Файл: Законотворческая функция государства в РФ (Сущность и значение правотворчества).pdf

В советской юридической литературе правотворческий процесс рассматривался как юридически обоснованная процедура деятельности по возведению воли народа в закон, порядок формирования и закрепления этой воли в общеобязательных юридических предписаниях, упорядоченная система стадий деятельности по установлению изменению или отмене правовых норм. Исходя их этого, началом правотворческого процесса признавалось принятие решения о подготовке нормативного акта. Иногда началом правотворческого процесса считали подготовку проекта нормативного акта. Некоторые авторы ещё более сужали понятие правотворческой процедуры, не включая сюда процедуру подготовки проекта. Такой позиции придерживался, например, Д.А. Ковачев. По его мнению, - «процедура правотворчества включает общественные отношения, возникающие в процессе осуществления правотворческой деятельности, т.е. в процессе издания нормативных актов, а процедура подготовки проекта нормативного акта - общественные отношения, возникающие в процессе осуществления деятельности по подготовки проектов»^[19]. Автор считает, что здесь имеются правоотношения, различные по субъекту, содержанию прав и обязанностей и т.п.

В современной юридической литературе представлены различные точки зрения на стадии правотворческой процедуры. Так, А.Н.Чашин выделяет следующие самостоятельные и последовательные стадии правотворчества: правотворческая инициатива; рассмотрение проекта нормативного правового акта; принятие решения об утверждении либо отклонении проекта нормативного правового акта; введение принятого нормативного правового акта в действие^[20].

В свою очередь Л.А. Морозова, отмечает девять стадий правотворческого процесса: выявление потребности правовой регламентации общественных отношений; определение субъектов, правомочных принимать правовые решения, и виды нормативного правового акта; принятие решения о его подготовке; разработка концепции акта; подготовка проекта правового акта (рабочей группой); предварительное рассмотрение проекта акта; общественное обсуждение проекта; официальное рассмотрение проекта соответствующим органом с соблюдением необходимых процедур; принятие правового акта, его оформление, подписание, опубликование, вступление в законную силу^[21]. Разнообразие точек зрения на правотворческий процесс обусловлено сложностью и дифференцированностью законодательства по этому вопросу и многообразием субъектов правотворчества. Деятельность законодательных органов отличается от принятия нормативных правовых актов органами исполнительной власти и органами местного самоуправления или органами правосудия, которые также в определённом юридическом смысле принимают акты с нормативным содержанием.

Отечественному исследователю специфики и сущности механизма правотворчества С.В. Синюкову, с мнением которого мы считаем логичным согласиться, - представляется наиболее правильным подход, в соответствии с которым начальная стадия правотворчества - это изучение объективных факторов, определяющих необходимость правового урегулирования данных общественных отношений. «Решение о подготовке проекта нормативного акта… представляет собой ту часть айсберга, которая соприкасается с поверхностью воды…. Это лишь верхушка того, что скрывается глубоко под водой. Решение – результат сложной системы субъективных и объективных факторов…»^[22]. Следует согласиться с теми авторами, которые именно такое решение выделяют в качестве первой стадии правотворческой деятельности.

Кроме того, С.В. Синюков в своей диссертационной работе отмечает две крайне важные детали, имеющие существенное значение для понимания основ и особенностей современного механизма правотворчества: «Категория механизма правотворчества характеризует системный аспект процесса формирования права в единстве всех его социально-правовых источников и технических форм. Правотворчество не сводится к процессу создания нормативных правовых актов и включает формирование актов правотворчества с широким субъектным составом (государство, народ, нация, социальные институты, правоприменительная практика). Действие механизма правотворчества предполагает также психолого-когнитивный и научно-философский аспекты создания нормативных фактов (юридическая доктрина). Правотворческий механизм - это, по сути, центральный институт процесса правообразования в современных обществах»^[23].

Важно отметить, что в статике механизм правотворчества охватывает совокупность элементов, обеспечивающих создание права, к которым можно отнести: 1) субъектов правотворчества (институциональный элемент); 2) способы, приемы правотворческой техники (инструментальный элемент); 3) сами правила поведения (содержательный элемент); 4) формы (источники) права (формальный элемент). Сущностные характеристики указанных элементов будут зависеть от вида правотворческой деятельности. Так, в качестве субъектов правотворчества могут выступать народ, государственные органы, уполномоченные лица и организации, государство в целом и т.д. Способы, приемы правотворческой деятельности предопределяются спецификой создаваемого источника права. Например, можно выделять технику законотворчества, технику корпоративного правотворчества, технику договорного правотворчества,технику судебного правотворчества и др. Что касается содержательного элемента, то в принципе он для всех видов правотворчества одинаков - это сами нормы права, однако структурное строение этих норм также может быть различным («классическая» трехзвенная структура (гипотеза - диспозиция - санкция), двухзвенная структура (гипотеза - диспозиция, диспозиция - санкция) и т.д.). К формальному элементу будут относиться соответствующие формы права, наиболее распространенными из которых выступают нормативный правовой акт, нормативный договор, юридический прецедент и правовой обычай.

Механизм правотворчества в динамике отражает последовательность стадий правотворческой деятельности, которая обусловливается конкретным видом правотворчества, но в самом общем виде включает:

1) выработку самого правила поведения;

2) придание правилу юридической формы в соответствующем источнике права.

После прохождения первой стадии мы получаем норму - правило поведения общего характера, но только после прохождения второй стадии эта норма становится правовой, т.е. приобретает общеобязательную силу. В реальности эти две стадии могут осуществляться одновременно, а могут быть и разделены во времени. Е.А. Петрова считает, что, «представляется необходимым отграничивать правотворчество от нормотворчества, так как последнее охватывает деятельность по созданию любых, не только правовых норм, а в рассматриваемом нами контексте выступает первой стадией механизма правотворчества. При этом с практической точки зрения динамический аспект механизма правотворчества, на наш взгляд, наиболее важен - именно он показывает, как творится право»^[24].

1.3. Проблемы и перспективы современного механизма правотворчества

Реформирование всех сфер государственной и общественной жизни, развитие общественных отношений, радикальным образом отразилось на российском законодательстве. Нормативный правовой акт является основной формой российского права и основным средством правового регулирования общественных отношений. Изменение политической и экономической ситуации в России, совершенствование модели механизма государства, появление новых субъектов правотворчества способствовали увеличению законодательного массива, вместе с тем снижению качества отдельных нормативных правовых актов. В результате законы становятся неэффективными и не достигают целей, для которых они принимаются.

Согласно убеждению Э.Ф. Мамедова, которое мы, безусловно, разделяем, - «Одним из важнейших условий строительства в России правовой государственности является создание стабильного, качественного и эффективного законодательства. Содержательность и понятность закона являются одними из условий (факторов) надлежащего применения и эффективного действия закрепленных в нем норм. В этой связи текст закона должен содержать юридически, логически и лингвистически грамотные формулировки, позволяющие ему быть доступным для всех лиц, заинтересованных в его понимании и эффективном применении. В свою очередь, легальные формулировки должны создаваться с использованием определенного набора языковых правил и средств»^[25].

Необходимыми средствами раскрытия информации о содержании любого закона являются термины и дефиниции. Именно с их помощью можно познать точный смысл понятий и категорий, используемых в тексте законодательного акта. Используемые в нормативно-правовом тексте термины, обозначающие определенное понятие, могут иметь как «чисто» правовой характер, так и относиться к иным областям знания, но при этом в контексте нормативного правового акта, с учетом специфики осуществляемого им правового регулирования, иметь юридическое значение. Наиболее важные термины законодатель легализует: вводит в ткань правового регулирования специализированные дефинитивные нормы, содержащие официальные определения понятий.

Юридическая дефиниция, отображенная в термине, представляет собой логически оформленную мысль, описание того или иного явления правовой действительности, в качестве которого зачастую выступает правовое средство, входящее в механизм правового регулирования, осуществляемого тем или иным законом. Содержащиеся в статьях каждого закона правовые средства должны быть оптимально, иногда даже индивидуально подобраны для каждого конкретного случая и ситуации. Для эффективной правореализации и правоприменения законодателю необходимо не только правильно подобрать правовые средства, но и адекватно довести свою волю до населения и правоприменителей. Именно при решении этой задачи и выходят на первый план термины, отображающие соответствующие правовые средства, и дефиниции, дающие легальные определения понятий, соответствующих этим терминам. В этой связи законодателю важно, во-первых, правильно подобрать юридические средства с учетом социальных, экономических, политических, экологических и других реалий, во-вторых, правильно и понятно зафиксировать их в тексте закона с помощью терминов и, в необходимых случаях, дефиниций^[26].

Однако законотворческая практика последних лет показывает, что низкое качество принимаемых законов связанно с отсутствием достаточных знаний и опыта в сфере соблюдения требований, а также применения правил и средств юридической техники субъектами правотворческой деятельности. В частности, содержащиеся в законах термины и дефиниции, сформулированы без строгого соблюдения определенных языковых правил, что негативно отражается как на качестве законодательных текстов, так и на качестве законодательства в целом.

Весьма актуальны на сегодняшний день научные взгляды Э.Ф. Мамедова, который основываясь на правопонимании «реалистического позитивизма», выдвигает и аргументировано доказывает положение о необходимости унификации понятийного аппарата, используемого в различных видах материального правотворчества (прежде всего законодательного и договорного), а также нормотворческой деятельности, осуществляемой в отраслевом праве. По мнению Э.Ф. Мамедова сегодня «следует исключить ситуацию, когда одинаковые либо сходные по смыслу термины в различных формах (источниках) российского права понимаются по-разному»^[27].

Отметим, что, материальное правотворчество как вид и юридическая форма процесса правообразования представляет собой интегрированную деятельность, объединяющую институциональные (юридические средства) и функциональные (юридические процессы) элементы, взаимодействие которых направлено на вычленение из системы общественных отношений и последующую объективацию правовых норм, легализуемых в правовых текстах. Систему процессуального правотворчества образуют взаимосвязанные юридические процессы, процедуры, действия, осуществляемые в рамках отраслевого и межотраслевого правового регулирования процессов нормообразования.

В свою очередь, юридическая техника правотворчества – это комплексный межотраслевой юридический институт, представляющий собой совокупность норм различных отраслей публичного и частного права, регулирующих общественные отношения в сфере осуществления правотворческой деятельности различными субъектами, устойчивость которому придает наличие норм иных социальных регуляторов (внутриорганизационных, обычаев, обыкновений и др.). Существующий инструментарий юридической техники имеет универсальный характер и используется в различных видах юридической деятельности (нормотворчестве, законотворчестве, договорной работе, толковании норм права и др.). Использование в процессе работы с правовыми тексами терминов и дефиниций как средств юридической техники правотворчества в равной степени значимо как для нормативных правовых актов, так и для правотворчества в широком смысле. В процессе правотворчества необходимо стремиться к достижению унифицированного использования терминов и дефиниций во всех источниках права независимо от их формы.

Совокупность критериев, определяющих формирование качественных нормативных правовых актов, является важнейшим условием эффективности правотворческой деятельности. Под критериями качества закона Э.Ф. Мамедовым понимаются «…определенные параметры, на основании которых осуществляется оценка его совершенства. Особая роль принадлежит технико-юридическим критериям качества закона, к числу которых относится уровень юридической техники правотворческой деятельности, зависящий от использования или неиспользования субъектами правотворчества технико-юридического инструментария (в особенности терминов и дефиниций)»^[28]. Выделяя и анализируя ряд проблем механизма правотворчества в части принятия правотворческого решения, С.В. Синюков справедливо замечает, что в России наблюдается: «…недостаточная системная проработка законодательных актов, отсутствие долгосрочной плановости, множественность правотворческих ошибок, нестабильность правовых актов, превалирование «поправочного» законодательства, слабость механизмов реализации актов, их противоречивость. Несмотря на стабильность правотворческих процедур в целом, происходит внутренняя эрозия элементов и уровней механизма правотворчества, который в отсутствие закона о нормативных правовых актах не может приобрести системной организации: имеют место деформации правотворческого процесса, организационно-правовая бесконтрольность, произвольные и сомнительные с точки зрения законности процедуры принятия правотворческих решений»^[29].