистикой. В Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года N 195-ФЗ первая поправка была внесена 25.04.2002 N 41-ФЗ, впоследствии 25.07.2002 N 112-ФЗ, 30.10.2002 N 130-ФЗ, 31.10.2002 N 133-ФЗ, 31.12.2002 N 187-ФЗ и так далее. По состоянию на ноябрь 2013 года насчитывается свыше 300 федеральных законов, вносящих в текст Кодекса те или иные изменения. Наблюдается тенденция к принятию поправок в среднем с периодичностью 5 - 6 в месяц.

В Налоговый кодекс Российской Федерации с момента принятия первой части в 1998 году в общей сложности в обе части по состоянию на октябрь 2015 года внесено около 700 изменений и дополнений.

Проведем сравнительные параллели.

Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 года пришел на смену Уголовному кодексу РСФСР 1960 года. На сегодняшний день он насчитывает около 136 поправок. Последние изменения вносились Федеральным законом от 2 ноября 2013 г. N 302-ФЗ. В течение 20 века на территории нашей страны было принято четыре Уголовных кодекса, начиная с Кодекса РСФСР 1922 года.

Сопоставим Уголовный кодекс Российской Федерации с Уголовным кодексом Германии, который был принят 15 мая 1871 года (последняя редакция принята 13 ноября 1998 года). На сегодняшний день он насчитывает около 200 поправок. В основном все поправки затрагивают Особенную часть в связи с прогрессирующим и совершенствующимся ритмом жизни.

Уголовный кодекс Франции был принят 22 июля 1992 года и пришел на смену Уголовному кодексу Франции 1810 года, принятому еще при Наполеоне I.

В Швейцарии действует Уголовный кодекс 1937 года, вступивший в силу с 1 января 1942 года. Впоследствии в него вносились незначительные изменения, затрагивающие в основном Особенную часть. Последние изменения вносились в 1999 - 2000 годах.

Для наглядности проведем аналогию и предположим, что Уголовный кодекс Российской Федерации будет действовать в течение 140 лет. Учитывая скорость и периодичность вносимых на сегодняшний день изменений, через обусловленный временной период количество поправок составит свыше 800.

В итоге гипотеза подтверждается.

Анализируя ситуацию, выявляем следующую тенденцию: весь пласт базисных законов в России полностью обновляется в среднем за 20 - 30 лет, то есть на смену старому закону приходит новый. В течение жизни человека законодательство полностью сменяется в среднем три раза. Только на протяжении 20 века в России сменилось пять Конституций, поэтому предположение о том, что сегодняшний Уголовный кодекс будет действовать через 140 лет, маловероятно, тем не менее оно ярко описывает существующую правовую лабильность.

Данная ситуация не является допустимой и свидетельствует в первую очередь о политической и общественной нестабильности - почве для создания фундамента правового нигилизма. Правовая нестабильность приводит к противоправным действиям и в целом не способствует развитию, а, наоборот, тормозит развитие правовой системы. При законодательной лабильности и изменчивости уважения к закону быть не может, так как здесь имеет место не законотворчество, а писание текста в угоду интересам. Имеет место отсутствие понимания юридической ценности права.

Особое внимание необходимо уделять не количеству, а качеству принимаемых законов. В связи с этим необходимо дополнить основные принципы законотворчества такими принципами, как ориентированность на современную реальность и юридическое прогнозирование. Это значительно сократит число вносимых в закон поправок, которые не были предусмотрены изначально. Также это упростит применение закона, сделает его более ясным для восприятия. Выявление причинно-следственной связи и последствий принимаемых законов в таких сферах, как политическая, экономическая, социальная, юридическая, является первостепенной задачей.

Этим и обосновывается необходимость закрепления таких принципов законотворчества, как ориентированность на современность и прогнозирование, в качестве основных принципов наряду с вышеизложенными.

Возьмем, к примеру, Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», пришедший на смену Федеральному закону от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Закон еще не вступил в силу, однако уже имеет новую редакцию от июля 2013 года, вносящую определенные коррективы в текст документа.

Изменениям должен предшествовать мониторинг, а прямое реформирование будет неэффективно.

В итоге здесь находит подтверждение еще одна гипотеза об отрыве законотворчества от правоприменения и оценка последствий как стадии всего правового цикла.

Следствием этого является нестабильность закона, бесконечный поток поправок и изменений, низкое качество законотворчества из-за отсутствия правовой аналитико-оценочной фазы.

На данной проблеме акцентируют внимание и молодые, что определяет особую актуальность проблем законотворчества. Например, «трудности в практической реализации возникают в результате отсутствия смысловой завершенности и точности в изложении нормативного материала. Зачастую формулировки, которые использует законодатель, оказываются неоднозначными для толкования. Кроме того, неоднократно нарушается и такое технико-юридическое требование, как единство терминологии, что также приводит к неточности и неоднозначности в изложении нормативного материала».

Отдельной проблемой стоят пробелы в правах, а именно отсутствие норм процессуального характера. В большинстве случаев принятие нового закона не решает поставленной задачи и проблема остается нерешенной из-за отсутствия именно процессуальных норм, что препятствует своевременной и правильной реализации норм материального права.

В итоге в результате комплексного анализа выделим основные недостатки принимаемых сегодня нормативно-правовых актов:

1. Пробелы в праве.

2. Противоречивость и спорность формулировок закона (расплывчатость формулировок, неясность и двоякое толкование, последующая необходимость их разъяснения).

3. Различные интуитивно-эмоционально-оценочные понятия, для которых характерны личные ощущения (например, такие, как «побуждающие», «способные вызывать», «бранные слова и выражения, не относящиеся к нецензурной брани» и тому подобное).

4. Отсутствие процессуальных норм, методов реализации (например, отсутствие регламентации процедуры отрешения и порядка дачи судом заключения о наличии в действиях Президента признаков преступления).

5. Неориентированность на современную реальность (отсутствие в России условий для внедрения и функционирования какого-либо института, отсталость техники, отсутствие профессионализма кадров и специалистов и так далее).

6. Отсутствие юридического прогнозирования как обязательной стадии законодательного процесса.

Проанализируем с учетом вышеперечисленного Федеральный закон от 29.12.2010 N 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию», с изменениями, внесенными Федеральным законом от 02.07.2013 N 185-ФЗ, вступающими в силу с 1 сентября 2013 года.

Сразу оговорим, что Закон не распространяется на рекламу, а также отдельные виды информации, указанные в статье 2.

В статье 5 вышеуказанного Закона к информации, запрещенной для распространения среди детей, относится, в частности, информация:

- способная вызвать у детей желание употребить наркотические средства, психотропные и (или) одурманивающие вещества, табачные изделия, алкогольную и спиртосодержащую продукцию, пиво и напитки, изготавливаемые на его основе, принять участие в азартных играх, заниматься проституцией, бродяжничеством или попрошайничеством;

- отрицающая семейные ценности, пропагандирующая нетрадиционные сексуальные отношения и формирующая неуважение к родителям и (или) другим членам семьи;

- оправдывающая противоправное поведение;

- содержащая нецензурную брань;

- содержащая информацию порнографического характера.

Закон применяет интуитивно-эмоционально-оценочные понятия, как-то: «вызывающая страх, ужас или панику», «состояние, при котором отсутствует риск... причинения вреда духовному, нравственному здоровью и развитию», «способная вызвать желание чего-либо» и тому подобное.