Файл: Органы местного самоуправления (НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ).pdf
Добавлен: 01.04.2023
Просмотров: 515
Скачиваний: 6
Следует все же признать, что, несмотря на определенное внимание авторов к проблематике самостоятельности местного самоуправления, в юридической литературе сущностные аспекты этого принципа раскрыты не в полной мере. Представляется, что его анализ и оценка должны осуществляться в соответствии с положениями статьи 12 Конституции Российской Федерации, где этот принцип закреплен в основополагающей формулировке - местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.
Особую значимость этому принципу, это необходимо особо подчеркнуть, придает то, что он включен в систему основ конституционного строя Российской Федерации (глава 1 Конституции РФ). Поэтому используемые авторами различных публикаций иные положения, содержащиеся в Конституции, относящиеся к тем или иным аспектам проявления самостоятельности в местном самоуправлении, следует считать производными от положений ст. 12.
Так, акцентируя внимание на формулировках Европейской хартии о свободе действий органов местного самоуправления, мы затрагиваем лишь часть содержания принципа самостоятельности местного самоуправления, поскольку эта формулировка не раскрывает самостоятельную роль населения в осуществлении местного самоуправления.
Опираясь только на закрепленное в ст. 130 Конституции Российской Федерации положение о самостоятельности решения населением вопросов местного значения, мы, тем самым, подчеркиваем демократизм местного самоуправления, но это также является лишь составной частью принципа самостоятельности местного самоуправления, поскольку осуществление местного самоуправления не сводится только к деятельности населения непосредственно.
Например, в соответствии с положениями ст. 79 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ[16] в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях; от имени муниципального образования органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом (ч. 1 ст. 51 этого же Закона).
Поэтому закрепленный в статье 12 Конституции Российской Федерации принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий, несомненно, должен быть отнесен к числу важнейших, наиболее общих, базовых принципов местного самоуправления, включенных в систему основ конституционного строя Российской Федерации.
Наряду с этим принципом базовыми принципами следует считать также принцип не вхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, принцип признания и гарантированности местного самоуправления в Российской Федерации (закрепленные в той же статье 12), а также вытекающий из положений статьи 3 Конституции принцип: местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти. Являясь основополагающими сущностными характеристиками местного самоуправления, как составной части основ конституционного строя Российской Федерации, указанные принципы занимают определяющее место даже по отношению к иным конституционным принципам местного самоуправления, например, закрепленным в главе 8 Конституции.
Можно сказать, что это принципы высшего уровня, каждый из которых находит свое отражение в целой системе принципов второго и третьего уровней, закрепленных федеральным и региональным законодательством и имеющих более подробную регламентацию, углубляющих содержание и сферу их применения в местном самоуправлении. Базовые принципы служат основой для иных принципов, относящихся к организации местного самоуправления в нашей стране.
Выявление базовых принципов местного самоуправления позволяет уяснить, что самостоятельность местного самоуправления - емкий по содержанию и многогранный по своим проявлениям принцип.
Выделенные некоторыми авторами в качестве отдельных принципов местного самоуправления принципы самостоятельного решения населением вопросов местного значения, самостоятельности органов местного самоуправления при осуществлении ими своих функций и другие принципы в этой сфере, являются производными от базового принципа самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий и потому их «отдельность» относительна[17].
Конституция Российской Федерации и действующее законодательство, закрепляя производные от базового принципа самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий иные установления о конкретном проявлении самостоятельности при осуществлении местного самоуправления, тем самым указывают на узловые элементы содержания этого базового принципа, на основные направления его обеспечения и реализации.
Следует признать, что высказанные в юридической литературе суждения о системе общих принципов местного самоуправления не в полной мере учитывают содержательное различие принципов, их разноуровневый конституционно-правовой характер. Авторы не всегда обосновывают критерии выделения тех или иных принципов, априори сразу относя их к общим принципам местного самоуправления, что затрудняет разграничение, классификацию принципов, выявление связи с приписываемой им сферой действия.
В частности, достаточно распространенное отнесение конституционного принципа организационного обособления местного самоуправления (ст. 12 Конституции), фактически являющегося отдельным базовым принципом организации местного самоуправления в нашей стране, к принципам, определяющим самостоятельность местного самоуправления, нельзя считать оправданным, так как прямого отношения к самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий он не имеет.
Органы местного самоуправления не самостоятельно обособляются от органов государственной власти. Это обособление установлено Конституцией Российской Федерации. Основное содержательное значение этого принципа в том, что органы местного самоуправления теперь не входят в систему органов государственной власти. Механизм же реализации этого принципа действительно содержит элементы самостоятельности, проявляющиеся, в частности, в полномочиях населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления[18].
В федеральном законодательстве имеются и иные положения, касающиеся самостоятельности местного самоуправления. Однако не все из них могут быть отнесены к уровню принципов, поскольку затрагивают узкие сферы осуществления местного самоуправления, отдельные аспекты деятельности органов местного самоуправления или населения.
Правовые основания для проявления самостоятельности местного самоуправления весьма обширны. Муниципальные образования самостоятельно формируют органы местного самоуправления, устанавливают общеобязательные правила по предметам своего ведения, принимают и реализуют планы и программы развития муниципального образования, формируют, утверждают, исполняют и контролируют исполнение местного бюджета, развивают формы вовлечения населения в решение вопросов местного значения. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения предполагает наличие системы эффективно функционирующих демократических институтов, позволяющих выражать волю и интересы населения, а также свободы инициатив и выбора решений органами местного самоуправления на основании своих полномочий, с учетом интересов населения и в соответствии с законом[19].
Важным проявлением самостоятельности местного самоуправления является признаваемое государством право на финансово-экономические ресурсы, необходимые для осуществления функций местного самоуправления.
Самостоятельность муниципальных образований гарантируется нормами муниципального права в пределах полномочий, которые предоставлены муниципальным образованиям Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации. Одной из важных гарантий самостоятельности местного самоуправления является запрет органам государственной власти вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, кроме случаев, установленных федеральным законом. Самостоятельность муниципальных образований в пределах их полномочий обеспечивается конституционным правом на судебную защиту.
Вместе с тем, самостоятельность местного самоуправления не абсолютна. В каждый конкретный период развития местного самоуправления уровень его самостоятельности определяется рядом факторов: политических, финансово-экономических, организационных и других, находящих свое отражение в соответствующих законодательных и иных нормативных правовых актах[20].
Так, на начальном этапе становления местного самоуправления Закон СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (ст. 4) закреплял принцип самостоятельности и независимости Советов народных депутатов. Однако такой уровень свободы органов местного самоуправления вызвал большие сомнения и в последующем российском законодательстве о местном самоуправлении категория независимости вообще больше не упоминалась.
Неоднократно изменялись содержание и пределы применения принципа самостоятельности. Так, если Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч.5 ст. 14) четко устанавливал, что осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается, как не допускается и образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (ч. 3 ст. 17), то действующий Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ отказался от таких ограничений и фактически обязал органы государственной власти субъекта Российской Федерации участвовать в процедуре конкурсного назначения главы местной администрации муниципального района (городского 17 округа), в решении вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку, и более того, непосредственно определил основания, условия и порядок временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (ст. 75).
Есть иные примеры отхода от принципа самостоятельности. В ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации закреплено положение о том, что структура органов местного самоуправления населением определяется самостоятельно. Понятие «структура органов» Конституцией не раскрывалось. Не определял содержание этого понятия и Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ. Поэтому в реализации права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления имелись определенные затруднения.
В советский период законодательство и юридическая наука исходили из того, что перечень органов - это их система, а структура - это внутреннее строение органа. Например, Конституция (Основной Закон) Российской Федерации - России (по состоянию на 3 декабря 1992 года) в главе 10 закрепляла систему и принципы деятельности Советов народных депутатов, указывая перечень этих органов местного самоуправления.
Однако Федеральный закон № 131-Ф3 интерпретировал установление ч. 1 ст. 131 Конституции следующим образом: структура органов - это их перечень (ч. 6 ст. 34). Получилось, что и перечень органов - это их структура, и внутреннее строение органа - это тоже структура. Трудно предположить, что Конституция исходила из необходимости самостоятельного определения населением и перечня, и внутреннего строения органов местного самоуправления[21].
Более того, перечень органов, действующих в муниципальном образовании, уже установлен самим законом, с выделением органов, обязательно формируемых в муниципальном образовании. Таким образом, возможность самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления фактически сведена к праву граждан самостоятельно определить на местном референдуме перечень органов, который уже закреплен самим Законом. Не удивительно, что практика проведения таких референдумов насчитывает единичные случаи.
Федеральный закон № 131-Ф3 (ч. 5 ст. 34) закрепил такие основания и процедуру определения населением структуры органов местного самоуправления, которые сужают возможность реализации конституционного установления. Во-первых, Закон предусматривает, население непосредственно определяет структуру органов местного самоуправления лишь в случае создания на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или создания опять же вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования.