Файл: Органы местного самоуправления (НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ).pdf

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией Российской Федерации территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, предполагает, что муниципальная власть по своей природе является властью самого местного сообщества, а субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти - непосредственно и через органы местного самоуправления - выступает население муниципального образования. Это обусловливает возложение на органы местного самоуправления вытекающих из природы местного самоуправления обязанностей по решению всех вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретного муниципального образования.

Указанные правовые позиции свидетельствуют в первую очередь о том, что Конституция РФ требует, чтобы в компетенции местного самоуправления находились именно такие вопросы, которые вытекают из природы самого института, имеют непосредственную и глубинную связь с местным сообществом и обеспечением его жизнедеятельности.

К сожалению, данному подходу не соответствуют не только включение в круг «вопросов местного значения» несвойственных природе института задач, указанных выше, а также исключение из компетенции местного самоуправления некоторых традиционных задач (в частности, в сферах образования, здравоохранения), но и некоторые иные аспекты формирования и реформирования компетенции местного самоуправления, в т. ч. проявившиеся отчетливо в 2014-2015 годах.

Конечная ответственность (ответственность перед конечным получателем услуги) за надлежащее исполнение делегированных полномочий лежит на государстве. Органы местного самоуправления несут юридическую ответственность по делегированным полномочиям перед государством, но не перед конечным получателем^[8].

Следует заметить, что приведенная выше норма Конституции РФ говорит о допустимости делегирования исполнения лишь отдельных, а не всех полномочий. Основное предназначение местного самоуправления - решение задач, относящихся к собственной компетенции (вопросы местного значения и связанные с ними полномочия), а не «обслуживание» государства.

Подобная позиция неоднократно находила отражение в правовых позициях Конституционного Суда РФ, отмечавшего недопустимость перегрузки местного самоуправления государственными полномочиями, ведущей не только к невозможности надлежащего решения собственных задач, но и к утрате самостоятельности местного самоуправления. Аналогичную позицию занимают и ведущие ученые и эксперты в сфере местного самоуправления, не раз высказывавшиеся против нарушения баланса собственных и делегированных полномочий.

---

К сожалению, следует признать, что в последние годы баланс собственной и делегированной компетенции, в первую очередь на уровне муниципальных районов и городских округов, оказался нарушенным.

Названные типы муниципальных образований на настоящий момент в значительной мере перегружены делегированными государственными полномочиями, что позволяет многим ученым и специалистам говорить о значительном огосударствлении районного и городского местного самоуправления, постепенной утрате им своего изначального предназначения^[9].

Из приведенных норм Конституции РФ и правовых позиций Конституционного Суда РФ с очевидностью следует, что органы государственной власти ни при каких обстоятельствах не вправе решать вопросы местного значения, изымать их из компетенции местного самоуправления.

В равной мере не допускается под видом «перераспределения» государственных полномочий их передача на исполнение органам местного самоуправления без надлежащего (с сопровождением необходимыми и достаточными финансовыми средствами) делегирования. Однако именно подобные действия стали массовым следствием соответствующего регулирования, что позволяет большинству экспертов всерьез сомневаться в его конституционности.

Из прямого предписания ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти.

Из этих положений Конституции РФ во взаимосвязи с положениями ее статей следует, в частности, что самостоятельность местного самоуправления определяется его компетенцией, которая устанавливается на основании Конституции РФ в федеральном законе и включает в себя предметные сферы деятельности местного самоуправления и полномочия по решению вопросов местного значения.

Основным отличием данной процедуры является срочность изъятия полномочий у местного самоуправления^[10].

В этой связи предоставление возможности перераспределения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем их бессрочной передачи законом субъекта Федерации органам государственной власти субъекта Федерации в качестве государственных полномочий фактически исключало бы из компетенции муниципальных образований часть собственных полномочий по решению вопросов местного значения, что не соответствует нормам Конституции РФ и противоречило бы отраслевым федеральным законам, устанавливающим эти полномочия именно как полномочия по решению вопросов местного значения.

---

ГЛАВА 2. ФОРМЫ И ПРИНЦИПЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131- ФЗ, местное самоуправление в Российской Федерации представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций^[11].

При непосредственном осуществлении местного самоуправления граждане Российской Федерации вправе не только выражать свое мнение путем прямого волеизъявления, имеющего обязательный характер для органов местного самоуправления (местный референдум, муниципальные выборы, сход граждан, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования), но и участвовать в нем с использованием иных форм.

К таковым, в частности, относятся:

1) правотворческая инициатива граждан (статья 26);

2) территориальное общественное самоуправление (статья 27);

3) публичные слушания (статья 28);

4) собрание граждан и конференция граждан (собрание делегатов) (статьи 29 и 30);

5) опрос граждан (статья 31);

6) обращения граждан в органы местного самоуправления (статья 32).

Данный перечень не является исчерпывающим и может включать другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, не противоречащие Конституции Российской Федерации, Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.

При этом государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления.

---

Анализируя общие принципы организации местного самоуправления, можно выделить те из них, которые достаточно определенно формулируются в Конституции Российской Федерации, федеральных законах и Европейской хартии местного самоуправления и для которых характерна высокая степень обобщенности.

Поэтому каждый из таких принципов, включая формулируемый авторами принцип самостоятельности решения населением вопросов местного значения, в свою очередь может быть выражен в виде своеобразной системы более конкретных принципов.

Выделяют следующие основные черты, характеризующие содержание принципа самостоятельности решения населением вопросов местного значения:

- самостоятельное решение населением вопросов местного значения осуществляется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные органы местного самоуправления;

- реализация данного принципа предполагает обеспечение финансово - экономической самостоятельности местного самоуправления;

- муниципальное законодательство, гарантируя самостоятельность местного самоуправления, запрещает органам государственной власти вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

- самостоятельность муниципальных образований гарантируется нормами муниципального права в пределах их полномочий.

Некоторые исследователи делят общие принципы местного самоуправления на три группы^[12]:

- связанные с общими условиями осуществления местного самоуправления;

- определяющие самостоятельность местного самоуправления;

- закрепляющие формы осуществления населением права на местное самоуправление.

К принципам, определяющим самостоятельность местного самоуправления относятся:

- организационное обособление местного самоуправления в системе управления государством (что означает самостоятельное определение муниципальным образованием статуса и структуры своих органов, недопустимость образования и назначения органов и должностных лиц местного самоуправления органами и должностными лицами государственной власти, запрет на осуществление местного самоуправления органами государственной власти, обязательность решений, принятых путем волеизъявления граждан);

- самостоятельность решения населением вопросов местного значения (осуществляется этот принцип через формы прямого волеизъявления населения, закрепленные в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ);

---

- соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам (что достигается разумным перераспределением материально-финансовых ресурсов с федерального и регионального уровней в пользу муниципальных образований как по бюджетной, так и по налоговой линиям). Дополним, в свою очередь, что принцип соразмерности полномочий местного самоуправления обеспечивается также необходимым перераспределением объектов собственности между указанными территориальными уровнями.

Ученые делят принципы местного самоуправления на две группы. К первой группе относятся принципы, устанавливающие положение местной власти в общей системе публичной власти, ко второй - те, которые конкретизируют демократическое устройство и функционирование муниципальной власти^[13].

В данной классификации авторы не выделяют принцип самостоятельности местного самоуправления, однако его содержательное раскрытие прослеживается в таких отнесенных им к первой группе принципах как принципы компетенционной обособленности органов местного самоуправления, отсутствия в отношениях органов местного самоуправления с органами государственной власти и органов разных уровней местного самоуправления между собой признаков субординации и подчиненности, организационной самостоятельности местного самоуправления.

Ряд исследователей выделяет ряд принципов, обеспечивающих самостоятельность органов местного самоуправления при осуществлении ими своих функций и полномочий. Это принципы^[14]:

- конституционного статуса органов местного самоуправления вне системы органов государственной власти;

- экономической и финансовой самостоятельности муниципальных образований и запрета на установление подчиненности одного муниципального образования другому;

- свободы инициативы органов местного самоуправления и выбора ими решений по всем предусмотренным в уставе муниципального образования вопросам местного значения;

- соразмерности принимаемых органами местного самоуправления решений материально-финансовым возможностям муниципального образования;

- соответствия фактического порядка принятия решений органами и должностными лицами местного самоуправления требованиям законов и устава муниципального образования для принятия решений.

Принцип самостоятельности решения населением и органами местного самоуправления вопросов местного значения имеет важное значение и относится к основным отраслевым правовым принципам местного самоуправления^[15].

---