Файл: Органы местного самоуправления (НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ).pdf

ГЛАВА 3. ПРИОРИТЕТЫ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Руководство России придает большое значение развитию местного самоуправления. В 2012 году Указом Президента Российской Федерации установлен День местного самоуправления^[28]. Дата четко фиксированная - 21 апреля.

Именно в этот день была издана в 1785 году Жалованная грамота городам. Этот документ положил начало развитию российского законодательства о местном самоуправлении.

Рассматривать местное самоуправление, необходимо, прежде всего, с точки зрения ее правовой основы. Ведь без нее вообще не существовало бы этой формы организации власти. В этой связи следует заметить, что руководством страны совершенствованию правовой регламентации организации местного самоуправления уделяется повышенное внимание.

В Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации эта тема всегда выделяется особо. В Послании Федеральному Собранию 12 декабря 2013 года В.В. Путин отметил, что «Сегодня в системе местного самоуправления накопилось немало проблем. Объём ответственности и ресурсы муниципалитетов, к сожалению, не сбалансированы. Отсюда частая неразбериха с полномочиями. Они не только размыты, но и постоянно перекидываются с одного уровня власти на другой: из района в регион, с поселения на район и обратно^[29].

Органы местного самоуправления то и дело сотрясают и коррупционные скандалы. Районный уровень фактически выхолощен. Его полномочия в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты переданы в регионы».

Отмеченные в посланиях Президента недостатки законодательства в сфере организации местного самоуправления, изначально были заложены в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, поскольку невозможно в одном федеральном законе учесть исторические, культурные, национальные, социально-экономические, природно-климатические, географические и иные особенности всех субъектов Российской Федерации^[30]. Субъектам Российской Федерации необходимо придать больше полномочий по регулированию вопросов организации местного самоуправления. Это подтверждается статистикой внесения изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ. С 2004 года было принято 92 федеральных закона, вносящих в него изменения, т.е. в среднем принималось по одному федеральному закону каждые полтора месяца.

---

6 октября 2013 года исполнилось десятилетие со дня принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЭ от 6 октября 2003 г. (вступил в силу в январе 2006 года). Прошедший период позволяет провести оценку значения этого важнейшего документа с учетом реалий развития местного самоуправления (МСУ) в нашей стране.

Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации (РФ) заложила основы демократического типа местного самоуправления - третьего уровня системы публичной власти в России. Определяющими являются ст. 3, ст. 12, ст. 130-133 в главе 8 «Местное самоуправление» - они стали ключевыми для формирования российского законодательства о местном самоуправлении и новой правовой отрасли «Муниципальное право».

Следует также отметить, что действовавший до января 2006 года Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ был принят через полтора года после принятия Конституции РФ. Ряд субъектов РФ, опередив федерального законодателя, но во исполнение принципа ст. 72 п. (н) Конституции РФ «о предметах совместного ведения» и в целях гарантий развития местного самоуправления приняли к этому времени региональные законы об организации местного самоуправления для обеспечения муниципального строительства.

Каков вклад в дело муниципального строительства Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ (с изменениями и дополнениями закон работал 11 лет). Этот закон обеспечивал становление местного самоуправления в сложный период исторических преобразований в России, утверждал одну из основ Конституции РФ, отвечал принципам Европейской Хартии местного самоуправления (принятой в Страсбурге в 1982 году) ратифицированной Российской Федерацией в 1998 году и способствовал вхождению России в международное правовое пространство.

Подчеркнем: данный законодательный акт - правовой предшественник Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131- ФЗ.

Верификация практикой выявила недостатки первого статутного закона об общих принципах организации местного самоуправлении в РФ, к которым отнесем следующие:

- содержание дефиниции местного самоуправления в ст. 2 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ было не четким и сводилось к деятельности по решению вопросов местного значения - не конкретизировало властную суть российского местного самоуправления как формы народовластии. Это исправляется в ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ;

---

- в законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ закреплялась «загруженность» муниципальных образований единым перечнем из 30 вопросов местного значения вне учета возможностей и потенциалов крупных, средних и малых муниципальных образований поселенческого типа. К этому в ст. 6 закона в редакции 1997 года декларировались: экономическая и финансовая самостоятельность муниципальных образований; не допускается подчиненность одного муниципального образования другому;

- федеральным законом не были отрегулированы разграничение компетенции районного и поселенческого уровней местного самоуправления, наделение муниципальных образований отдельными государственными полномочиями;

- четкости требовал механизм взаимодействия государственного и местного начал, вопросы бюджетной обеспеченности и налоговой составляющей, ответственности органов местной и региональной власти по социальным обязательствам;

- межмуниципальная практика, ассоциативный тип объединения и кооперации муниципальных образований в субъектах РФ, а с этим - правовая защита муниципальных интересов также требовали нового подхода.

Эти и другие недостатки влекли сбои в организации местного самоуправления в сферах территориального обустройства, финансового обеспечения, хозяйствования и благоустройства муниципальных образований.

Обозначилась тенденция к укрупнению муниципальных образований и огосударствлению районного уровня местного самоуправления, закрепляемая практикой «сворачивания» поселенческого принципа территориальной организации местного самоуправления. В научной литературе в этой ситуации активизировалась аналитика рисков и угроз демократической перспективе местного самоуправления в России^[31].

В ряде субъектов РФ в 2000-2002 гг. был осуществлен переход от поселенческой к районной форме территориальной организации местного самоуправления (в Тюменской, Оренбургской областях).

А в некоторых субъектах (Владимирской, Астраханской областях) с «двухуровневой» системой местного самоуправления район по отношению к внутрирайонным муниципальным образованиям наделялся особыми правами. Во Владимирской области на основе регионального закона интенсифицировали политику укрупнения муниципальных образований. Было введено специальное понятие «муниципальное образование районного бюджетного регулирования», практически выводившее бюджеты городов, поселков из федерального и субъекта РФ законодательного поля с передачей прав на формирование бюджета поселенческого муниципального образования другому муниципальному образованию, то есть району^[32].

---

Заметим, координирующий институт действовал в сложный период реформирования местного самоуправления в регионе 9 лет в условиях значительно возросшего числа муниципалитетов и органов местной представительной и исполнительной власти. Существенна на данном этапе актуализация территориального принципа двухуровневой муниципальной системы: не поселения для развития муниципальных районов, но муниципальные районы способствуют утверждению поселенческого принципа в системе российского местного самоуправления.

Напомним, в ФРГ координирующие органы взаимосвязи земельного управления и местного самоуправления способствуют развитию общин (основные модели общинного самоуправления «Северогерманский совет», «Южно-германский совет», «Неправильный магистрат», «Бургомистр»), востребованы управленческой практикой. Эти органы функционируют в земельных округах, и немецкий опыт подтверждает их приемлемость. Так, в федеральной земле Бавария действует семь земельных округов с соответствующими административными структурами координирующего и надзорного характера по отношению к общинам и районам, расположенным на территории земельного округа.

Конкретной формой взаимосвязи в ФРГ земельных органов и местного самоуправления выступает институт главы окружной администрации - президент земельного округа. Под его руководством, например, окружная администрация Франкфурта (федеральная земля Гессен) реализует цели координации и планомерного развития районов и общин, обеспечивает задачи землеустройства в округе, развития инфраструктуры, перспективного планирования, согласования экономических и хозяйственных интересов входящих в округ местных единиц.

В земле Северный Рейн-Вестфалия координирующие органы действуют в правовом режиме установленным законом «Об организации управления Землей» в соответствии со ст. 28 Основного закона ФРГ. Президент земельного округа наделен конкретными полномочиями: полномочия собственной компетенции, связанные с обеспечением функций государственного управления в округе; контрольные полномочия в отношении местных единиц на территории округа, двух видов - общий надзор при реализации местными единицами собственной компетенции и административный контроль в отношении возложенных на местные органы государственных обязанностей; полномочия инстанции опосредствующей жалобы населения в суд на неправомерные действия администрации; полномочия планирующей инстанции. В частности, осуществляет координационное планирование транспортных магистралей и развития электросетей, мероприятия по охране окружающей среды в округе, развитию сельского и лесного хозяйства. Глава администрации округа координирует также привлечение частного капитала в эти сферы^[33].

---

Учитывая практику полномочных представителей региональной власти в территориальных образованиях с позиций поддержки муниципалитетов и результативную деятельность координирующих структур в период 2001-2009 гг. для развития системы местного самоуправления осмелимся также утверждать, что германский опыт государственного окружного управления вполне приемлем к адаптации в условиях реформирования российского местного самоуправления.

Проблемы с развитием российского местного самоуправления в начале 2000-х годов оказываются в фокусе внимания центральной власти - начинается подготовка нового статутного закона о местном самоуправлении, а с этим - муниципальной реформы.

С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ определен курс на реализацию новой реформы. На это были нацелены органы федеральной и региональной власти, руководители муниципалитетов и население с тем, «чтобы обеспечить результативность реформы, равнозначной по целям и характеру, революционным изменениям.

Каковы основные цели и задачи муниципальной реформы, конкретизирующие содержание Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года №131-ФЗ:

- во-первых, преодолеть издержки Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154- ФЗ и обеспечить более эффективное правовое поле для дальнейшего развития российского местного самоуправления в соответствии с ратифицированной Европейской Хартией о местном самоуправлении;

- во-вторых, закрепить перечни вопросов местного значения за основными видами муниципальных образований поселенческого, районного, городского - окружного типов (агрегирует полномочия городских и сельских поселений и муниципальных районов), четко определить сферу полномочий органов местного самоуправления;

- в-третьих, обеспечить эффективную взаимосвязь государственного и муниципального начал в субъектах РФ, повысить ответственность властных органов в сфере наделения и исполнения отдельных государственных полномочий (данные полномочия снимаются с поселенческого уровня и возлагаются к исполнению на органы муниципальных районов и городских округов);

- в-четвертых, максимально приблизить местное самоуправление к реальным запросам развития и обустройства локальных поселений, повысить качество и уровень обеспечения местной жизнедеятельности в РФ;

- в-пятых, активизировать население муниципальных образований как основного субъекта местной жизнедеятельности к новому уровню участия в решении вопросов местного значения;

---