Файл: Пробелы в законодательстве и способы их восполнения (СПОСОБЫ ВОСПОЛНЕНИЯ ПРОБЕЛОВ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ).pdf

Законодательство Российской Федерации не предусматривает возможностей обращения в Конституционный суд в случае ситуаций, когда имеет место наличие пробела. Выявление таких фактов происходит непосредственно в процессе судебной деятельности, когда юридические и физические лица обращаются сюда по конкретной проблеме. Ситуации могут быть различны:

• необходимость разрешения судебного дела в соответствии с Конституцией РФ;
• жалобы на нарушение прав и свобод, гарантированных Конституцией;
• несоответствие принятого органами власти закона (постановления) Конституции^[31].

Если при рассмотрении дела обнаруживается наличие пробела законодательства, Конституционный Суд устраняет имеющиеся пробелы несколькими способами^[32]:

1. Прямое применение норм Конституции в каждом конкретном случае. В этом случае предписания Конституционного Суда содержат отправку непосредственно к норме Конституции. Такой способ подтверждает высокий статус Конституции, а также возможность преодоления пробельности с их помощью. Более подробно способ применения данного метода рассмотрен.

2. Использование аналогии права, аналогии закона. Характеристику этого способа преодоления пробельности законодательства дал сам Конституционный Суд. Исходя из определения, «аналогия закона применяется в данном случае для того, чтобы устранить пробелы в правовом регулировании различных отраслей права. Право на эти действия вытекает из полномочий суда и потребности в осуществлении правосудия. Неприменение аналогии, с точки зрения Конституционного Суда, приведет к невозможности эффективной защиты прав, а значит, к их ограничению, что недопустимо»^[33].

3. Выявление правового смысла нормы. В таком случае не происходит констатации пробела в законодательстве, потому что оно устраняется при помощи толкования соответствующего закона, с использованием конституционно-правового смысла основных его положений.

4. Установление порядка регулирование определенных правоотношений до принятия законодателем соответствующего закона^[34]. Здесь показательным является Постановление Конституционного Суда от 10 июля 2007 года № 9, которое выявляет наличие пробела и устанавливает в своем решении порядок действий в похожих случаях.

Пробел касался отсутствия возможности установления субъекта финансирования на получение средств гражданами, которые работали по трудовому договору и подлежали страхованию. В случае, если работодатель (или страхователь) платил страховые взносы в Пенсионный Фонд РФ ненадлежащим образом или не платил вовсе, такая возможность была затруднена. В связи с этим Конституционный Суд вынес Постановление, которым обязал государство обеспечить исполнение за страхователя этой обязанности в пользу застрахованных лиц вплоть до «установления законодателем соответствующего правового регулирования»^[35].

По своей сути, этот способ представляет собой нормотворчество, гарантирующее реализацию законных прав и интересов граждан и лиц, проживающих на территории России. Устанавливая порядок и создавая тем самым образец правоприменения, Конституционный Суд ликвидирует пробел в законодательстве до тех пор, пока не будет принят соответствующий нормативно-правовой акт. Данный образец может использоваться как кратковременно, так и длительное время.

Следует, однако, еще раз подчеркнуть, что формального закрепления за Конституционным судом мониторинга российского законодательства на предмет наличия непредусмотренных законом «белых пятен» нет. В связи с этим различные ученые-правоведы по-разному рассматривают Постановления Конституционного Суда: от сугубо правоприменительной функции до нормотворческой, создающей прецедент.

Необходимо отметить, что Постановления Конституционного Суда и толкования норм Конституции и права имеют определенное нормативное значение уже в силу того, что они обладают признаками нормативно-правового акта: официальны, обязательны к исполнению, обладают особой юридической силой, направлены на непосредственное действие, стабильны^[36].

В данном русле видится обоснованным обратить внимание на то, что вполне целесообразно наделить Конституционный Суд полномочиями проверять нормативно-правовые акты на наличие пробельности и устранять эти недостатки. Такая практика сделала бы работу конституционной юстиции более эффективной.

ГЛАВА 3. НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРОБЕЛОВ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ РФ

Повседневная законотворческая деятельность заключается в принятии, изменении и отмене нормативно-правовых актов, которые зачастую порождают правовую неопределенность, а также невозможность урегулировать вопросы, касающиеся государственной и общественной жизни. Наиболее распространенными дефектами законодательства являются нерешенные проблемы в сфере местного самоуправления.

Необходимо отметить, что состояние неопределенности в праве возникает в связи с полным или частичным отсутствием необходимого звена в системе юридического воздействия на общественную жизнь, чем порождает пробелы в законодательном регулировании.

Под пробелами законодательства РФ следует понимать полное или частичное отсутствие конкретной правовой нормы, необходимой для регламентации общественных отношений, входящих в сферу правового регулирования и отнесенных к компетенции субъектов РФ на основании действующей Конституции РФ^[37].

Пробелом также принято называть отсутствие закона или определенной нормы в законодательстве, которая необходима для регламентации общественных отношений, входящие в сферу законодательного регулирования субъектов РФ^[38].

Существуют преодолимые и непреодолимые дефекты законодательства РФ. Преодолимые это недостатки в законодательном регулировании, легитимно восполненные иными нормативными актами, судебной практикой. Непреодолимые же невозможно исправить никакими правовыми средствами, кроме как изменить полностью законодательство субъекта РФ^[39].

Причинами возникновения дефектов, как правило, подразделяют на субъективные и объективные. Сюда следует отнести изменение законодательства на федеральном уровне, вопросы по которому субъектами РФ могут трактоваться по-разному. Не стоит исключать такой фактор, как вину законодателя, который невнимательно отнесся к принятию нормы права, а также невысокий уровень правовой культуры и образования^[40].

В соответствии с федеральным законодательством происходит и формирование законодательства субъектов РФ. Если существуют пробелы в законах федерального уровня, то и на региональном уровне они будут иметь дефекты. Не стоит забывать, что субъекты сами иногда могут принимать правовые нормы, чтобы устранить неточности в законодательстве, но только если правотворческая деятельность не является предметом совместного ведения РФ и ее субъектов.

Приведем пример. ФЗ от 19.05.1995 «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» представляет законам и нормативно-правовым актам субъектов РФ самостоятельно назначать размер, а также выплаты ежемесячных пособий на ребенка^[41]. Так, РФ пытается устранить пробелы в законодательстве, передавая свои полномочия субъектам федерации. Но минимальная выплата пособий не установлена. При этом нарушается норма Конституции РФ, где каждому гарантируется единство прав и свобод человека^[42].

Регулирование общественных отношений в политической и социально-экономических сферах занимает у государства значительное количество времени. Как правило, субъекты РФ не дожидаются правовой регламентации от государства, пытаясь самостоятельно устранить пробелы в законодательстве, в итоге создается такая норма, которая противоречит законам на федеральном уровне^[43].

Так, на наш взгляд, явным пробелом на федеральном и региональном уровне будет считаться такой важный консультативный институт, как наказы избирателей, который не регламентирован до сих пор. Данный институт является эффективным механизмом непосредственного участия депутатов и избирателей в решении проблем муниципальных образований. Наказы избирателей являются одной из форм выражения воли и интересов избирателей, где гражданам позволено непосредственно участвовать в управлении делами субъекта РФ, а также муниципальных образований.

В 2015 году был предложен депутатом Государственной Думы Сергеем Катасоновым законопроект в нижнюю палату, который определяет порядок внесения, рассмотрения, утверждения и выполнения депутатами Государственной Думы РФ и депутатскими объединениями наказов избирателей. Он отмечает, что данный институт является одной из форм выражения и реализации воли и интересов населения. Во многих субъектах федерации существует данный законопроект, который позволяет избирателям направлять свои предложения депутатам законодательных органов, но нет на федеральном уровне^[44].

В соответствии с федеральным законом, гражданам предлагается вносить наказы избирателей депутатам по итогам собраний, а также направлять в письменном виде обращения. Далее, депутаты и депутатские объедения будут передавать наказы в органы государственной власти, местного самоуправления и т.д. На данном этапе решаются вопросы о целесообразности реализации инициативы, которые впоследствии направляются в Комитет Государственной Думы, который подготовит проект свободного перечня наказов избирателей. До настоящего момента, данный закон до сих пор не принят и является одним из главных пробелов в законодательстве РФ и ее субъектов.

Законы о местном самоуправлении в субъектах РФ, специальные законы субъектов РФ, которые регулируют институт наказов избирателей депутатам, составляют правовую основу данного консультативного института. Примером служат: Закон Новосибирской области от 17.09.2003 г. «О наказах избирателей и обращениях граждан»; Решение Думы города Ханты-Мансийска от 6.02.2009 г. №723, утвердившее «Положение о наказах избирателей, данных депутатам Думы города Ханты-Мансийска»; Решение Городской Думы г. Ижевска от 30.03.2006 г. №67 «Об утверждении Положения о наказах избирателей депутатам Городской думы города Ижевска».

Конституционная модель местного самоуправления не работает в связи с тем, что органы местного самоуправления лишены финансовых и материальных возможностей для реализации возложенных на них полномочий. На федеральном уровне до сих пор не приняты такие нормативные акты, касающиеся минимальных государственных социальных стандартов и выборном должностном лице местного самоуправления. На уровне субъектов РФ до сих пор не приняты многие законодательные акты, которые должны быть изданы в соответствии с ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»^[45].

Существенный вклад в законодательную инициативу субъектов РФ и решения пробелов в правовых актах внесет законопроект, который предоставил бы субъектам федерации право временного восполнения пробелов в праве. Данный законопроект находится на рассмотрении в Федеральном Собрании и при его принятии субъекты получают право осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федерального закона органами исполнительной власти^[46].

Таким образом, в юридической литературе для восполнения, устранения и преодоления пробелов в праве существуют такие методы как: аналогия права, аналогия закона, судебный прецедент как способ преодоления пробелов и санкционирование элементов обычного права. На наш взгляд, для решения вопросов, связанных с пробелами в законодательстве субъектов РФ, необходимо следующее.

Во-первых, необходимо создать банк модельных муниципальных правовых актов, например, Уставов муниципальных образований, а также детально проработать все аспекты, которые прошли бы научную экспертизу для того, чтобы муниципальные образования могли бы обращаться при принятии законодательства. Институт правовой экспертизы нормотворческой деятельности муниципальных органов будет являться средством повышения качества принимаемых нормативно-правовых актов органами местного самоуправления.

Во-вторых, при разработке законов необходим высокий юридический профессионализм законодателя, чтобы в будущем избежать огромного количества пробелов в правовых актах. Эффективным средством выявления и преодоления пробелов является привлечение ученых, создание научных организационных структур правотворчества, а также учет мнения научного сообщества, которые бы оказали существенное значение для преодоления неточностей законодательства в сфере местного самоуправления в субъектах РФ.

В-третьих, субъектам РФ для ликвидации пробелов в законодательстве необходимо убедиться в их праве принимать решения по конкретным вопросам, которые соответствовали бы Конституции РФ, а при наличии данного права, проверить на соответствие федеральному законодательству, общим принципам права и правовой политике РФ.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Под пробелом в праве понимают отсутствие в законодательстве нормативных предписаний в отношении жизненных обстоятельств, которые находятся в сфере правового регулирования и требуют юридического воздействия