Файл: Органы местного самоуправления (НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ).pdf
Добавлен: 01.04.2023
Просмотров: 519
Скачиваний: 6
Таким образом, в действующем муниципальном образовании население не может определить (изменить) структуру органов местного самоуправления, поскольку она уже закреплена в уставе муниципального образования, а принять устав и внести в него изменения население не вправе, поскольку это отнесено к исключительным полномочиям представительного органа.
Во-вторых, Закон устанавливает, что определить структуру органов вновь образованных муниципальных образований может: население на местном референдуме (при численности избирателей менее 100 человек - на сходе граждан) или представительный орган муниципального образования. Закрепляя такой порядок решения вопроса о структуре органов местного самоуправления, Федеральный закон № 131-ФЗ не использует формулировок «самостоятельно населением» или «непосредственно населением», что позволило вместо местного референдума использовать представительный орган муниципального образования.
В-третьих, для самостоятельного определения населением на местном референдуме структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования Закон предусматривает ряд условий:
а) инициатива проведения местного референдума должна исходить от населения;
б) инициатива ограничена сроком и может быть проявлена лишь в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования;
в) с инициативой проведения местного референдума могут выступать лица, обладающие избирательными правами и составляющие инициативную группу, образованную лишь в том порядке, который предусмотрен законодательством о проведении местного референдума;
г) в поддержку инициативы проведения местного референдума инициативная группа должна организовать сбор подписей жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, в количестве не менее 3 процентов от их общей численности (верхний предел устанавливается законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации);
д) сбор подписей и представление подписных листов в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации должны осуществляться только в том порядке и в те сроки, которые определены законодательством о проведении местного референдума;
е) избирательная комиссия субъекта Российской Федерации должна сформировать избирательную комиссию муниципального образования, которая проверит подлинность собранных подписей и только после этого назначит дату проведения местного референдума. Закон допускает возможность осуществления полномочий избирательной комиссии муниципального образования территориальной избирательной комиссией.
Очевидно, что процедура самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления через механизм местного референдума неоправданно усложнена и жестко регламентирована[22].
На любом этапе инициирования местного референдума жители муниципального образования могут допустить оплошность: не уложиться в определенные законом жесткие сроки, точно не соблюсти установленный весьма сложный порядок действий, не подтвердить достоверность собранных подписей и т.д., что сразу же, несмотря на проделанную работу и потраченное время, сделает проведение местного референдума окончательно невозможным.
Если среди жителей муниципального образования не найдется желающих пройти все эти этапы инициации местного референдума, то вопрос решается значительно легче и проще, но уже не населением непосредственно: структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.
В последние годы органы государственной власти, особенно субъектов Российской Федерации, все в меньшей степени обеспечивают соблюдение принципа самостоятельности местного самоуправления. С одной стороны, федеральным законодателем были существенно сужены возможности проявления этого принципа, прежде всего, в деятельности органов местного самоуправления, возможности действовать по собственному усмотрению, без согласования своих решений с органами государственной власти[23].
С другой стороны, органы государственной власти получили дополнительные возможности навязывать муниципальным образованиям свое видение объема полномочий и перечня вопросов местного значения, закрепляемых за местным самоуправлением, конкретных и не всегда простых процедур участия населения в местном самоуправлении (особенно это заметно на примере и законодательного регулирования, и практики функционирования местного самоуправления в городе Москве). Противостоять такому влиянию органы местного самоуправления не в состоянии, поскольку и финансово, и материально фактически полностью зависят от органов государственной власти.
Примечательно, что при этом сами принципы, характеризующие различные проявления самостоятельности местного самоуправления, закон формально оставил в силе.
Сужение реальной самостоятельности местного самоуправления стало происходить (как в случаях с правом населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, или правом органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы, число которых самим федеральным законом доведено до двух и многих других подобных случаях) путем такой подробной регламентации этого вопроса в самом законе, что сфера само усмотрения населения при его решении стала стремиться к нулю, либо (как в случаях по сути обязательного участия органов государственной власти в решении кадровых вопросов муниципального образования или непосредственного (хотя бы и временно) осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления) путем прямого указания об этом самого закона, не обращающего внимания на очевидную деформацию принципа самостоятельности местного самоуправления[24].
Следует признать, что оставление федеральным законодателем местному самоуправлению лишь узких рамок свободных действий при решении вопросов местного значения никак не способствует развитию базового конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий. Возникает необходимость более пристального анализа самого содержания этого принципа, прежде всего, с точки зрения возможного выявления слабых положений, препятствующих обретению местным самоуправлением подлинной самостоятельности, основанной на само ответственности муниципальных образований за эффективное решение вопросов местного значения на своей территории.
Нельзя не отметить некоторую двусмысленность самой формулировки принципа. Она заключается в провозглашении самостоятельности местного самоуправления лишь в пределах его полномочий. Даже небольшой по времени опыт развития местного самоуправления в нашей стране показывает, что в одном законе местному самоуправлению могут быть предоставлены достаточно широкие полномочия, в другом - они могут излагаться в самой общей форме, даже без указания конкретных прав и обязанностей органов местного самоуправления, в третьем - они изложены вполне четко, но без должного материально-финансового обеспечения[25].
Полномочия местного самоуправления - содержательно весьма подвижная категория, что подтверждается практикой реализации Федерального закона № 131-Ф3, многократно подвергавшегося изменениям и дополнениям. Подвижность полномочий определяется и тем, что они могут перераспределяться в договорном порядке между муниципальными образованиями.
Так, часть своих полномочий органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления муниципальных районов, а значит и самостоятельность действий по этим вопросам, могут передавать друг другу в установленном законом порядке по соглашению.
Значит самостоятельность муниципальных образований в пределах полномочий, установленных законом, не является такой уж незыблемой, принципиальной, необходимой и охраняемой, раз от нее можно отказаться всего-то на основании межмуниципального соглашения.
Из принципа самостоятельности местного самоуправления следует, что если сфера реальных полномочий местного самоуправления по каким-то вопросам существенно уменьшена, то принцип самостоятельности продолжает действовать лишь в пределах этих оставшихся полномочий.
Поэтому тенденция все большей вовлеченности органов государственной власти в решение вопросов местного значения, допускаемой законом прямой подмены органов местного самоуправления органами государственной власти вступает в противоречие с конституционным принципом самостоятельности местного самоуправления, поскольку реально ведет к сужению полномочий муниципальных образований, а, значит, и их самостоятельности.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ неоднократно расширял перечни вопросов местного значения муниципальных образований практически всех уровней. Можно предположить, что пропорционально должна возрастать в этих сферах и самостоятельность местного самоуправления[26].
Однако прямой зависимости здесь нет, поскольку без обеспеченности этих новых полномочий соответствующими материальными и финансовыми ресурсами нет и самостоятельности действий органов местного самоуправления, населения муниципальных образований.
Известно, что материально-финансовая составляющая местного самоуправления в нашей стране только при очень оптимистическом взгляде может считаться удовлетворительной.
Например, по итогам 2008 года налоговые доходы местных бюджетов в России оказались на последнем месте (по доле в консолидированном бюджете) среди таких государств федеративного типа как США. Канада, Германия, Австрия, Австралия, Швейцария, Бельгия, в которых доля местных бюджетов в налоговых доходах варьируется от 3,21 % в Австралии до 16,6 % в Австрии. Доля двух местных налогов - налога на имущество физических лиц и земельного налога - в консолидированном бюджете России составляет всего около 0,5 %. Поэтому конституционное установление о самостоятельности местного самоуправления может быть реализовано лишь в случае обеспеченности муниципальных полномочий необходимой ресурсной базой[27].
Есть еще одна ситуация, которая имеет определенное отношение к самостоятельности местного самоуправления и требует хотя бы краткого анализа. В соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. При этом реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Представляется, что применение принципа самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий не ограничивается лишь решением вопросов местного значения. Ст. 12 Конституции Российской Федерации не устанавливает пределы действия данного принципа.
Вместе с тем, во внимание следует принимать то обстоятельство, что при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в соответствующем законе должен указываться перечень прав и обязанностей (полномочий) органов местного самоуправления. Самостоятельность органов местного самоуправления в пределах этого перечня полномочий также вполне очевидна. Более того, в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования, они вправе самостоятельно дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных отдельных государственных полномочий.
Однако пределы самостоятельности органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере деятельности должны соотноситься с достижением того результата, ради которого отдельные государственные полномочия и были переданы органам местного самоуправления.
Следует признать, что гарантированность принципа самостоятельности местного самоуправления не проявляется автоматически, только на том основании, что это конституционный принцип. Здесь действует ряд факторов.
Во-первых, как уже отмечалось, этот принцип не должен нарушаться самим федеральным законом.
Во-вторых, ограничение этого принципа недопустимо и региональным законодательством. Подчеркнем, что в современный период законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ может осуществляться лишь в тех случаях и в том порядке, который установлен самим Федеральным законом. Это позволило, по сравнению с периодом действия Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ, существенно уменьшить количество актов, которые порой несли в себе угрозу самостоятельности местного самоуправления.
В-третьих, реализация принципа самостоятельности не должна обставляться усложненными процедурами, сдерживающими потенциал свободы действий местного 23 самоуправления.
В-четвертых, принцип самостоятельности местного самоуправления нуждается в правовом, финансово-бюджетном, материальном, организационном обеспечении, прежде всего, органами государственной власти.
В-пятых, реализация этого принципа во многом зависит от умения и желания органов местного самоуправления, населения муниципальных образований использовать те возможности проявления самостоятельности при решении вопросов местного значения, которые закреплены действующим законодательством. Важно уметь отстаивать и защищать самостоятельность местного самоуправления всеми предусмотренными для этого законом способами.